ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 16, secondo
comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla
disciplina militare), promosso con ordinanza emessa l'11 gennaio 1996
dal tribunale amministrativo regionale della Liguria, sul ricorso
proposto da Razzano Gennaro e Ministero della Difesa ed altro,
iscritta al n. 457 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale,
dell'anno 1996;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 marzo 1997 il giudice
relatore Cesare Ruperto.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio amministrativo - promosso da un
sottufficiale dell'arma dei Carabinieri per l'annullamento di una
sanzione disciplinare di corpo - il tribunale amministrativo
regionale della Liguria, con ordinanza emessa l'11 gennaio 1996, ha
sollevato - in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione
- questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16, secondo
comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla
disciplina militare), nella parte in cui dispone che "avverso le
sanzioni disciplinari di corpo non e' ammesso ricorso giurisdizionale
se prima non e' stato esperito ricorso gerarchico o siano trascorsi
novanta giorni dalla data di presentazione del ricorso".
Affermata la rilevanza della questione nel giudizio a quo, in
ragione della sollevata eccezione d'inammissibilita' della domanda in
mancanza della previa proposizione del ricorso amministrativo,
osserva il rimettente che - pur essendo quella gerarchica la naturale
sede di soluzione dei conflitti riguardanti le decisioni
sanzionatorie, data la specialita' che caratterizza l'ordinamento
militare - proprio il forte vincolo di subordinazione, che presiede
ai rapporti tra i vari gradi dell'apparato militare, ed i conseguenti
condizionamenti portano a dubitare della bonta' dell'obbligatorieta'
di tale rimedio, rispetto alla facolta' di opzione tra questo e
quello giurisdizionale immediato.
Secondo il giudice a quo, se e' teoricamente vero che detta
obbligatorieta' comporta una maggiore possibilita' di difesa per
l'interessato, che ha a disposizione una pluralita' di rimedi, il
ritardato accesso alla giurisdizione, oltre a privarlo della
possibilita' di richiedere cautelarmente la sospensione
dell'esecuzione della sanzione irrogata, comporta la persistente
soggezione dello stesso agli effetti, spesso irreversibili, del
provvedimento sanzionatorio. Inoltre, la limitata ed il piu' delle
volte atecnica difesa svolta davanti al superiore gerarchico puo'
sortire conseguenze deleterie ed anch'esse irreversibili davanti al
giudice amministrativo, a cagione sia della preclusione
dell'introduzione di nuovi elementi o motivi, sia delle disarmonie
create dalle possibili diverse decisioni dell'autorita' gerarchica
decidente.
Per il rimettente, dunque, la norma censurata genera una
discriminazione tra il personale militare e gli altri pubblici
dipendenti - che possono scegliere liberamente la via del ricorso
amministrativo o quella del ricorso giurisdizionale (ex art. 20 della
legge n. 1034 del 1971) - impedendo nel contempo all'incolpato di
perseguire la tutela dei propri interessi in modo pieno e libero da
condizionamenti.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso
per l'infondatezza della questione, osservando come - nonostante la
progressiva omogeneizzazione delle posizioni soggettive dei militari
e dei dipendenti civili dello Stato - non si possano ignorare i
connotati di specialita' che i corpi militari continuano a
presentare, tali da giustificare, anche nella materia in esame, una
disciplina piu' fortemente caratterizzata dal rapporto gerarchico. La
norma che recupera nell'a'mbito dell'ordinamento militare la regola
della definitivita' dell'atto impugnabile in sede giurisdizionale
opera, dunque, un equo contemperamento delle due esigenze della
tutela del singolo e dell'effettivita' della disciplina militare.
L'Avvocatura ricorda infine che l'art. 3 del d.P.R. n. 1199 del
1971 prevede, anche con riferimento al ricorso gerarchico, la
possibilita' della sospensione (d'ufficio o su domanda del
ricorrente) del provvedimento impugnato.
Considerato in diritto
1. - Il tribunale amministrativo regionale della Liguria dubita
della legittimita' costituzionale dell'art. 16, secondo comma, della
legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla disciplina
militare), nella parte in cui dispone che "avverso le sanzioni
disciplinari di corpo non e' ammesso ricorso giurisdizionale se prima
non e' stato esperito ricorso gerarchico o siano trascorsi novanta
giorni dalla data di presentazione del ricorso".
Secondo il rimettente, la norma si porrebbe in contrasto: a) con
l'art. 3 Cost., per la disparita' di trattamento tra il personale
militare e gli altri pubblici dipendenti, i quali - per ricorrere
avverso le sanzioni disciplinari loro irrogate - possono scegliere di
adire la sede amministrativa ovvero immediatamente quella
giurisdizionale (ex art. 20 della legge n. 1034 del 1971); b) con gli
artt. 24 e 113 Cost., in quanto impedisce al militare incolpato di
perseguire la tutela dei propri interessi in modo pieno e libero dai
condizionamenti gerarchici.
2. - La questione non e' fondata.
