IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta a ruolo
il 17 agosto 1996 e segnata al n.r.g. 408/1996, discussa all'udienza
del 5 febbraio 1997 promossa dal Ministero della sanita',
rappresentato e difeso, ope legis, dall'avvocatura dello Stato, via
degli Arazzieri, 4, Firenze, presso il cui studio elegge domicilio,
appellante, contro Brogini Roberto, Brogini Daniela e Brogini Matteo,
rappresentati e difesi, per procura a margine della comparsa di
costituzione in appello, dai dott. procc. Marcello Stanca e Francesco
Achille Rossi, via del Giglio, 15, Firenze, presso il cui studio
eleggono domicilio, appellati-appellanti incidentali, avente ad
oggetto: invalidi civili, soggetti danneggiati da emoderivati e
trasfusioni, indennizzo, misura degli arretrati determinati dalla
legge n. 641/1996, questione di legittimita' costituzionale, non
manifesta infondatezza.
Brogini Matteo, nato a Firenze il 26 marzo 1978, e' stato
sottoposto a vaccinazione antipoliomelitica nel luglio successivo;
dopo la somministrazione del vaccino ha contratto poliomelite che gli
ha causato una invalidita' permanente con paralisi flaccida degli
arti anteriori ed impossibilita' alla deambulazione autonoma.
I suoi genitori, Brogini Roberto e Brogini Daniela, hanno ottenuto
riconoscimento di invalidita' civile al 50% e, con decorrenza 1
maggio 1992, l'indennizzo previsto dall'art. 2, legge 25 febbraio
1992, n. 210, nella misura di L. 14.107.584 annue.
Con ricorso depositato il 9 novembre 1994, hanno chiesto al pretore
del lavoro di Firenze: a) l'indennizzo con decorrenza dall'evento
lesivo; b) la sua determinazione in misura piu' adeguata al danno
all'integrita' psicofisica conseguente alla vaccinazione
antipoliomielitica, rispetto alla determinazione della legge n.
210/1992.
Il pretore ha ritenuto manifestamente infondata la questione sub
b), ha investito la Corte costituzionale della questione sub a).
La Corte ha emesso pronuncia di accoglimento (sentenza 15 aprile
1996, n. 118), riconoscendo il diritto, per coloro che abbiano subito
un danno da vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica, a percepire
dal momento del manifestarsi dell'evento e fino all'ottenimento
dell'indennizzo previsto dalla legge, un equo ristoro, secondo i
criteri gia' indicati nella sua precedente sentenza n. 307/1990.
A seguito di tale decisione i ricorrenti hanno riassunto il
giudizio.
Nel giudizio di riassunzione si e' costituito anche il Ministero
della sanita' prendendo atto della decisione della Corte
costituzionale e concludendo per l'accoglimento della domanda, se
fondata nel merito, nella misura di giustizia.
Il pretore, con sentenza non definitiva 26 giugno/8 luglio 1996, n.
1181, ha respinto la domanda di adeguamento della misura
dell'indennizzo in godimento per il periodo successivo al 1 maggio
1992, ed ha dichiarato il diritto di Brogini Matteo (nel frattempo
costituitosi in causa, avendo raggiunto la maggiore eta') a percepire
l'indennizzo con decorrenza dal luglio 1978, data della
manifestazione lesiva, determinato, anche ex artt. 432-442 c.p.c.,
nella stessa misura attualmente percepita (conservandone quindi
l'attuale espressione monetaria), oltre rivalutazione monetaria ed
interessi legali secondo la normativa sui crediti assistenziali
(interessi legali e rivalutazione monetaria fino al 31 dicembre 1991,
e soli interessi legali successivamente); ha disposto il prosieguo
del giudizio per l'accertamento tramite c.t.u., degli arretrati
dovuti (pari a 13 anni e 9 mesi).
Ha proposto rituale appello il Ministero della sanita', con ricorso
depositato il 17 agosto 1996.
Ritualmente costituiti, gli appellati hanno resistito, riproponendo
la questione di legittimita' costituzionale. In particolare hanno
chiesto che il tribunale sollevi eccezione di illegittimita'
costituzionale delle norme gia' contenute nell'art. 7 del
decreto-legge n. 548/1996 per contrasto con gli artt. 2, 32, in
riferimento all'art. 3 e per contrasto con l'art. 136 Cost. nella
parte in cui riduce l'indennizzo per il passato del 70% annuo;
nonche' nella parte in cui esclude il diritto dell'appellato agli
interessi ed alla rivalutazione dei ratei arretrati maturati e non
riscossi.
Il tribunale di Firenze rileva: la legge 20 dicembre 1996, n. 641,
ha convertito il d.-l. 23 ottobre 1996, n. 548, recante, tra l'altro,
modifiche alla legge 25 febbraio 1992, n. 210.
Essa dispone:
L'art. 2 della legge 25 febbraio 1992, n. 210, e' sostituito dal
seguente: Art. 2 - 1. L'indennizzo di cui all'art. 1, comma 1,
consiste in un assegno, reversibile per quindici anni, determinato
nella misura di cui alla tabella B allegata legge 29 aprile 1976, n.
