LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sull'appello proposto da
Gammino Vincenzo avverso la decisione della sezione giurisdizionale
per la regione siciliana n. 155 del 23 settembre 1994;
Visto l'atto di appello iscritto al n. 194/IC/A del registro di
segreteria;
Visti gli atti e documenti di causa;
Uditi alla pubblica udienza del giorno 30 aprile 1996 il relatore
cons. Francesco Pezzella, l'avv. Angelo Pappalardo, nonche' il
pubblico ministero nella persona del vice procuratore generale
Cinthia Pinotti.
Premesso che:
a) con decisione n. 155 del 23 settembre 1994, la sezione
giurisdizionale per la regione siciliana ha condannato Gammino
Vincenzo, sindaco pro-tempore del comune di Valverde (Catania), a
risarcire all'erario comunale la somma di L. 20.000.000, comprensiva
di interessi e di rivalutazione, oltre che al pagamento delle spese
di giudizio;
b) il danno per cui e' stata pronunciata condanna e' conseguito,
secondo i giudici regionali, a due sentenze del tribunale di Catania
in data 31 marzo 1980, e da cui il comune di Valverde, rimasto
contumace, veniva condannato a risarcire agli attori i danni subiti
per l'occupazione abusiva e per la definitiva illegittima privazione
dei terreni di loro proprieta';
c) avverso detta decisione il Gammino ha proposto appello,
deducendo da un lato che il danno nella specie sofferto dall'erario
comunale risale esclusivamente alla mancata costituzione del comune
nel giudizio civile e alla mancata impugnazione delle sentenze del
tribunale di Catania, evenienze entrambe a lui non imputabili, e
dall'altro l'insussistenza di elementi di colpa a suo carico sia per
le difficolta' economiche del comune che avrebbero determinato il
mancato pagamento delle indennita' di espropriazione, sia per
l'impossibilita', in un comune come quello di Valverde, laddove per
l'esiguo numero dei dipendenti e la complessita' dei servizi
comunali, non poteva esistere un modulo organizzatorio di efficienza
e funzionalita', che il sindaco potesse curare direttamente e
sovrintendere alle numerosissime pratiche del settore dei lavori
pubblici.
Ritenuto di dover sollevare d'ufficio questione di
costituzionalita' del primo comma, lettera a), dell'art. 3 del d.-l.
23 ottobre 1996, n. 543, nella parte in cui, sostituendo l'art. 1,
comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, limita la
responsabilita' dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della
Corte dei conti in materia di contabilita' pubblica ai fatti e alle
omissioni commessi con dolo o colpa grave.
Considerato in punto di rilevanza che:
a) il secondo comma dell'art. 3 del d.-l. 23 ottobre 1996, n.
543 espressamente estende la disciplina di cui al comma 1, lettera
a), ai giudizi in corso;
b) di conseguenza questo giudice d'appello, ritenuta la
sussistenza nei confroni dell'appellante della colpa normale, e'
chiamato, nella fattispecie, ad applicare proprio il comma 1, lettera
a) dell'art. 3 del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543 e, cioe', proprio
la norma della cui costituzionalita' dubita.
Considerato in punto di non manifesta infondatezza che:
a) la questione di costituzionalita' di nome che hanno, nel
passato, limitato la responsabilita' amministrativa di amministratori
o dipendenti pubblici ai soli casi di dolo e di colpa grave ha gia'
formato oggetto di varie pronunce della Corte costituzionale
(sentenze nn. 112 del 1973, 54 del 1975, 164 del 1982 e 1032 del
1988);
b) in particolare, con le sentenze nn. 54 del 1975 e 164 del
1982, la Corte costituzionale ha dichiarato infondata la questione di
costituzionalita' dell'art. 52 del r.d. 31 agosto 1993, n. 1592
(sollevata in riferimento agli artt. 3, 24, 28, 42, 54 e 97 della
Costituzione), nel rilievo, tra l'altro, che la norma impugnata non
solo non arrecava pregiudizio ai principi del buon andamento e
dell'imparzialita' dell'amministrazione, ma, al contrario, si poneva
in armonia con tali principi, perche' conteneva una disciplina della
responsabilita' di una certa categoria di amministratori pubblici
(amministratori delle universita' e degli istituti di istruzione
superiore), limitandola razionalmente alle obiettive particolarita'
della situazione (cfr. anche sentenza n. 108 del 1967);
c) con le sentenze nn. 132 del 1973 e 1032 del 1988, la Corte
costituzionale ha, poi, dichiarato infondata la questione di
costituzionalita' dell'art. 52, primo comma, della legge regione
siciliana 23 marzo 1971, n. 7 (sollevata in riferimento agli artt. 3,
97 e 103, secondo comma, della Costituzione e all'art. 14 dello stat.