2.1. - Il sistema normativo introdotto dalla legge n. 382 del 1978
risulta intimamente connotato dalla volonta' (che emerge in modo
chiaro anche dai lavori preparatori) di rendere positiva una visione
moderna del concetto di disciplina militare, in linea con le mutate
esigenze della societa' nel presente contesto storico ed ossequiente
al disposto costituzionale, secondo cui l'ordinamento delle forze
armate dev'essere informato allo spirito democratico della
Repubblica. Tale visione, peraltro, viene necessariamente correlata
con la peculiarita' della posizione del cittadino militare, che si
caratterizza tra l'altro per la stretta sottoposizione di questo al
rapporto gerarchico ed alla disciplina militare: elementi, senza i
quali "sarebbe impossibile strutturare le forze armate in modo che
esse siano in grado di assolvere la funzione fondamentale della
difesa della Patria, loro assegnata dalla Costituzione" (Camera dei
deputati, relazione alle proposte di legge riunite nn. 407, 526 e
625/A).
Trattasi della disciplina militare intesa come "osservanza
consapevole delle norme attinenti allo stato di militare in relazione
ai compiti istituzionali delle forze armate ed alle esigenze che ne
derivano", la quale viene teleologicamente elevata a "regola
fondamentale per i cittadini alle armi in quanto... principale
fattore di coesione ed efficienza" (art. 2, comma 1, del d.P.R. 18
luglio 1986, n. 545, recante il regolamento di disciplina militare
emesso ai sensi dell'art. 5, primo comma, della legge n. 382 del
1978). Tanto che, in caso di violazione del particolare dovere
d'obbedienza gravante sul cittadino inserito nell'ordinamento
militare, risultano previste specifiche "sanzioni di corpo", affatto
sconosciute agli altri pubblici dipendenti.
2.1.1. - La valutazione della denunciata norma, condotta appunto
alla luce dei princi'pi ispiratori del nuovo sistema disciplinare
militare, consente allora di escludere la sussistenza di un vulnus al
principio di uguaglianza.
Cio', in primo luogo, perche' risulta d'immediata percezione come
la peculiarita' dello status del militare - ripetutamente
sottolineata da questa Corte (v., da ultimo, ordinanza n. 396 del
1996) - renda inappropriato il riferimento, in termini di tertium
comparationis, alle regole generali dettate per il pubblico impiego.
E, in secondo luogo, perche' il consentire l'accesso alla sede
giurisdizionale dopo l'esperimento del rimedio gerarchico (o
l'inutile decorso del termine di novanta giorni dalla data di
proposizione del ricorso stesso), rappresenta un'opzione legislativa
non irrazionale, diretta com'e' a perseguire la finalita' di
assicurare anche in tempo di pace l'ordinato svolgimento del
servizio, costituente valore primario per l'andamento stesso della
vita militare (cfr. sentenza n. 37 del 1992).
2.1.2. - Parimenti, non e' ravvisabile la prospettata lesione degli
artt. 24 e 113 della Costituzione.
Come questa Corte ha piu' volte affermato, l'assoggettamento
all'onere del previo esperimento dei rimedi amministrativi, con
conseguente differimento della proponibilita' dell'azione a un certo
termine decorrente dalla data di presentazione del ricorso, e'
legittimo se giustificato da esigenze di ordine generale (v., da
ultimo, sentenza n. 233 del 1996), nonche' allorquando tale
limitazione tenda ad evitare un uso in concreto eccessivo del diritto
alla tutela giurisdizionale, tanto piu' ove l'adempimento dell'onere,
lungi dal costituire uno svantaggio per il titolare della pretesa,
rappresenti il modo di soddisfazione della posizione sostanziale piu'
pronto e meno dispendioso (v. sentenza n. 82 del 1992).
Ebbene, nella specie, la scelta del legislatore di privilegiare la
via gerarchica quale naturale e immediata sede di soluzione delle
controversie in ordine all'irrogazione delle sanzioni - dove oltre
tutto la possibilita' di proporre motivi di merito consente
all'interessato di ottenere un complessivo e piu' penetrante riesame
del fatto - e' da considerarsi il risultato d'un congruo
bilanciamento tra l'esigenza di coesione dei corpi militari e quella
di tutela dei diritti individuali (cfr. sentenza n. 22 del 1991).
D'altra parte, proprio al fine di evitare i paventati possibili
condizionamenti derivanti dal vincolo di subordinazione, la normativa
prevede in modo espresso che il superiore, per il cui tramite va
proposto il ricorso gerarchico, debba inoltrarlo sollecitamente
"senza pareri o commenti all'autorita' gerarchica immediatamente
superiore a quella che ha inflitto la sanzione" (art. 72 del d.P.R.
n. 545 del 1986): con cio' realizzandosi un'ulteriore garanzia di
imparzialita' della decisione amministrativa, la quale, ove ritenuta
ancora insoddisfacente dal militare, potra' essere allora liberamente
impugnata in via giurisdizionale.
Se poi e' vero che in quest'ultima sede opera la norma dell'art.
21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (richiamata dal rimettente),
ai sensi della quale il giudice amministrativo puo' disporre la
sospensione del provvedimento amministrativo, non e' da trascurare
che anche nella fattispecie e' pur sempre possibile ottenere, ai
sensi dell'art. 3 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, la
sospensione dell'esecuzione dell'impugnato atto da parte dell'organo
decidente, sospensione che costituisce un rimedio cautelare di
generale applicazione.