177, come modificata dall'art. 8 della legge 2 maggio 1994, n. 111.
L'indennizzo e' cumulabile con ogni altro emolumento a qualsiasi
titolo percepito ed e' rivalutato annualmente sulla base del tasso di
inflazione programmato.
2. L'indennizzo di cui al comma 1 e' integrato da una somma
corrispondente all'importo dell'indennita' integrativa speciale di
cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni,
prevista per la prima qualifica funzionale degli impiegati civili
dello Stato, ed ha decorrenza dal primo giorno del mese successivo a
quello della presentazione della domanda ai sensi dell'art. 3.
La predetta somma integrativa e' cumulabile con l'indennita'
integrativa speciale o altra analoga indennita' collegata alla
variazione del costo della vita.
Ai soggetti di cui al comma 1 dell'art. 1, anche nel caso in cui
l'indennizzo sia stato gia' concesso, e' corrisposto, a domanda, per
il periodo ricompreso tra il manifestarsi dell'evento dannoso e
l'ottenimento dell'indennizzo previsto dalla presente legge, un
assegno una tantum nella misura pari, per ciascun anno, al 30 per
cento dell'indennizzo dovuto ai sensi del comma 1 e del primo periodo
del presente comma, con esclusione di interessi legali e
rivalutazionie monetaria.
La nuova normativa si caratterizza, rispetto alla legge n.
210/1992, per i seguenti elementi:
decorrenza delle provvidenze dall'evento e non dall'entrata in
vigore della legge n. 210/1992;
rivalutazione annuale dell'assegno, secondo il tasso di
inflazione programmato;
sua cumulabilita' con qualsiasi altro emolumento;
sua reversibilita', per 15 anni;
determinazione degli arretrati, con decurtazione del 70%, e con
esclusione di rivalutazione monetaria ed interessi legali.
Essa intende dare attuazione alla sentenza della Corte
costituzionale n. 118/1996.
Questa si e' pronunciata esclusivamente sulla decorrenza
dell'assegno, non sulla sua misura, pur indicandone alcuni
presupposti qualificatori sufficienti a costituire parametri validi
per la sua determinazione.
L'eccezione di legittimita' costituzionale, proposta fin dal
ricorso introduttivo del giudizio, e ripropsta davanti a questo
giudice d'appello, involge due profili, quello della determinazione
della misura dell'assegno corrente, e quella della determinazione
della misura degli arretrati.
Sotto il primo profilo, tenuto conto delle coerenti indicazioni
della Corte costituzionale nelle sentenze nn. 307/1990 e 318/1996,
sulla natura giuridica dell'indennizzo, sulla sua determinazione
equitativa e sui limiti di discrezionalita' del legislatore, nonche'
la crescente consapevolezza della esigenza di collegamento tra
soddisfacimento di bisogni primari e possibilita' finanziarie dello
Stato (sentenze 27 dicembre 1996, n. 417; 185, 390 e 99 del 1995,
240/1990 e 119/1991), il tribunale ritiene l'aggancio alle pensioni
privilegiate ordinarie del pubblico impiego, comprensivo
dell'indennita' integrativa speciale, adeguato ad assolvere la
funzione dell'assegno stesso.
Viceversa il tribunale ritiene non manifestamente infondata la
questione relativa agli arretrati.
Essa prescinde dalla natura giuridica dell'assegno, perche' risiede
nella sproporzione tra l'assegno a regime e gli arretrati,
commisurati (tenuto conto anche della negazione della rivalutazione
monetaria e degli interessi legali) a circa il 20%, o ancora meno,
dell'assegno a regime; sproporzione che attrae gli arretrati in
quella valutazione di irrisorieta' dalla quale la Corte, con la
sentenza n. 118/1996, aveva messo in guardia il legislatore. Il
dubbio e' pero' aggravato dal carattere assistenziale della
provvidenza stessa.
Circa la natura giuridica di questa, se ne deve escludere il
carattere integralmente risarcitorio, perche' il ristoro prescinde
dall'illiceita' della condotta che costituisce il presupposto della
diversa responsabilita' risarcitoria ex art. 2043 c.c. (Corte cost.,
sentenza 15-18 aprile 1996, n. 118).
Si deve escludere altresi', nel caso in esame, che si tratti di un
credito inerente al rapporto di lavoro. Al riguardo e' sufficiente
notare che la legge 25 febbraio 1992, n. 210 si rivolge a varie
categorie di soggetti danneggiati da complicanze di tipo
irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e
somministrazioni di emoderivati, tra cui anche gli operatori sanitari
(art. 1, comma 2), per i quali soltanto potrebbe essere invocata
siffatta qualificazione, in analogia con la consolidata
giurisprudenza sull'equo indennizzo.
