Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Puglia, in
persona del vice presidente pro-tempore della Giunta, dott. Raffaele
Fitto, ai sensi della delibera di Giunta n. 1368 dell'8 aprile 1997,
rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Beniamino Caravita di
Toritto e prof. Aldo Loiodice, e presso lo studio del primo
elettivamente domiciliato, in Roma, via Torquato Taramelli, 22,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro-tempore, per l'annullamento della
decisione della Corte costituzionale n. 17 del 30 gennaio/10 febbraio
1997 che ha dichiarato inammissibile la proposta di referendum
popolare in materia di istituzione e riordinamento del Ministero
della sanita'.
F a t t o
I Consigli regionali della Calabria, della Lombardia, del Piemonte,
della Puglia, della Toscana, della Valle d'Aosta e del Veneto hanno
presentato richiesta di referendum popolare abrogativo - pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 230 del 1 ottobre 1996
- sul seguente quesito: "Volete voi che siano abrogati: la legge 13
marzo 1958, n. 296, (Costituzione del Ministero della sanita'); il
d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266, (Riordinamento del Ministero della
sanita', a norma dell'art. 1, primo comma, lettera h), della legge 23
ottobre 1992, n. 421)?".
Con ordinanza del 26-27 novembre 1996 l'Ufficio centrale per il
referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha dichiarato
tale richiesta legittima.
Successivamente, in seguito alla comunicazione della suddetta
ordinanza, il presidente della Corte costituzionale ha fissato per la
deliberazione la camera di consiglio dell'8 gennaio 1997.
Ai sensi dell'articolo 33, terzo comma della legge n. 352 del 1970,
i delegati dei Consigli regionali si sono avvalsi della facolta' di
presentare memorie.
La Corte costituzionale, con decisione n. 17, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 12 febbraio 1997, 1 serie speciale, n. 7, ha
dichiarato l'inammissibilita' della richiesta.
Tale decisione risulta essere lesiva della collocazione
costituzionale delle regioni per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Circa la posizione della Corte costituzionale nel conflitto di
attribuzione tra Stato e Regioni originato da un atto lesivo della
stessa Corte costituzionale.
Il principio di legittimita' costituzionale che regge il nostro
ordinamento, siccome ordinamento dotato di Costituzione rigida e di
controllo di costituzionalita', impone che contro ogni atto posto in
essere da un organo facente riferimento all'ordinamento statuale, che
leda presuntivamente la sfera di attribuzione regionale, sia
ammissibile il rimedio del conflitto di attribuzione.
Mentre la legittimazione processuale attiva, per lo Stato, spetta
per legge al Presidente del Consiglio dei Ministri, ed al Presidente
della Giunta regionale per la regione (v. art.39, comma primo, legge
n. 87 del 1953), nulla e' disposto dalla legge in ordine
all'esercizio della legittimazione passiva: rimane cosi' affidato
alla sensibilita' istituzionale del Governo decidere se costituirsi
in giudizio, assumendo il ruolo di resistente e facendosi cosi'
carico degli atti di un potere statuale pur disomogeneo.
Nel caso in questione, trattandosi di atto lesivo della sfera di
attribuzioni garantita alle Regioni posto in essere dalla Corte
costituzionale nell'esercizio della sua funzione statale di controllo
di ammissibilita' della richiesta referendaria di iniziativa
regionale, il conflitto proposto dalla regione avverso l'atto della
Corte costituzionale, quale organo appartenente all'ordinamento
statuale, risulta chiaramente ammissibile.
La Corte costituzionale ha gia' espressamente riconosciuto la sua
appartenenza alla categoria degli organi legittimati ad essere parti
nei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato (v. Corte
costituzionale n. 77/1981).
