Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Puglia, in
persona del vice presidente pro-tempore della Giunta, dott. Raffaele
Fitto, ai sensi della delibera di Giunta n. 1368 dell'8 aprile 1997,
rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Beniamino Caravita di
Toritto e prof. Aldo Loiodice, e presso lo studio del primo
elettivamente domiciliato, in Roma, via Torquato Taramelli 22, contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente
del Consiglio pro-tempore, per l'annullamento della decisione della
Corte costituzionale n. 20 del 30 gennaio/10 febbraio 1997 che ha
dichiarato inammissibile la proposta di referendum popolare in
materia di partecipazione delle regioni alle attivita' dell'Unione
europea.
F a t t o
I Consigli regionali della Calabria, della Lombardia, del Piemonte,
della Puglia, della Valle d'Aosta e del Veneto hanno presentato
richiesta di referendum popolare abrogativo - pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 230 del 1 ottobre 1996 - sul
seguente quesito: "Volete voi che siano abrogati: l'art. 4, primo
comma, limitatamente alle parole ''e con la Comunita' economica
europea'' e l'art. 6 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 (Attuazione
della delega di cui all'art.
1 della legge 22 luglio 1975, n. 382); gli artt. 9 e 11 della legge
9 marzo 1989, n. 86 norme generali sulla partecipazione dell'Italia
al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione
degli obblighi comunitari)?"
Con ordinanza del 26-27 novembre 1996 l'Ufficio centrale per il
referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha dichiarato
tale richiesta legittima.
Successivamente, in seguito alla comunicazione della suddetta
ordinanza, il presidente della Corte costituzionale ha fissato per la
deliberazione la camera di consiglio dell'8 gennaio 1997.
Ai sensi dell'art. 33, terzo comma della legge n. 352 del 1970, i
delegati dei Consigli regionali si sono avvalsi della facolta' di
presentare memorie.
La Corte costituzionale, con decisione n. 20, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale, 1 serie speciale, n. 7 del 12 febbraio 1997, ha
dichiarato l'inammissibilita' della richiesta.
La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile il referendum
vertente sugli artt. 4, primo comma, e 6 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, e gli artt. 9 e 11 della legge 9 marzo 1989, n. 86, sulla
base della seguente motivazione:
"L'operazione manipolativa condotta sull'art. 4, primo comma, del
d.P.R. n.616 del 1977, consente di cogliere con la stessa chiarezza
la ratio obiettiva della richiesta di abrogazione totale delle altre
disposizioni sopra richiamate. E' del tutto estraneo alla complessiva
proposta promuovere, per mezzo dell'abrogazione referendaria, la
definizione di una nuova disciplina delle funzioni statali enumerate
e regolate in quelle disposizioni (artt. 6 del d.P.R. n. 616 del
1977, e 9 e 11 della legge n. 86 del 1989), ed e' invece evidente
l'intendimento, che si fa dunque oggettivo nell'intero quesito, di
eliminare con referendum autoapplicativo, insieme al principio
dell'esistenza di funzioni statali nei rapporti comunitari (art. 4,
primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977), la positiva disciplina
delle funzioni stesse, in modo che ogni potere e ogni funzione,
compresi quelli che attengono a istanze unitarie e infrazionabili,
siano rimessi alle regioni. Tale essendo l'oggettiva consistenza
della richiesta referendaria, essa e' da dichiarare inammissibile.
Anche se nell'attuale stadio del processo di integrazione europea
si assiste ad una crescente espansione del ruolo delle autonomie nel
contesto del diritto comunitario, l'insieme delle funzioni che lo
Stato e' chiamato ad esercitare nei rapporti con la comunita' europea
non puo' essere rimosso e globalmente assunto dalle regioni,
ostandovi il principio di unita' ed indivisibilita' della Repubblica,
sancito nell 'art. 5 della Costituzione. E' infatti su questo
principio che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (da ultimo,
sentenza n. 126 del 1996) si fonda la spettanza allo Stato di
funzioni (che si concretano in atti di indirizzo e di coordinamento e
nell'esercizio di poteri sostitutivi e suppletivi), che possono
essere bensi' diversamente disciplinate in direzione di una piu'
consistente valorizzazione del principio autonomistico, ma che non
possono essere fatte definitivamente tacere, secondo l'obiettivo
intendimento che si appalesa nella richiesta referendaria".
Tale decisione risulta essere lesiva della collocazione
costituzionale delle regioni per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Circa la posizione della Corte costituzionale nel conflitto di
attribuzione tra Stato e regioni originato da un atto lesivo della
stessa Corte costituzionale.
Il principio di legittimita' costituzionale che regge il nostro
ordinamento, siccome ordinamento dotato di Costituzione rigida e di
controllo di costituzionalita', impone che contro ogni atto posto in
essere da un organo facente riferimento all'ordinamento statuale, che
leda presuntivamente la sfera di attribuzione regionale, sia
ammissibile il rimedio del conflitto di attribuzione. Mentre la
legittimazione processuale attiva, per lo Stato, spetta per legge al
Presidente del Consiglio dei Ministri, ed al presidente della Giunta
regionale per la regione (v. art. 39, comma 1, legge n. 87 del 1953),
nulla e' disposto dalla legge in ordine all'esercizio della
legittimazione passiva: rimane cosi' affidato alla sensibilita'
istituzionale del Governo decidere se costituirsi in giudizio,
assumendo il ruolo di resistente e facendosi cosi' carico degli atti
di un potere statuale pur disomogeneo.