sic.), ritenendo anche in questo caso ragionevole una disposizione
che, attraverso la limitazione della responsabilita' dei dipendenti
regionali ai soli casi di dolo e colpa grave, era diretta a garantire
un piu' sollecito ed efficiente svolgimento dell'azione
amministrativa da parte degli uffici della regione, senza per cio'
intaccare sostanzialmente il principio della responsabilita' dei
pubblici dipendenti verso l'amministrazione;
d) in tutte le sentenze sopra considerate (e, quindi, anche nelle
sentenze nn. 132 del 1973 e 1032 del 1988, con le quali e' stata
ritenuta la conformita' a costituzione della limitazione di
responsabilita' ai soli casi di dolo o colpa grave in riferimento
all'universo dei dipendenti considerati piuttosto che a piu'
contenute fattispecie caratterizzate da circostanze o situazioni
particolari), il giudice delle leggi, proprio laddove nega
l'esistenza di "un principio di non rilevanza del grado della colpa
che regoli in modo rigido e assoluto la responsabilita' dei pubblici
dipendenti" e, quindi, di un correlato "principio di inderogabilita'
per detti dipendenti delle comuni regole della responsabilita'",
specularmente riconosce l'esistenza, sempre per i dipendenti
pubblici, della regola della comune responsabilita' per colpa lieve,
regola che deve essere mantenuta ferma anche se puo' essere derogata
dal legislatore, al cui apprezzamento discrezionale compete, secondo
lo stesso giudice delle leggi, la determinazione e la graduazione dei
tipi e dei limiti di responsabilita' che, in relazione alle varie
categorie di dipendenti pubblici o alle particolari situazione
regolate, appaiano come le forme piu' idonee a garantire l'attuazione
dei principi costituzionali del buon andamento della pubblica
amministrazione e del controllo contabile;
e) all'opposto, il primo comma, lettera a), dell'art. 3 del
d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543, inserito tra altro nel contesto di una
normativa d'urgenza piu' volte reiterata senza modifiche (da ultimo
pochi giorni prima della pubblicazione della sentenza della Corte
costituzionale n. 30 del 1996, che ha tratto, dal disegno
costituzionale, un implicito divieto di iterazione o reiterazione dei
decreti-legge), lungi dal determinare e graduare i tipi e i limiti di
responsabilita' piu' idonei, in relazione alle varie categorie di
dipendenti o alle particolari situazioni regolate, a garantire
l'attuazione dei principi costituzionali, appiattisce
l'organizzazione dei pubblici uffici su di una forma di
responsabilita' unica e indifferenziata, estendendo a tutto
l'universo dei pubblici dipendenti e dei pubblici amministratori la
limitazione della responsabilita' ai soli casi di dolo e colpa grave
e sostituendo, cosi', nell'ordinamento dei pubblici uffici, alla
regola della comune responsabilita' per colpa lieve, la regola, per
ora senza eccezioni, della responsabilita' per dolo e colpa grave;
f) ne consegue l'irragionevole livellamento al piuu' intenso
grado della colpa grave di una responsabilita' che, nella sua forma
comune (per colpa lieve), non sempre puo' essere considerata a guisa
di inopportuno ostacolo al sollecito ed efficiente svolgimento
dell'azione amministrativa ed anzi va piu' spesso riguardata, con
salvezza delle necessarie eccezioni per determinate categorie di
dipendenti o per particolari situazioni, come indispensabile presidio
al corretto esercizio delle funzioni pubbliche;
g) e' quanto basta, potendosi e dovendosi riservare ogni
ulteriore approfondimento alla sede piu' propria del giudizio dinanzi
la Corte costituzionale, per considerare non manifestamente infondata
la sollevata questione di costituzionalita' del primo comma, lettera
a), dell'art. 3 del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione;
h) la rilevata limitazione di responsabilita', per ilsuo
carattere generale, si presta intuitivamente ad assumere un ruolo
permissivo e, quindi, a determinare situazioni di incuria
nell'esercizio delle pubbliche funzioni e nello svolgimento delle
pubbliche mansioni, con sottrazione, nel contempo, alla giurisdizione
contabile di una serie di comportamenti lesivi di beni la cui tutela
la Costituzione affida a quella giurisdizione;
i) e' prospettabile, percio', nella fattispecie, anche la
violazione degli artt. 97 e 103, secondo comma, della Costituzione e
cioe' dei gia' ricordati principi del buon andamento della pubblica
amministrazione e del controllo contabile, i quali sono legati
entrambi dal comune fine di assicurare l'efficienza e la regolarita'
della gestone finanziaria e patrimoniale degli enti pubblici
(sentenze della Corte costituzionale nn. 68 del 1971, 63 del 1973 e
1032 del 1988);
l) di conseguenza, la sollevata questione di costituzionalita'
appare non manifestamente infondata anche in riferimento agli artt.
97 e 103, secondo comma, della Costituzione.