IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3549/96
proposto da Fausto Tartaglia, rappresentato e difeso dall'avv.
Antonio Giambitto e dalla dott. proc. Giovanna Favini, presso lo
studio del primo elettivamente domiciliato in Milano, via Podgora,
12, contro il comune di Milano rappresentato e difeso dagli avv.
Maria Rita Surano, Franco Garbin e Elena Ferradini, elettivamente
domiciliato in Milano, via della Guastalla 8, presso gli uffici
dell'avvocatura comunale per l'annullamento - previa sospensione
dell'esecuzione - del provvedimento 18 giugno 1996 di decadenza
dell'assegnazione dell'alloggio ERP sito in Milano, via Appennini,
47;
Visto il ricorso con i relativi allegati, nonche' l'atto di
costituzione in giudizio dell'amministrazione resistente;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, nella camera di consiglio del 3 ottobre 1996, relatore dott.
Alberto Tramaglini, i difensori delle parti;
Ritenuto quanto segue;
Fatto e diritto
1. - Con il ricorso in epigrafe e' stato impugnato il provvedimento
con cui l'amministrazione resistente ha disposto la decadenza
dell'assegnazione dell'alloggio ERP sito in Milano, via Appennini,
47, con conseguente risolzione del contratto di locazione ed
intimazione di rilascio.
Il provvedimento impugnato, del quale e' stata chiesta la
sospensione dell'esecuzione, si fonda sull'art. 22, lettera e), della
legge regionale 5 dicembre 1983, n. 91 ("Disciplina dell'assegnazione
e della gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica").
La disposizione richiamata recita: "Il comune competente per
territorio dispone con motivato provvedimento ... la decadenza
dell'assegnazione dell'alloggio nei confronti di chi: ... e) abbia
perduto i requisiti di cui al precedente art. 2, fatta eccezione per
il requisito di cui al primo comma, lettera f) del medesimo articolo
...".
A sua volta l'art. 2, nel dettare i requisiti soggettivi che
consentono l'assegnazione, dispone: "Puo' partecipare al bando di
concorso per conseguire l'assegnazione di un alloggio di edilizia
residenziale pubblica: ... d) chi non sia titolare del diritto di
proprieta' o di altri diritti reali di godimento su uno o piu'
alloggi, ovvero su altri beni immobili, ubicati in qualsiasi
localita', che consentono un reddito almeno pari all'ammontare del
canone di locazione, determinato ai sensi della legge 27 luglio 1978,
n. 392 ... di un alloggio adeguato con condizioni medie abitative
...".
Il ricorrente e' stato dichiarato decaduto in quanto titolare di un
reddito, riferito all'anno 1991, derivante dalla proprieta' di
immobili siti in provincia di Matera pari a L. 2.867.000, "superiore
all'equo canone di un alloggio adeguato al nucleo familiare". Tale
condizione e' stata ritenuta sussistente anche negli anni successivi.
Alcune delle suddette proprieta', pacificamente, non sono
qualificabili come "alloggi".
Il collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' degli artt. 2, primo comma, lettera d) e
22, primo comma, lettera f) della predetta legge regionale.
Con separata ordinanza resa in pari data il provvedimento e' stato
interinalmente sospeso fino alla decisione della Corte sulla
questione.
2. - In ordine alla rilevanza va osservato che, trattandosi di
norme su cui e' fondato il provvedimento impugnato, la pronuncia
della Corte e' determinante ai fini della decisione definitiva
sull'istanza cautelare.
Va inoltre subito chiarito che dalla prospettata questione e'
estranea l'ipotesi della decadenza derivante dalla titolarita' di un
alloggio adeguato alle necessita' abitative del nucleo familiare
ubicato nell'ambito territoriale cui si riferisce il bando, di cui si
occupa la letttera e) dell'art. 2. In tale ipotesi appare infatti
evidente che la ratio della decadenza (e della preclusione ad
accedere al patrimonio edilizio pubblico se le condizione e'
preesistente all'assegnazione) sta nel fatto che l'assegnatario
dispone di beni considerati direttamente suscettibili di soddisfare
il suo bisogno abitativo.
