ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 20, comma 2,
della legge regionale della Toscana 16 marzo 1994, n. 24 (Istituzione
degli enti parco per la gestione dei parchi regionali della Maremma e
di Migliarino, San Rossore, Massaciuccoli. Soppressione dei relativi
consorzi), promosso con ordinanza emessa il 18 settembre 1995dal
pretore di Grosseto nel procedimento penale a carico di Vellutini
Andrea ed altro iscritta al n. 267 del registro ordinanze 1996 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13, prima
serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di intervento della regione Toscana;
Udito nella camera di consiglio del 27 novembre 1996 il giudice
relatore Fernando Santosuosso.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di Vellutini
Andrea e Cappuccini Claudio - imputati, tra l'altro, del reato di cui
agli artt. 110 del codice penale, 1-sexies della legge 8 agosto 1985,
n. 431, in relazione all'art. 82, quinto comma, lettere b), f) e g)
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 - il pretore di Grosseto, con
ordinanza del 18 settembre 1995, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 117 della
Costituzione, dell'art. 20, comma 2, della legge regionale della
Toscana 16 marzo 1994, n. 24 (Istituzione degli enti parco per la
gestione dei parchi regionali della Maremma e di Migliarino, San
Rossore, Massaciuccoli. Soppressione dei relativi consorzi).
Il giudice a quo sostiene che la norma regionale impugnata sarebbe
in contrasto con l'art. 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge
quadro sulle aree protette), determinando una violazione dell'art.
117 della Costituzione, in quanto, nel prevedere che il rilascio del
nulla-osta dell'Ente parco tiene luogo delle autorizzazioni previste
dalla normativa statale per gli interventi in zone sottoposte a
vincoli paesaggistici (leggi 29 giugno 1939, n. 1497 e 8 agosto 1985,
n. 431) ed idrogeologici (r.d. 30 dicembre 1923, n. 3267), verrebbe
di fatto a depenalizzare un comportamento sanzionato da leggi
statali.
La censura di incostituzionalita' e', secondo il pretore di
Grosseto, tanto piu' evidente in quanto la norma impugnata, pur
richiamando l'art. 13 della citata legge n. 394 del 1991, si risolve
in un sostanziale aggiramento della normativa statale, poiche' il
nulla-osta, per sua stessa natura, e' funzionale all'emanazione di un
successivo provvedimento, ma non puo' mai sostituirlo. E' evidente,
invece, che consentire al nulla-osta rilasciato dall'Ente parco di
tener luogo delle autorizzazioni previste dalle leggi statali,
finirebbe col permettere alle regioni di sottrarsi alle finalita' di
cui alla legge quadro sulle aree protette, legge che ha inteso
conferire allo Stato una serie di poteri, proprio allo scopo di
garantire una disciplina uniforme delle aree in questione.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si e'
costituita la regione Toscana, con apposita comparsa, chiedendo che
la questione di legittimita' costituzionale sollevata dal pretore di
Grosseto venga dichiarata infondata.
In prossimita' dell'udienza la regione ha presentato una memoria,
nella quale si insiste nelle precedenti conclusioni.
Rileva in particolare che non vi e' alcun contrasto tra la norma
impugnata e l'art. 13 della legge n. 394 del 1991, perche' questa
norma si limita a prevedere l'obbligatorieta' del nulla-osta
dell'Ente parco, principio che la legge regionale non fa che
ribadire, richiamando espressamente la norma statale. E d'altronde,
tenendo presente che il rilascio delle autorizzazioni per gli
interventi in zone soggette a vincolo paesaggistico deve ritenersi
atto di competenza regionale, e' pienamente legittimo il fatto che la
regione Toscana, nell'esercizio dei propri poteri, abbia accentrato
in un solo organo, ossia l'Ente parco, il potere di concedere il
nulla-osta e di procedere anche alle necessarie valutazioni in
materia idrogeologica e paesaggistica. Ad avviso della regione, in
altre parole, la normativa impugnata non ha eliminato il controllo di
compatibilita' tra gli interventi richiesti e la tutela ambientale,
ma si e' limitata a riunificare presso un solo organo, in un lodevole
intento di snellimento dell'azione amministrativa, la concessione del
nulla-osta e la valutazione di impatto ambientale. Tale
concentrazione, d'altra parte, non lede alcuna competenza funzionale
degli enti locali, poiche' si tratta di una materia propria della
regione, che ha, quindi, il potere di disciplinarla in piena
autonomia.