Contro tale riconoscimento non varrebbe opporre quelle vetuste
obiezioni, connesse a superate interpretazioni del concetto di
"potere dello Stato", che non hanno mai trovato e non trovano
riscontro ne' nella giurisprudenza costituzionale, ne' nella dottrina
piu' autorevole. In particolare, a chi volesse continuare a
sostenere che il concetto di "potere dello Stato" e' riferibile da un
lato alla tradizionale tripartizione dei poteri dello Stato,
dall'altro lato alla ristretta sfera dello "Stato-persona", va
risposto, in primo luogo, che "l'organizzazione dello Stato appare in
realta' articolata secondo esigenze di collegamento e coordinamento
nonche' di bilanciamento e contrappeso, assai piu' complesse di
quelle individuate dai padri del costituzionalismo", e che da cio'
discende che la "presenza di poteri incardinati in organi come la
Corte costituzionale, che non fa parte del potere giudiziario; come
il Presidente della Repubblica, che oggi non puo' piu' considerarsi
parte del potere esecutivo, ecc.: organi che godono di posizione
costituzionale analoga a quella che spetta ai titolari delle tre
classiche funzioni pubbliche e pertanto da considerare certamente,
alla pari di questi ultimi, poteri dello Stato" (cosi', G.
Zagrebelsky, La giustizia costituzionale, 368).
Dunque, anche a voler concordare con quelle posizioni secondo cui
la Corte costituzionale e' estranea al "potere giudiziario" (cosi'
Corte costituzionale n. 13/1960), cio' non toglie che la Corte,
proprio per le funzioni esercitate sia come giudice di legittimita'
costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, sia
come giudice delle accuse contro il Capo dello Stato, sia in sede di
valutazione dell'ammissibilita' delle richieste di referendum
abrogativo, sia come giudice dei conflitti di attribuzione, rivesta
la posizione di supremo organo costituzionale dell'ordinamento
statuale.
La qualita' di "potere dello Stato" implica, all'evidenza, che
dello Stato si faccia parte o che, comunque, a tale persona giuridica
si faccia riferimento: di talche' la Corte costituzionale,
sicuramente facente parte dello Stato nel caso di conflitti
infrasoggettivi, non potrebbe poi paradossalmente negare la propria
appartenenza - o comunque la propria riferibilita' allo Stato -
nell'ambito dei conflitti intersoggettivi.
In questo quadro non sono sicuramente condivisibili quelle
obiezioni talvolta mosse in passato alla configurazione della Corte
costituzionale come organo costituzionale dello Stato, fondate sulla
considerazione che la Corte sia un potere di particolare rango posto
"al di fuori e al sopra" degli altri poteri dello Stato (Cheli),
ovvero, che essa vada considerata come un "interpotere" destinato
all'esecuzione in via giurisdizionale della Costituzione, concepita
come ordinamento superiore, comprendente in se' quello statale e
quelli regionali (Pergolesi). Infatti, e' evidente che la titolarita'
di decisive funzioni di controllo in via definitiva nei confronti
delle leggi e delle attivita' di organi statuali e regionali non
implica che la Corte vada isolata dall'ordinamento statuale e
collocata in un immaginario luogo extra-statuale, ma, al contrario,
che la Corte sia considerata titolare di funzioni pubbliche statuali,
le quali, proprio per la loro rilevanza ed esclusivita', sono per un
verso costituzionalmente garantite e protette dalle norme
costituzionali, per altro verso da queste stesse determinate e
delimitate.
Ne' sarebbe scientificamente sostenibile la tesi che volesse
ritenere che gli atti della Corte non possono essere impugnati in
sede di conflitto di attribuzione tra Stato e regioni, giacche' la
Corte costituzionale e' organo non gia' dello Stato-persona, bensi'
dello Stato-comunita': allo Stato-comunita' fa riferimento - cosi' si
afferma - anche la giurisdizione ordinaria, amministrativa e
contabile; eppure, mai si e' negato che atti giurisdizionali possano
essere impugnati dalle Regioni con il rimedio del conflitto di
attribuzione.
