Ricorso del presidente della regione siciliana pro-tempore on.le
prof. Giuseppe Provenzano, autorizzato a ricorrere con deliberazione
della Giunta regionale n. 94 del 25 marzo 1997, rappresentato e
difeso sia congiuntamente che disgiuntamente, dall'avv. Francesco
Torre e dall'avv. Giovanni Lo Bue ed elettivamente domiciliato
nell'ufficio della regione in Roma, via Marghera, 36, giusta procura
a margine del presente atto contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri pro-tempore, domiciliato per la carica a Roma, presso gli
uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Palazzo Chigi e
difeso per legge dell'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di
incostituzionalita' degli artt. 5, comma 1, lett. a) e 7, del d.-l.
31 dicembre 1996, n. 669, recante "Disposizioni urgenti in materia
tributaria, finanziaria e contabile a completamento della manovra di
finanza pubblica per l'anno 1997", convertito con modificazioni dalla
legge 28 febbraio 1997, n. 30, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.
50 del 1 marzo 1997.
1.1. - L'art. 5 del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, come modificato
dalla relativa legge di conversione n. 30 del 1997 recita
testualmente:
1. - Al decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n.
43, concernente il servizio di riscossione dei tributi, sono
apportate le seguenti modificazioni:
a) nell'art. 26, comma 1, primo periodo, concernente gli obblighi
del commissario governativo, dopo le parole "come riscosso" sono
inserite le seguenti: "salva la facolta' per il Ministro delle
finanze, d'intesa con il Ministro del tesoro e sentita
l'amministrazione regionale interessata, di stabilire, in situazioni
particolari, l'esonero da tale obbligo;" ..... omissis .....
L'amministrazione regionale "interessata" alla disposizione sopra
riportata, che attribuisce al Ministro per le finanze il potere di
derogare in favore del commissario governativo delegato
provvisoriamente alla riscossione al principio del "non riscosso come
riscosso", non puo' che essere quella della regione siciliana, la
quale, a differenza delle altre regioni, anche ad autonomia speciale,
e' dotata di competenza propria, sia pure concorrente, in materia di
riscossione dei tributi alla stessa spettanti (Corte cost. sentenze
nn. 162 del 1974; 428 e 959 del 1988; 105 e 367 del 1991).
Ora, la regione siciliana ha istituito e disciplinato il servizio
di riscossione per il proprio territorio con la legge 5 settembre
1990, n. 35, (secondo la previsione dell'art. 132 del d.lgs. 28
gennaio 1988, n. 43) piu' volte scrutinata positivamente da codesta
Corte (sentenze nn. 105 e 367 del 1991; ordinanza n. 445/1991). Tale
legge, al capo V, concernente il "Commissario governativo delegato
provvisoriamente alle riscossione" attribuisce all'assessore
regionale per il bilancio e le finanze il potere di nomina del
commissario (art. 18), senza innovare, quanto agli obblighi di
quest'ultimo, l'art. 26 d.P.R. n. 43/1988 cit., modificato con la
norma impugnata. Onde dall'applicazione in Sicilia della stessa
discende l'illogica conseguenza che l'eventuale esonero dall'obbligo
del non riscosso come riscosso, anziche' essere inserito tra le
clausole del provvedimento assessoriale di affidamento del servizio
di riscossione al predetto gestore provvisorio verrebbe rimesso ad un
provvedimento del Ministro pressoche' unilaterale, come si dira'
infra, incidente sulle casse regionali.
Non pare dubbio pertanto che la disposizione censurata confligga
con il combinato-disposto dagli artt. 17 e 36 dello statuto siciliano
e dell'art. 2 delle relative norme di attuazione approvate con d.P.R.
26 luglio 1965, n. 1074, limitatando arbitrariamente la potesta' di
riscossione dei tributi della regione siciliana.
1.2. - In linea subordinata, si rileva altresi' la violazione del
principio di leale collaborazione tra lo Stato e la regione. Anche a
voler ammettere che le eventuali deroghe all'obbligo del non riscosso
come riscosso - principio cardine dell'esazione dei tributi - non
possano essere lasciate all'iniziativa unilaterale
dell'"amministrazione regionale interessata", appare evidente come la
previsione che quest'ultima venga semplicemente "sentita" dal
Ministro per le finanze declassi la partecipazione al procedimento da
parte della regione al rango di mera attivita' consultiva, non
vincolante (Corte cost. sentenza n. 747 del 1988). Codesta Corte, sin
dall'inizio della sua attivita' addito' nell'intesa lo strumento
giuridico piu' idoneo a disciplinare i rapporti fra Stato e regioni
in materie interferenti (sentenze nn. 23/1957; 5, 37, 82 del 1958;
174/1970; 35/1972; 203/1974). Tale strumento si sostanzia in una
paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto, da realizzare e
ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate trattative volte a
superare le divergenze che ostacolino il raggiungimento dell'accordo
(Corte cost. sentenze nn. 337/1989; 21 e 351 del 1991). Si puo'
discutere sull'intensita' "debole" o "forte" dell'intesa secondo le
varie ipotesi di concorrenza di poteri statali e regionali; e' certo,
comunque, che all'ente interessato deve essere riconosciuto un potere
di effettiva partecipazione all'esercizio della competenza di cui
trattasi (cfr. Corte cost. sentenza n. 302 del 1994).