Considerato in diritto
1. - Viene sottoposta all'esame di questa Corte la questione se
l'art. 20, comma 2, della legge regionale della Toscana 16 marzo
1994, n. 24 (Istituzione degli enti parco per la gestione dei parchi
regionali della Maremma e di Migliarino, San Rossore, Massaciuccoli.
Soppressione dei relativi consorzi), nella parte in cui prevede che
il rilascio del nulla-osta dell'Ente parco tenga luogo delle
autorizzazioni previste dalla normativa statale per gli interventi in
zone sottoposte a vincoli paesaggistici (leggi 29 giugno 1939, n.
1497 e 8 agosto 1985, n. 431) ed idrogeologici (r.d. 30 dicembre
1923, n. 3267), sia in contrasto con l'art. 117 della Costituzione,
conriferimento all'art. 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, in
quanto consente alla regione Toscana di sottrarsi all'uniforme
disciplina delle aree protette (trattandosi di materia per la quale
la regione ha competenza concorrente) e, in concreto, depenalizza un
fatto previsto come reato dalla legge statale.
2. - Il giudice rimettente osserva che molteplici sono le
conseguenze che discendono dalla risoluzione del dubbio relativo alla
legittimita' dell'art. 20, comma 2, della legge regionale della
Toscana 16 marzo 1994, n. 24, in forza del quale il nulla-osta
dell'Ente parco "tiene luogo, in deroga alle competenze di cui alle
vigenti disposizioni, dell'autorizzazione" per interventi in zone
soggette a vincolo idrogeologico ed a vincolo paesaggistico. Tale
norma contrasterebbe con l'art. 13 della legge-quadro n. 394 del
1991 sulle aree protette, che riconosce all'Ente parco solo il potere
di adottare il nulla-osta (figura di atto amministrativo che
interviene in un procedimento in vista dell'emanazione di un
provvedimento), e non anche il potere (spettante ad altra autorita')
di autorizzare interventi in zone soggette a vincoli idrogeologici o
paesaggistici. In tale contrasto il giudice rimettente ravvisa una
violazione dell'art. 117 della Costituzione, che consente alle
regioni di emanare nella specifica materia norme legislative soltanto
"nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello
Stato".
3. - La questione non e' fondata.
Va premesso che nel vigente ordinamento (art. 69 del d.P.R 24
luglio 1977, n. 616) sono state "trasferite" alle regioni le funzioni
relative al vincolo idrogeologico di cui al r.d. 30 dicembre 1923, n.
3267, e sono state "delegate" le funzioni per la protezione delle
bellezze naturali (art. 82 dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977);
quest'ultima norma prevede un potere concorrente dello Stato, dovendo
le regioni comunicare la concessione o il diniego di autorizzazione
al Ministro per i beni culturali e ambientali, il quale puo'
esercitare un potere di sostituzione o di annullamento.
Deve inoltre considerarsi che l'art. 13 della legge-quadro sulle
aree protette (legge 6 dicembre 1991, n. 394) distingue l'atto di
concessione o autorizzazione dal preventivo nulla-osta dell'Ente
parco, ma con riguardo alle aree naturali protette nazionali (Titolo
II della legge) e non per le aree naturali protette regionali (Titolo
III).