Si deve escludere anche una natura previdenziale del diritto in
questione, perche' non ricorrono nell'assegno in esame i caratteri
che (pur nelle incertezze derivanti dalla stretta inerenza della
previdenza sociale alle politiche di welfare state proprie del
moderno stato sociale, e quindi dai mutamenti di quelle e dalla
connessa evoluzione storica dei relativi istituti) connotano la
previdenza sociale, e cioe' il riferimento ai bisogni dei lavoratori
ed il ricorso al finanziamento prevalentemente contributivo.
La giurisprudenza costituzionale ha individuato il fondamento del
diritto all'equo ristoro del danno alla salute nel dovere di
solidarieta' della collettivita' nazionale, impersonata nello Stato,
la quale, nel momento in cui impone trattamenti sanitari obbligatori,
nell'interesse di essa collettivita', non puo' non provvedere misure
di ristoro equitativo del danno che, eventualmente, il cittadino
possa subire per il fatto di avere ottemperato all'obbligo legale
(Corte cost., sentenza 15-18 aprile 1996, n. 118). Gia' questo
richiamo alla solidarieta' generale suggerisce che ci troviamo nel
campo degli obblighi di assistenza statuale, lato sensu intesi.
Ma l'esigenza del ristoro nasce non direttamente dal danno alla
salute, che potrebbe essere (in altre ipotesi) di qualsiasi entita',
anche minima, ma dal fatto che il danno alla salute provocato dagli
eventi in questione normalmente implica di per se' uno stato di
bisogno tipico che costituisce la ragion d'essere dell'intervento di
assistenza statuale (nella specie e' derivata incapacita' a
deambulare autonomamente).
Si puo' ricordare in generale che le varie leggi sulla invalidita'
civile mirano a tutelare sia situazioni di lesione della capacita'
lavorativa, sia della mera capacita' di svolgere i compiti propri
dell'eta' (art. 2, comma 2, legge 30 marzo 1971, n. 118; art. 6,
d.lgs. 23 novembre 1988, n. 509). A titolo di esempio, non e' dubbio
il carattere assistenziale della indennita' di accompagnamento, pur
prescindendo questa provvidenza dai requisiti reddituali.
Ma argomenti ancora piu' pregnanti, a favore della natura
assistenziale dell'indennizzo, vengono dalla sua disciplina positiva:
esso e' corrisposto non in unica soluzione, come nell'equo
indennizzo per i dipendenti statali, ma attraverso un assegno
continuativo (ora) reversibile, secondo i caratteri propri delle
misure assistenziali volte a fronteggiare uno stato di bisogno
continuativo nel tempo (art. 2, legge n. 210/1992, come modificato
dall'art. 6, legge n. 641/1966);
esso e' commisurato alla pensione privilegiata, di cui alla
tabella B allegata alla legge 29 aprile 1976, n. 177;
in caso di morte dell'interessato, l'assegno viene erogato non
agli eredi, ma ad individuate figure di familiari a carico, per
alcune delle quali e' previsto il requisito della inabilita' al
lavoro (art. 2, comma 3, legge n. 210, come sostituito dall'art. 6,
legge n. 641/1966);
e' prevista la cumulabilita' di detto assegno con altri
emolumenti, con previsione che non avrebbe senso fuori della
prospettiva di un beneficio di natura assistenziale.
Se dunque l'assegno in questione ha natura (anche) assistenziale
(con il che si incardina e si giustifica anche la riconosciuta
competenza del giudice del lavoro), pur se cumulabile con altri
trattamenti generali analoghi, appare non manifestamente infondata la
eccezione di illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2,
legge 25 febbraio 1992, n. 210, come sostituito dall'art. 7, d.-l. 23
ottobre 1996, n. 549, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 641,
per contrasto con gli artt. 2, 32, 38, primo e terzo comma, della
Costituzione, nella parte in cui riduce l'indennizzo per il passato
del 70% annuo ed esclude il diritto agli interessi ed alla
rivalutazione dei ratei arretrati maturati e non riscossi.
L'appellante incidentale prospetta un altro profilo di
illegittimita' costituzionale, per lesione dell'art. 136 della
Costituzione, che appare anch'esso non manifestamente infondato.
Egli ricorda preliminarmente l'insegnamento della Corte
costituzionale (sentenza 6 luglio 1966, n. 88, in Giust. civ. 1966,
pag. 737, n. 144) secondo cui l'art. 136 della Costituzione ha per
destinatario anche il legislatore. E l'art. 136 della Costituzione
viene violato non solo se espressamente si disponga che una norma
dichiarata incostituzionale conservi la sua efficacia, ma anche se
una legge, per il modo in cui provvede a regolare la fattispecie
verificatasi prima della sua entrata in vigore, persegue e raggiunge,
anche se indirettamente, lo stesso risultato.
Alla luce di questo insegnamento la norma in esame, nella parte
relativa alla determinazione degli arretrati, appare contraria
all'art. 136 della Costituzione perche' riduce per il passato la
portata della sentenza n. 118/1996 della Corte costituzionale, ad un
livello prossimo a quella valutazione di irrisorieta' di cui alla
sentenza n. 118/1996 stessa.