Ricorso della regione Toscana, in persona del presidente
pro-tempore a cio' autorizzato con deliberazione della giunta
regionale n. 255 del 10 marzo 1997, rappresentato e difeso, per
mandato a margine del presente atto, dagli avvocati Vito Vacchi e
Fabio Lorenzoni, domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in
Roma, via del Viminale n. 43 nei confronti dello Stato, in persona
del Presidente pro-tempore del Consiglio dei Ministri, domiciliato
per la carica in Roma, palazzo Chigi per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale per invasione della sfera di competenza
regionale, degli artt. 5, sesto comma, 13, quarto comma, 18, primo
comma, lett. n), 22, nono comma del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22,
"Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui
rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di
imballaggio", pubblicato sul supplemento ordinario alla Gazzetta
Ufficiale n. 38 del 15 febbraio 1997 - serie generale, per contrasto
con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, cosi' come attuati dagli
artt. 80 e 101 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Con leggi 22 febbraio 1994, n. 146 e 6 febbraio 1996, n. 52 il
Governo e' stato delegato ad adottare decreti legislativi per
l'attuazione delle direttive comunitarie 91/156 relativa ai rifiuti,
91/689 sui rifiuti pericolosi e 94/62 sugli imballaggi e sui rifiuti
di imballaggio.
In attuazione della normativa comunitaria, si supera la logica del
mero smaltimento dei rifiuti, a favore della loro gestione: la nuova
filosofia muove da un sistema di prevenzione che consenta - a monte -
di sviluppare tecnologie pulite sia di produzione che di smaltimento
e - a valle - di recuperare piu' facilmente mediante riciclo,
reimpiego e riutilizzo; l'obiettivo e' quindi la gestione complessiva
e ottimale del rifiuto non piu' circoscritta alle fasi di smaltimento
come invece prevedeva l'ormai abrogato d.P.R. n. 915/1982.
E' indubbia la rilevanza della nuova normativa; tuttavia il decreto
delegato ha introdotto alcune disposizioni che si pongono in
contrasto con le competenze regionali in materia di tutela
ambientale, con particolare riferimento alla prevenzione e controllo
dell'igiene del suolo e alla disciplina della raccolta,
trasformazione e smaltimento dei rifiuti e in matera di disciplina
dell'uso del territorio.
1. - L'art. 5, sesto comma, dispone che dal 1 gennaio 2000 lo
smaltimento in discarica sara' consentito limitatamente ai rifiuti
inerti, ai rifiuti individuati da specifiche norme tecniche ed ai
rifiuti che residuano da riciclaggio, recupero e da alcune operazioni
di smaltimento. E' poi previsto che in casi di comprovata necessita'
e per periodi di tempo determinati, il presidente della regione,
d'intesa con il Ministro dell'ambiente, possa autorizzare lo
smaltimento in discarica nel rispetto di apposite prescrizioni
tecniche e delle norme vigenti in materia.
L'art. 13, dopo avere disciplinato i presupposti per l'emanazione
delle ordinanze contingibili ed ugenti con una durata limitata a sei
mesi, al quarto comma, prevede che le stesse ordinanze non possano
essere reiterate per piu' di due volte; il presidente della giunta
regionale tuttavia, solo d'intesa con il Ministro dell'ambiente, puo'
adottare ordinanze anche oltre i predetti termini a fronte di
comprovate necessita'.
Entrambe le disposizioni considerate, quindi, subordinano
l'esercizio di poteri regionali alla previa intesa con il Ministero
dell'ambiente.