La proprieta' o la titolarita' di diritti reali di godimento "su
uno o piu' alloggi, ovvero su altri beni immobili, ubicati in
qualsiasi localita'" del territorio nazionale viene invece presa in
considerazione per dare esclusivo risalto al reddito che tali
immobili consentono, che cosi' viene in evidenza in due diverse
circostanze. Da un lato esso concorre a determinare quello
complessivo rilevante ai fini della lettera f) dell'art. 22 e del
successivo art. 23. D'altro canto, tale reddito e' suscettibile di
autonoma considerazione in rapporto al canone di locazione di un
alloggio reperibile sul mercato.
Il collegio e' peraltro consapevole che la legge regionale,
operando un trattamento differenziato dei redditi da immobili
rispetto alla generalita' degli altri, ricalca, sia pure con
significative differenziazioni oggetto di successivo esame,
l'impostazione della delibera CIPE 19 novembre 1981, dettante i
criteri generali per le assegnazioni degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica.
La legge regionale, nel dettare i requisiti per l'assegnazione la
cui perdita determina la decadenza, considera infatti - analogamente
alla delibera CIPE (artt. 3 e 14, secondo comma, lettere d ed e) - in
maniera differente il reddito derivante dalla titolarita' di alloggi
o altri beni immobili rispetto a qualsiasi altro tipo di reddito. La
lettera f) dell'art. 22 della legge regionale prende in
considerazione il reddito complessivo del nucleo farniliare e pone il
limite del doppio di quello richiesto per l'accesso, superato il
quale il comune deve pronunciare la decadenza. La lettera e) si
riferisce invece genericamente alla perdita dei requisiti soggettivi
di cui all'art. 2 diversi da quello del reddito.
Attenendo ai requisiti richiesti per conseguire l'assegnazione, e
quindi all'individuazione dei soggetti che possono accedere al
patrimonio edilizio pubblico, quello individuato dall'art. 3, lettera
d), dei citati criteri, a cui si ricollega l'art. 14, appare porsi
come principio direttivo a cui la regione Lombardia era tenuta ad
uniformarsi.
Appare quindi necessario estendere la questione alla disciplina
statale della materia al fine di sottoporre al giudizio della Corte
la norma regionale anche nella parte in cui ricalca tale criterio.
La rilevanza di tale questione nasce dalla considerazione che il
ricorrente, stando alle dichiarazioni dei redditi prodotte in
giudizio dal comune resistente, sembra disporre, per quanto
variamente denominati (rustico, casa rurale), di immobili
suscettibili di essere qualificati come alloggi.
3. - Il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 88, n. 13) ha
riservato, tra l'altro, allo Stato "la determinazione dei criteri per
le assegnazioni di alloggi e per la fissazione dei canoni" mentre la
legge 5 agosto 1978, n 457 ha affidato (art. 2, n. 2 del secondo
comma) al CIPE la determinazione, su proposta del CER, dei criteri
generali per le assegnazioni. La predetta delibera (art. 1) ha inteso
dettare, ai sensi delle norme appena richiamate, criteri che
"rappresentano principi direttivi cui le regioni debbono uniformarsi
nell'esercizio della loro attivita' legislativa in materia di
assegnazione e locazione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica ...".
Il richiamato art. 2 della legge n. 457 del 1978, ha quindi, almeno
sul versante delle competenze statali, delegificato il procedimento
delle assegnazioni abrogando le relative disposizioni del d.P.R. n.
1035 del 1972, cosicche' la disciplina in materia scaturisce dai
criteri CIPE e dalla legislazione regionale.