D'altra parte, e' noto che, in via generalissima, la Corte ha
ricompreso tra i "poteri dello Stato", ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione, anche "figure soggettive esterne allo Stato-apparato,
quanto meno allorche' ad esse l'ordinamento conferisca la titolarita'
e l'esercizio di funzioni pubbliche costituzionalmente rilevanti e
garantite, concorrenti con quelle attribuite a poteri ed organi
statuali in senso proprio" (v. Corte costituzionale n. 69/1978, e la
successiva giurisprudenza confermativa). Anche a voler ammettere,
allora, che la Corte costituzionale possa ritenersi un centro di
imputazione di poteri dello Stato-comunita', l'impostazione citata
non puo' essere limitata ai soli conflitti tra poteri dello Stato, ma
deve essere necessariamente estesa ai conflitti intersoggettivi:
anche gli atti di soggetti comunque titolari di funzioni riferibili
allo Stato-comunita', possono essere impugnati con il rimedio del
conflitto di attribuzione qualora vi sia una lesione di competenze
costituzionalmente garantite alle regioni.
2. - Circa la menomazione determinata dalla motivazione della
sentenza di inammissibilita' della richiesta referendaria.
La motivazione della sentenza n. 17 del 1997 della Corte
costituzionale, nella parte in cui si afferma che "il quesito in
esame, coinvolgendo sia la legge istitutiva del Ministero della
sanita', che ne definiva le attribuzioni nell'ambito dell'apparato
amministrativo centrale all stregua dell'assetto che la materia
sanitaria aveva all'epoca di tale istituzione, sia il provvedimento
legislativo che ha riordinato di recente il Ministero, confermando
l'attribuzione ad esso di tutte le funzioni in atto spettanti allo
Stato in materia, ha l'univoco significato di una totale
estromissione dell'amministrazione statale dalla materia sanitaria",
comporta il disconoscimento della sfera di attribuzioni che la
Costituzione riconosce e garantisce alle regioni ai sensi degli artt.
5, 71, 75, 121, 134 e 138 della Costituzione, nella partecipazione
delle Regioni alla determinazione della volonta' normativa statuale,
non solo nella forma referendaria, quanto soprattutto in quella
legislativa, ordinaria e costituzionale: ne deriva una contrazione ed
una menomazione della posizione che la Costituzione garantisce alle
regioni nei confronti dello Stato.
La lesione dell'autonomia regionale costituzionalmente garantita
dalle disposizioni adesso citate si e' determinata a seguito della
valutazione - contenuta nella sentenza di inammissibilita' in oggetto
- che la Corte ha espresso circa l'iniziativa regionale di richiesta
referendaria, giudicata equivalente alla "totale estromissione
dell'amministrazione statale dalla materia sanitaria".
La Corte costituzionale, esorbitando dall'ambito dell'esercizio del
potere attribuitole di controllare l'ammissibilita' della richiesta
referendaria di iniziativa regionale, ha manifestato - in nome
dell'ordinamento statuale - un intenzione lesiva, attuale e non
meramente congetturale, volta al disconoscimento ed alla conseguente
compressione delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite circa il potere di partecipazione regionale alla
determinazione della volonta' statuale.
Tale potere e' costituzionalmente garantito entro i limiti di
legittimita' costituzionalmente previsti, e si fonda sulla piena
liberta' regionale di determinare nella propria autonomia politica il
contenuto della proposta normativa che si voglia introdurre
nell'ordinamento giuridico statuale.
E' noto che la Corte costituzionale richiede, per l'ammissibilita'
del conflitto tra Stato e regioni, che l'attivita' statuale abbia
prodotto una lesione della sfera di competenza regionale
costituzionalmente garantita in una delle seguenti forme: invasione,
compressione o disconoscimento. Dunque anche il solo disconoscimento
delle attribuzioni costituzionalmente garantite, puo' essere
impugnato in sede di conflitto qualora si traduca in un'illegittima
interferenza nella sfera regionale (v. sentenza n. 153 del 1986).
Perche' vi sia l'illegittima interferenza nella sfera regionale, la
stessa giurisprudenza costituzionale richiede una "manifestazione
chiara di volonta'" da parte dell'organo statuale che "neghi (la
competenza) regionale ovvero sia intesa a sottrarre alle Regioni
competenze ad esse costituzionalmente garantite" (v. da ultimo sent.
n. 174 del 1996): la sola affermazione della valutazione negativa
implica di per se' la volonta' di disconoscere l'esistenza della
sfera di attribuzioni regionali costituzionalmente garantite.