In merito, pur nella impossibilita' di ricondurre l'intesa ad una
nozione di carattere unitario, stante il riconosciuto carattere
flessibile dell'istituto, si rileva che dall'esame della
giurisprudenza costituzionale e' possibile trarre dei principi
fondamentali che regolano l'istituto stesso. In particolare:
l'intesa e' "un paradigma di concertazione, di coordinamento, di
leale cooperazione", e quindi strumento per l'esercizio in forma
collaborativa del potere, che ha lo scopo di conciliare gli interessi
di cui sono portatori Stato e regioni, per la risoluzione delle
possibili interferenze tra le diverse funzioni loro assegnate
(sentenze Corte costituzionale nn. 203/1974; 21/1991; 304/1994);
ove sia prevista l'intesa, quale che sia la sua natura, l'ente
cui spetta esprimere il proprio consenso, in quanto titolare di un
potere di effettiva partecipazione all'esercizio di una competenza,
deve essere coinvolto nella determinazione del contenuto del
provvedimento (sentenza n. 747/1988);
in certi casi l'intesa diviene una forma di coordinamento
paritario o di determinazione paritaria del contenuto di un atto; e'
l'intesa c.d. in senso forte, che ha i connotati tipici del modello
convenzionale, a fronte di materie interferenti e di competenze
concorrenti di due soggetti istituzionali. Qui "i soggetti
partecipanti sono posti sullo stesso piano in relazione alla
decisione da adottare nel senso che quest'ultima deve risultare come
il prodotto di un accordo e quindi di una negoziazione diretta tra il
soggetto cui la decisione giuridicamente imputata e quello la cui
volonta' deve concorrere alla decisione stessa" (sentenze nn.
337/1989; 220/1990; 116/1994).
Naturale corollario di tale intesa in senso forte e' che la mancata
intesa tra le parti inibisce il proseguimento del procedimento;
in altri casi l'istituto assume i caratteri dell'intesa c.d. in
senso debole, che comporta un obbligo di trattare con l'altro
soggetto, o di acquisirne il parere o di esplicitare i motivi per cui
si procede pur in mancanza di intesa (sentenze nn. 514 e 1031 del
1988; 180/1989). In queste ipotesi, quindi, il modulo procedimentale
dell'intesa non ha effetti paralizzanti dell'esercizio delle
competenze di cui un ente e' titolare, perche' la leale cooperazione
e' ritenuta assicurata dalla partecipazione al procedimento, senza
che sia pero' necessario pervenire alla codeterminazione paritaria
del contenuto dell'atto.
Nel caso in esame il decreto delegato - in entrambe le disposizioni
richiamate - sancisce l'obbligatorieta' intesa con il Ministro
dell'ambiente da parte dell'amministrazione regionale, senza
prevedere l'attivazione di strumenti che comunque consentano la
conclusione del procedimento di competenza regionale, anche in caso
di mancata intesa.
Da cio' si deduce, dunque, il carattere di "intesa forte" che si
vuol attribuire all'istituto nel caso in esame, con conseguente
necessario consenso espresso dallo Stato sulle scelte regionali.
Ma, come gia' accennato, l'intesa in senso forte si rende
necessaria per risolvere le possibili interferenze tra diverse
funzioni assegnate allo Stato e alle regioni, mentre nel caso in
esame non ricorre tale esigenza, in quanto il decreto delegato
distingue i compiti dello Stato da quelli delle regioni (artt. 18 e
19) e riconosce alle regioni il potere di emanare atti contingibili
ed urgenti a fronte di comprovata emergenza (fermi restando i poteri
del presidente della provincia e del sindaco, nel caso di cui
all'art. 13, primo comma).
Quindi la introduzione di detta intesa forte non assolve alla sua
funzione specifica di strumento di cooperazione a fronte di una
molteplicita' di competenze tra esse interferenti riferibili a
soggetti diversi a tutti di rilievo costituzionale, ma diviene
piuttosto un modo per attribuire allo Stato una posizione di
supremazia e di vigilanza, non prevista dalla Costituzione, su
funzioni di competenza delle regioni e da esse esercitate, imponendo
alle stesse amministrazioni regionali, nell'ambito di settori di loro
spettanza, illegittimi "moduli procedimentali che condizionano in
radice l'esercizio delle riconosciute attribuzioni", (sentenza Corte
costituzionale n. 483/1991).
Pertanto il previsto potere ministeriale e' lesivo delle competenze
regionali in materia di tutela ambientale e organizzazione dei
servizi di gestione dei rifiuti, di cui agli artt. 117 e 118 della
Costituzione come attuati dall'art. 101, secondo comma, lett. b), del
d.P.R. n. 616/1977.
2. - L'art. 18, primo comma, lett. n), dispone tra l'altro, che lo
Stato determina i criteri per individuare gli interventi di bonifica
di interesse nazionale; da tale riconoscimento discende che una serie
di competenze relative agli interventi di bonifica e di ripristino
ambientale passano dalla regione allo Stato (art. 17).