Il collegio dubita, quindi, della legittimita' costituzionale, in
riferimento agli artt. 115, 117 e 118 della Costituzione, della
richiamata disposizione della legge n. 457 del 1978 nella parte in
cui affida ad un organismo governativo il potere di porre criteri
destinati a costituire "i principi direttivi cui le regioni debbono
uniformarsi" (art. 1 del CIPE) senza dettare alcun principio idoneo a
vincolare e ad orientare la discrezionalita' dell'esecutivo rispetto
ad una materia rientrante tra quella trasferita alle regioni (Corte
costituzionale 29 dicembre 1992, n. 486; 7-19 ottobre 1992, n. 393;
20-28 luglio 1993, n. 347) e fino ad allora disciplinata da norme di
rango primario.
La Corte, dopo aver ricordato che la materia dell'edilizia
residenziale pubblica "ha un ampio oggetto" (sentenza n. 217 del
1988), ha altresi' precisato che l'assegnazione di tali alloggi "e'
sicuramente iscritta nell'ambito della materia in considerazione (v.
sentenze nn. 493 del 1970, 16 del 1972, 727 e 1115 del 1988)"
(sentenza n. 486 del 1992).
Il collegio e' dell'avviso che i principi fondamentali nel cui
ambito le regioni esercitano la potesta' legislativa in materia non
possono essere posti, in base alle disposizioni costituzionali prima
richiamate, se non da fonti di rango primario o comunque da
determinazioni amministrative il cui contenuto sia stato delimitato
da un atto legislativo.
4. - L'accoglimento della questione relativa alla norma statale
dovrebbe quindi aprire al sindacato "pieno" le norme della legge
regionale n. 91/1983, pur dove riflettano i cennati criteri, emanati
- si ritiene - in base ad una norma costituzionalmente illegittima.
La legge regionale, come i criteri del CIPE, ha l'effetto di
estromettere soggetti che, qualunque sia il reddito complessivo di
cui godono, siano titolari, in qualsiasi localita' del territorio
nazionale esterna all'ambito territoriale a cui si riferisce il
bando, di alloggi da cui sia ricavabile un reddito pari al canone di
locazione di un alloggio adeguato alle esigenze abitative
dell'assegnatario.
La norma in questione appare priva di ragionevolezza, e quindi in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
La Corte ha ricordato "il principio giustificativo che consiste
nella predisposizione di interventi pubblici di varia natura comunque
diretti al fine di provvedere al servizio sociale della provvista di
alloggi per i lavoratori e le famiglie meno abbienti" (sentenza n.
217 del 1988). Si e' ricordato come le denunciate norme della legge
regionale in esame prendano in considerazione la titolarita' di tali
alloggi non perche' il bisogno abitativo possa essere tramite essi
direttamente soddisfatto, visto che a tale caso provvede l'art. 2,
lettera c), che esclude chi "sia titolare del diritto di proprieta' o
di altri diritti reali di godimento su un alloggio adeguato alle
esigenze del nucleo familiari nell'ambito territoriale cui si
riferisce il bando di concorso". La circostanza e' peraltro evidente
nel caso di specie, dove gli immobili che hanno determinato la
pronuncia di decadenza si trovano in provincia di Matera mentre il
ricorrente risiede, con la sua famiglia, a Milano.
Il dato preso in considerazione dalle norme e' invece l'entita' del
reddito che tali alloggi consentono (il valore locativo ex legge n.
392/1978 per i criteri CIPE), che viene cosi' isolato dall'importo
globale degli introiti di cui un nucleo dispone. Tale impostazione
vanifica le finalita' stesse dell'edilizia residenziale pubblica,
visto che discrimina i soggetti non in base ad indici significativi
che consentano di individuare o escludere il loro bisogno abitativo
bensi' unicamente alla provenienza di un determinato reddito: in base
alla natura di tale fonte a parita' di importi si potra' incorrere
nella decadenza o avere diritto alla permanenza.
Non solo. Posto che il livello di reddito che determina la
decadenza e' rapportato ad un ipotetico equo canone di locazione, la
norma e' in grado di espellere dal patrimonio pubblico soggetti che
versano in una situazione economica ben piu' deteriore, disponendo ad
esempio unicamente di tale reddito, rispetto a quelli a cui e' invece
consentita la permanenza.