Per queste ultime le regioni sono competenti ad istituire parchi e
riserve naturali, a stabilirne le misure di salvaguardia e ad
indicare tutti gli elementi del piano; e questo piano ha valore
"anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i
piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi
livello" (art. 25). Va infine rilevato che l'esercizio di dette
competenze della regione puo' essere svolto, secondo la scelta dei
piu' opportuni modelli organizzativi, da enti che, pur esterni
all'organizzazione degli uffici regionali, non possono tuttavia
ritenersi estranei alla competenza ed alla struttura regionale.
4. - La regione Toscana, nell'istituire e disciplinare, con la
legge 16 marzo 1994, n. 24, gli Enti parco ivi indicati, pur
richiamandosi espressamente con riguardo a queste aree protette
all'art. 13 della citata legge quadro (che prevede la contemporanea
presenza del nulla-osta e dell'atto di autorizzazione), ha tuttavia
voluto escludere tale duplicita' formale "solo nel caso in cui (il
nulla-osta) sia stato espressamente rilasciato e non si sia
determinato per decorrenza dei termini". Ha conseguenzialmente
stabilito che, in quel caso, il nulla-osta "tiene luogo"
dell'autorizzazione per interventi in zone soggette a vincolo
idrogeologico o a vincolo paesaggistico.
Tale disciplina regionale, pur modificando parzialmente il sistema
previsto dal cit. art. 13 per i parchi nazionali circa la distinzione
fra nulla-osta e autorizzazione, prevede che anche per i parchi
regionali continui ad essere necessaria l'autorizzazione e valga la
competenza concorrente dello Stato, stabilita in materia dal
menzionato art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977.
5. - Ora non si nega che le figure giuridiche dei due atti
amministrativi (nulla-osta e autorizzazione) siano distinte per gli
aspetti generali e per quelli particolari, nel senso che, mentre il
nulla-osta dell'Ente parco verifica la conformita' tra le
disposizioni del piano e del regolamento e l'intervento, l'impianto o
le opere richieste, le autorizzazioni in zone soggette a vincolo
idrogeologico o vincolo paesaggistico sono invece intese a tutelare
altri interessi attraverso differenti procedimenti. Ne' si nega che
per l'emanazione dei due atti amministrativi possano richiedersi
specifiche capacita' tecniche di valutazione, per cui di regola essi
promanano da organi distinti.
Tuttavia cio' non appare sufficiente ad escludere la possibilita'
che la funzione di accertare le condizioni per la emanazione dei due
atti faccia capo, anche per esigenze di semplificazione, ad uno
stesso organo, ritenuto idoneo a compiere tutte le valutazioni
necessarie dal soggetto (la regione) titolare dell'una e dell'altra
competenza.
Va peraltro sottolineato che, pur se dal punto di vista formale e
da quello soggettivo i due atti possono essere unificati, non
altrettanto puo' dirsi dal punto di vista oggettivo; da cio' deriva
che l'espressione "tiene luogo" va intesa non nel senso che il
semplice nulla-osta limitato alla valutazione della predetta
conformita' equivalga per cio' solo alle autorizzazioni relative ai
vincoli idrogeologico e paesaggistico, bensi' nel senso che l'Ente
parco e' chiamato a compiere contestualmente entrambe le valutazioni,
ivi comprese quelle di spettanza della regione. E non deve ritenersi
che questo diverso sistema abbia derogato o limitato il regime
sanzionatorio relativamente alle mancanze o ai vizi degli atti
richiesti dalla legge. E' ovvio, inoltre, che restano fermi gli
strumenti e le competenze in relazione alla diversa tutela degli
interessi pubblici di altri settori interessati.
Da tanto consegue che l'ulteriore doglianza evidenziata dal giudice
a quo, ossia quella relativa ad un presunto effetto depenalizzante
della norma impugnata - effetto da ritenersi peraltro esorbitante dai
poteri normativi della regione - non ha ragion d'essere alla luce
della corretta interpretazione del sistema vigente il quale lungi
dall'alterare il meccanismo sanzionatorio di cui alle norme vigenti
ha soltanto compiuto uno snellimento dell'azione amministrativa,
nello spirito dell'art. 97 della Costituzione.