Si tratta quindi di un effetto fortemente incidente sulle
competenze regionali non solo in materia di tutela ambientale, ma
anche di pianificazione territoriale, in quanto l'autorizzazione a
realizzare il progetto approvato (dallo Stato in caso di intervento
di interesse nazionale) comporta variazione agli strumenti
urbanistici e sostituisce tutti gli atti necessari per la
realizzazione dell bonifica stessa (art. 17, settimo comma).
Detta incidenza rilevante sulle attribuzioni regionali - che la
regione ricorrente ha gia' esercitato con proprie leggi ed atti (l.r.
12 maggio 1993, n. 29 e successive modifiche, concernente i criteri
di utilizzo di aree inquinate soggette a bonifica e relativo piano di
bonifica delle aree inquinate approvato con delibera del Consiglio
regionale n. 167/1993) avrebbe imposto un coinvolgimento delle
regioni invece non sancito dalla disposizione impugnata.
Infatti questa si limita a prevedere che gli atti di determinazione
dei criteri per l'individuazione degli interventi di interesse
nazionale siano adottati sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, regioni e province autonome di Trento e
Bolzano (art. 18, terzo comma).
Ma il parere della Conferenza Stato-regioni sui criteri e' diverso
dal parere espresso in relazione a singoli interventi di interesse
nazionale e quindi non fungibile con quest'ultimo: "la distinzione
tra pareri delle singole regioni e il parere della Conferenza
Stato-regioni risulta con evidenza dalla stessa disciplina delle
funzioni della Conferenza. Nel caso in cui le regioni siano chiamate
ad esprimere pareri nell'ambito di un procedimento statale che
interessi le loro competenze, tali pareri sono resi dai presidenti
delle regioni nell'ambito della Conferenza (art. 6, sesto comma del
d.lgs. 16 dicembre 1989, n. 418), ma conservano la loro consistenza
di autonomo atto del procedimento" (sentenza Corte costituzionale n.
33/1994).
Nel caso in esame - dato che il riconoscimento dell'interesse
nazionale dell'intervento priva le regioni delle loro competenze
istituzionali - il principio di leale cooperazione, piu' volte
richiamato dalla giurisprudenza costituzionale anche a tutela delle
potesta' regionali (sentenza n. 85/1990), avrebbe imposto la
previsione della partecipazione regionale non solo per la
determinazione dei criteri di individuazione degli interventi di
interesse nazionale, ma anche per l'individuazione concreta dei
singoli interventi di interesse nazionale e in quanto tali riservati
allo Stato: cio' invece e' stato del tutto omesso dal legislatore
delegato, con conseguente lesione delle attribuzioni regionali ex
artt. 117 e 118 della Costituzione.
3. - L'art. 22, nono comma, prevede un potere sostitutivo del
Ministro dell'ambiente nel caso in cui le autorita' competenti non
realizzino gli interventi previsti nel piano regionale, con
possibilita', per lo stesso Ministro, di adottare i provvedimenti
necessari ed idonei per l'attuazione del medesimo piano.
Anche tale disposizione interferisce illegittimamente con le
attribuzioni regionali in materia di tutela ambientale.
Essa infatti attribuisce esclusivamente al Ministro dell'ambiente
il potere di controllare lo stato di attuazione del piano regionale
ai fini dell'adozione dei conseguenti poteri sostitutivi.
In tal modo si rende di fatto priva di efficacia la vigilanza che
la regione esercita sulla realizzazione del proprio piano, perche' in
caso di inerzia dei soggetti attuatori non puo' intervenire.
Inoltre va considerato che il piano regionale, di norma, non
contiene disposizioni puntuali, specifiche, prescrittive e
applicabili in modo automatico, ma implica, proprio per la sua natura
di atto di pianificazione, scelte discrezionali sulle modalita' di
attuazione.
La norma in questione viene pertanto a privare la regione di tale
potere discrezionale in merito alle modalita' di attuazione del
piano, con ulteriore vulnus delle competenze regionali, sia perche' a
fronte dell'inerzia degli enti attuatori il potere sostitutivo non e'
posto, in prima battuta, in capo alle regioni, sia perche' comunque,
non si prevede una partecipazione effettiva delle regioni nella
determinazione degli interventi sostitutivi posti in essere dal
Ministro dell'ambiente.