Appare al collegio incomprensibile il motivo per cui i redditi
conseguibili da locazione di propri alloggi, una volta assodato che
questi non soddisfano il bisogno abitativo dell'assegnatario per
essere ubicati altrove rispetto al territorio in cui si trova
l'alloggio ERP siano ex se suscettibili di provocare l'estromissione
a prescindere dalla situazione economica complessiva
dell'assegnatario, a differenza di quanto avviene per i redditi
provenienti da un diverso impiego del capitale, come quelli di
impresa o derivanti da titoli pubblici o privati o da depositi
bancari.
Appare infatti manifestamente irragionevole che, fermi i limiti
complessivi di reddito, un soggetto possa continuare a godere
dell'alloggio pubblico se aliena gli immobili la cui titolarita' e'
considerata a cio' ostativa per impiegare in altro modo il ricavato
della vendita.
Ne' sembra che la sola titolarita' di uno o piu' immobili dimostri
in maniera particolarmente significativa la mancanza del bisogno di
alloggio nel territorio in considerazione, essendo constatazione
ovvia che una simile conclusione potrebbe ben piu' agevolmente trarsi
considerando altre fonti di reddito o indici di ricchezza
particolarmente eloquenti.
Va peraltro ricordato come, pur relativamente a fattispecie
diverse, la Corte abbia affermato "che posto un limite come indice
dell'insufficienza del reddito del familiare per il suo mantenimento
autonomo, rimaneva del tutto irrilevante il riferimento alla natura
ed alla provenienza dei redditi" (sentenze 21-28 maggio 1975, n. 128,
14 gennaio 1986, n. 8).
5. - La norma regionale desta dubbi di legittimita' costituzionale
anche ove le prospettate questioni non siano giudicate fondate.
Appare infatti subito evidente che, mentre la lettera d) dell'art.
3 dei criteri CIPE - cosi' come, d'altronde, il previgente art. 2,
lettera e) d.P.R. n. 1035/1972 - prende in considerazione il reddito
ovvero il "valore locativo complessivo" di uno o piu' "alloggi", la
legge regionale pone in evidenza, accanto a questi, la titolarita' di
diritti "su altri beni immobili".
Il contrasto con tali "criteri" e' manifesto, vista la rilevanza
attribuita dal legislatore regionale al possesso di qualunque reddito
di provenienza immobiliare.
Posto che il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 88, n. 13) ha
riservato allo Stato "la determinazione dei criteri per le
assegnazioni di alloggi e per la fissazione dei canoni"; che la legge
5 agosto 1978, n. 457 ha affidato (art. 2, n. 2 del secondo comma) al
CIPE la determinazione, su proposta del CER, dei criteri generali per
le assegnazioni; che la predetta delibera (art. 1) ha inteso dettare,
ai sensi delle norme appena richiamate, criteri che "rappresentano
principi direttivi cui le regioni debbono uniformarsi nell'esercizio
della loro attivita' legislativa in materia di assegnazione e
locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica ...", ne
discende il contrasto dell'art. 22, lettera e), nella parte in cui
richiama ai fini della pronuncia di decadenza l'art. 2, primo comma,
lettera b), con il predetto criterio e quindi con gli artt. 117 e 118
della Costituzione.
6. - La norma risulta peraltro del tutto superata dall'entrata in
vigore dell'art. 11 d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con
modificazioni, con legge 8 agosto 1992, n. 359 in base alla quale le
disposizioni di cui alla legge n. 392/1978 non sono piu'
inderogabili.
Il parametro statale di riferimento della normativa regionale si
rivela ormai del tutto superato non essendovi piu' alcuna garanzia
che il soggetto dichiarato decaduto possa trovare sul mercato un
alloggio il cui canone sia corrispondente al reddito da immobili di
cui dispone.
La normativa sopravvenuta rende quella regionale in ulteriore
contrasto con gli artt. 3, 117 e 118, posto che la regione non poteva
evitare di adeguare il testo normativo alle modifiche della
legislazione statale che, per la loro diretta rilevanza sulla materia
in questione, non possono non costituire nuovi principi fondamentali
limitante la potesta' legislativa regionale.