Onde e' da ritenersi che la norma impugnata, nella parte in cui non
attribuisce una partecipazione di maggior peso alla regione dotata di
autonomia speciale, determini una illegittima compressione delle
competenze statutarie regionali (cfr. Corte cost. sentenza n. 21 del
1991).
2. - Con l'art. 7 e' stata inserita anche nel testo legislativo
impugnato la clausola devolutiva all'erario delle "entrate derivanti
dal presente decreto" per finalita' di risanamento del bilancio
statale (comma 1), con la previsione di un decreto del Ministro per
le finanze volto a definire le relative modalita' di attuazione
(comma 2). Ora il capo I del decreto-legge n. 669/1996, come
modificato dalla legge n. 30/1997, contiene diverse norme in materia
tributaria, che, seguendo un sistema di interventi gia' adottato con
la legge 23 dicembre 1996, n. 662 (finanziaria 1997) danno luogo ad
incrementi di entrata non conseguenti ad atti impositivi nuovi o ad
aumenti di aliquota, bensi' a semplici rimodulazioni delle basi
imponibili di tributi esistenti e costituenti proventi della finanza
regionale.
I predetti interventi sulla base imponibile di tributi esistenti
pur essendo sostanzialmente rivolti a procurare, in forme
trasversali, maggiori entrate, non costituiscono "nuove entrate
tributarie", che e' la condizione precisa posta dall'art. 2 del
d.P.R. n. 1074/1965 alla facolta' dello Stato di riservarsi le
entrate spettanti alla regione.
Invero, com'e' noto, secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte, la "novita' dell'entrata", che costituisce, appunto,
"requisito indefettibile" per la devoluzione allo Stato delle entrate
tributarie riscosse nell'ambito territoriale regionale, caratterizza
"le imposte di nuova istituzione" o "le entrate derivanti da un
incremento dell'importo delle aliquote di imposte presistenti"
(sentenza n. 429/1996).
Nel caso di specie, non trattandosi di nuovo tributo ne' di
elevazione di aliquota di tributi esistenti, la devoluzione allo
Stato dei maggiori proventi disposta dalle norme impugnate si
appalesa illegittima.
Come osserva la Corte nella sentenza n. 61 del 1987 l'apposizione
di "cautele" da parte dell'art. 2 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 1074/1965 (in specie la "novita' dell'entrata") alla
citata facolta' di riserva, del cui esercizio costituisce condizione,
e' volta "a rendere possibile il controllo politico sull'esatto e
corretto esercizio della deroga" contenuta nel richiamato art. 2
della normativa di attuazione.
Detta cautela (novita' del provento) costituisce pertanto
essenziale garanzia di legittimita' costituzionale della riserva
operata dalle norme impugnate. Ma in queste ultime non v'e'
indicazione alcuna dei criteri per la selezione del provento nuovo da
quello che nuovo non e' di guisa che e' impedito alla regione e a
codesta Corte in questa sede il controllo sull'esercizio della
deroga.
La norma impugnata invero si limita a rinviare ad un successivo
decreto ministeriale quanto alle variazioni di bilancio occorrenti
per l'attuazione del provvedimento legislativo, impedendo quel
controllo sul corretto esercizio della deroga sul punto della novita'
del provento che, come detto, codesta Corte ha qualificato siccome
statutaria cautela della regione siciliana. Vien meno in tal modo la
prevedibilita' delle decisioni che saranno adottate dagli organi
ministeriali preposti all'applicazione delle norme impugnate con
conseguente palese violazione del principio della certezza del
diritto.
Il grado di tutela dell'autonomia finanziaria di cui e' dotata
statutariamente la regione siciliana risulta infatti direttamente
proporzionale al grado di definizione della normativa.
In altri termini, perche' si abbia effettivita' di tutela, occorre
che le norme che afferiscono alla materia finanziaria siano
sufficientemente precise e dettagliate, nonche' ancorate a precisi
indicatori quantitativi.
Anche tale norma viola quindi l'art. 36 st. si. e l'art. 2 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 1074 del 1965 recante le
relative norme di attuazione.