In una recente pronuncia della Corte in tema di conflitti tra Stato
e regioni, si e' ben precisato che la stessa fondatezza - e quindi
non soltanto l'ammissibilita' - delle censure avanzate dalla regione
ricorrente si puo' accertare anche "con riferimento agli effetti
riflessi" che l'atto statale presuntivamente lesivo "e' in grado di
determinare (...) ai fini dell'esercizio dei poteri regionali
connessi" alla materia oggetto del conflitto (sent. n. 534 del 1995).
In altri termini, il conflitto tra Stato e regione puo' ben sorgere
in relazione ad un atto statale in cui la negazione manifestata
esplicitamente circa le specifiche attribuzioni costituzionalmente
garantite alle Regioni, risulti anche idonea a produrre "effetti
riflessi" sull'esistenza delle competenze costituzionali delle
regioni, implichi cioe' un inevitabile impedimento al loro esercizio,
in senso difforme rispetto alla volonta' dichiarata nella
Costituzione.
Non e' il caso in questa sede di ripercorrere le valutazioni che la
dottrina costituzionalistica italiana ha svolto sul tema della
competenza regionale in materia di sanita' ex art. 117 della
Costituzione; ne' e' il caso di tornare sulle linee di evoluzione
dell'ordinamento, nel cui ambito l'autonomia regionale in tale
materia e' stata oggetto di menomazioni e limitazioni provenienti da
diversi fronti. Roma locuta, causa finita.
Cio' che viene in considerazione nel presente conflitto e' che la
Corte costituzionale, dichiarando inammissibile il quesito
referendario in questione in ragione del fatto che la proposta
regionale coinvolge "funzioni amministrative costituzionalmente
necessarie", la cui necessaria persistenza nell'ordinamento e' stata
dedotta, quale inevitabile seppure implicito corollario, dall'art.
32, primo comma della Costituzione, e' giunta a configurare un
inammissibile irrigidimento dell'assetto costituzionale italiano,
individuando limiti in via preventiva e qualificatoria, in forma tale
da impedire lo stesso avverarsi della leale cooperazione che e' a
fondamento della partecipazione regionale alle attivita' stauali
mediante l'iniziativa referendaria, limiti che potrebbero non essere
oltrepassati, non solo dall'iniziativa referendaria o legislativa
regionale, bensi' anche dallo stesso legislatore statale ordinario e
costituzionale.
Con siffatta decisione la Corte costituzionale - sviando
dall'ambito di controllo dell'ammissibilita' del referendum, ad essa
commesso non gia' dalla Costituzione, ma dalla legge costituzionale
n. 1 del 1953 - rischia di vincolare la stessa attivita' di revisione
costituzionale in corso di svolgimento da parte della Commissione
parlamentare per le riforme costituzionali, la quale, ai sensi
dell'art. 1, comma 4, della legge 24 gennaio 1997, n. 1 "elabora
progetti di revisione della parte II della Costituzione, in
particolare in materia di forma di Stato, forma di governo e
bicameralismo, sistema delle garanzie".
In occasione di un processo riformatore, che - per scelta del
legislatore costituzionale della legge costituzionale n. 1 del 1997 -
incontra come limite operativo il rispetto dei principi
costituzionali fondamentali e dei loro corollari impliciti, la Corte,
promuovendo una scelta discrezionale del legislatore al rango di
principio costituzionale fondamentale, irrigidisce in modo e con
strumenti inammissibili il modello del regionalismo italiano,
vincolando ad esso lo stesso legislatore costituzionale. A tal
proposito, occorre ricordare che in una delle proposte di legge
costituzionale presentate dai Consigli regionali, volte a conferire
al nostro ordinamento un assetto federale, ed attualmente all'esame
della predetta Commissione bicamerale, non viene attribuita allo
Stato (ora Federazione) alcuna specifica competenza ne' di ordine
legislativo, ne' soprattutto di ordine amministrativo in materia
sanitaria (v. gli artt. 117 e 118 della Costituzione come modificati
dagli artt. 30 e 31 della proposta di legge costituzionale del
Consiglio regionale dell'Emilia-Romagna, in Atti Camera n. 2900). In
definitiva, la decisione della Corte rende oramai irrealizzabile,
anche con legge di rango costituzionale di iniziativa regionale, una
nuova configurazione dei rapporti Stato-regioni in materia sanitaria
che escluda dirette competenze amministrative statali.
Si obiettera' che tra i compiti della Corte rientra anche quello di
individuare i principi costituzionali immodificabili e si citera' al
proposito la notissima sentenza n. 1146 del 1988.
Non dopo aver ricordato che parti autorevoli della dottrina hanno
contestato che alla Corte spetti la declaratoria di
incostituzionalita' di verfassungswidrige Verfassungsnormen, va
comunque sottolineato come la sede in cui e' stata operata la
contestata lesione della collocazione costituzionale della Regione
appaia affatto impropria.
L'individuazione di principi costituzionali e di loro corollari nel
giudizio di ammissibilita' del referendum rischia infatti di
trasformare quello che dovrebbe essere nient'altro che un
subprocedimento di controllo tutto interno al procedimento
referendario - la cui attribuzione o sottrazione alla Corte
costituzionale certo non modificherebbe la natura della giurisdizione
costituzionale - in un autonomo procedimento dichiarativo, in via
generale ed astratta, dell'esistenza di principi costituzionali
impliciti, inespressi o reperibili in fonti legislative ordinarie.
Il rischio e' che la Corte la' dove giudichi dell'ammissibilita'
delle richieste referendarie, finisca in tal modo - qualora non si
attenga al piu' rigoroso seif restraint - non piu' per dichiarare la
conformita'/non conformita' dell'iniziativa referendaria alle fonti
di rango costituzionale, nei limiti dei parametri ivi indicati, ma
per dichiarare l'esistenza/non esistenza di norme e principi
costituzionali impliciti da ricercare a tutto campo, senza alcuna
preventiva delimitazione dei parametri del giudizio.
Invero, se l'oggetto del giudizio di ammissibilita' e' predefinito
dall'atto di iniziativa referendaria, il parametro del giudizio e'
delimitato dalla legge costituzionale n. 1 del 1953 nell'art. 75
della Costituzione; e' noto che tale limitazione si sia rivelata del
tutto insufficiente e sia stata superata, rendendo la stessa Corte
libera nel cercare, nel complesso sistematico della Costituzione e
dei suoi principi, il parametro di volta in volta piu' adeguato.
Cosi' facendo tuttavia, essa, non piu' strettamente tenuta
dall'oggetto e dai parametri del caso di specie, corre il rischio di
abbandonare il suo ruolo di giudice, ancorche' costituzionale, e di
trasformarsi da organo iuris-dicente (da mihi factum dabo tibi ius)
in incarnazione vivente della Costituzione: il sovrano tecnocratico
o, se si preferisce, l'antisovrano (quod principi placuit legis habet
vigorem).
Nel campo piu' tradizionale della garanzia dei diritti, il rischio
di sconfinamento e' tuttavia bilanciato da un sistema di contropoteri
politici e istituzionali. Nonche' da una ormai diffusa adesione allo
spirito democratico del sistema costituzionale che rendono
improponibile un siffatto rischio. Nel rapporto tra Stato e regioni,
invece, la tradizione centralistica del nostro sistema politico e
amministrativo, appena scalfita dalla regionalizzazione avvenuta
negli anni settanta, e le fortissime resistenze burocratiche e
localistiche ad ogni serio processo di piu' forte regionalizzazione,
rendono assai piu' probabile il rischio di questo sconfinamento in
mancanza di adeguati "contrappesi regionali". Significativo a
riguardo e' il fatto che i referendum di iniziativa regionale - a
prescindere dalla loro effettiva ammissibilita' - siano stati
definiti da taluni addirittura come "eversivi dell'ordinamento
costituzionale".