Nel caso in questione, trattandosi di atto lesivo della sfera di
attribuzioni garantita alle regioni posto in essere dalla Corte
costituzionale nell'esercizio della sua funzione statale di controllo
di ammissibilita' della richiesta referendaria di iniziativa
regionale, il conflitto proposto dalla regione avverso l'atto della
Corte costituzionale, quale organo appartenente all'ordinamento
statuale, risulta chiaramente ammissibile.
La Corte costituzionale ha gia' espressamente riconosciuto la sua
appartenenza alla categoria degli organi legittimati ad essere parti
nei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato (v. C. cost.
n. 77/1981).
Contro tale riconoscimento non varrebbe opporre quelle vetuste
obiezioni, connesse a superate interpretazioni del concetto di
"potere dello Stato", che non hanno mai trovato e non trovano
riscontro ne' nella giurisprudenza costituzionale, ne' nella dottrina
piu' autorevole. In particolare, a chi volesse continuare a
sostenere che il concetto di "potere dello Stato" e' riferibile da un
lato alla tradizionale tripartizione dei poteri dello Stato,
dall'altro lato alla ristretta sfera dello "Stato-persona" va
risposto, in primo luogo, che "l'organizzazione dello Stato appare in
realta' articolata secondo esigenze di collegamento e coordinamento
nonche' di bilanciamento e contrappeso, assai piu' complesse di
quelle individuate dai padri del costituzionalismo", e che da cio'
discende che la "presenza di poteri incardinati in organi come la
Corte costituzionale, che non fa parte del potere giudiziario; come
il Presidente della Repubblica, che oggi non puo' piu' considerarsi
parte del potere esecutivo, ecc.: organi che godono di posizione
costituzionale analoga a quella che spetta ai titolari delle tre
classiche funzioni pubbliche e pertanto da considerare certamente,
alla pari di questi ultimi, poteri dello Stato" (cosi', G.
Zagrebelsky, La giustizia costituzionale, 368).
Dunque, anche a voler concordare con quelle posizioni secondo cui
la Corte costituzionale e' estranea al "potere giudiziario" (cosi' C.
cost. n. 13/1960), cio' non toglie che la Corte, proprio per le
funzioni esercitate sia come giudice di legittimita' costituzionale
delle leggi e degli atti aventi forza di legge, sia come giudice
delle accuse contro il Capo dello Stato, sia in sede di valutazione
dell'ammissibilita' delle richieste di referendum abrogativo, sia
come giudice dei conflitti di attribuzione, rivesta la posizione di
supremo organo costituzionale dell'ordinamento statuale.
La qualita' di "potere dello Stato" implica, all'evidenza, che
dello Stato si faccia parte o che, comunque, a tale persona giuridica
si faccia riferimento: di talche' la Corte costituzionale,
sicuramente facente parte dello Stato nel caso di conflitti
infrasoggettivi, non potrebbe poi paradossalmente negare la propria
appartenenza - o comunque la propria riferibilita' allo Stato -
nell'ambito dei conflitti intersoggettivi.
In questo quadro non sono sicuramente condivisibili quelle
obiezioni talvolta mosse in passato alla configurazione della Corte
costituzionale come organo costituzionale dello Stato, fondate sulla
considerazione che la Corte sia un potere di particolare rango posto
"al di fuori e al sopra" degli altri poteri dello Stato (Cheli),
ovvero, che essa vada considerata come un "interpotere" destinato
all'esecuzione in via giurisdizionale della Costituzione, concepita
come ordinamento superiore, comprendente in se' quello statale e
quelli regionali (Pergolesi). Infatti, e' evidente che la titolarita'
di decisive funzioni di controllo in via definitiva nei confronti
delle leggi e delle attivita' di organi statuali e regionali non
implica che la Corte vada isolata dall'ordinamento statuale e
collocata in un immaginario luogo extra-statuale, ma, al contrario,
che la Corte sia considerata titolare di funzioni pubbliche statuali,
le quali, proprio per la loro rilevanza ed esclusivita', sono per un
verso costituzionalmente garantite e protette dalle norme
costituzionali, per altro verso da queste stesse determinate e
delimitate.
Ne' sarebbe scientificamente sostenibile la tesi che volesse
ritenere che gli atti della Corte non possono essere impugnati in
sede di conflitto di attribuzione tra Stato e regioni, giacche' la
Corte costituzionale e' organo non gia' dello Stato-persona, bensi'
dello Stato-comunita': allo Stato-comunita' fa riferimento - cosi' si
afferma - anche la giurisdizione ordinaria, amministrativa e
contabile; eppure, mai si e' negato che atti giurisdizionali possano
essere impugnati dalle regioni con il rimedio del conflitto di
attribuzione.
D'altra parte, e' noto che, in via generalissima, la Corte ha
ricompreso tra i "poteri dello Stato", ai sensi dell'art. 134 Cost.,
anche "figure soggettive esterne allo Stato-apparato, quanto meno
allorche' ad esse l'ordinamento conferisca la titolarita' e
l'esercizio di funzioni pubbliche costituzionalmente rilevanti e
garantite, concorrenti con quelle attribuite a poteri ed organi
statuali in senso proprio" (v. Corte cost. n. 69/1978, e la
successiva giurisprudenza confermativa). Anche a volere ammettere,
allora, che la Corte costituzionale possa ritenersi un centro di
imputazione di poteri dello Stato-comunita', l'impostazione citata
non puo' essere limitata ai soli conflitti tra poteri dello Stato, ma
deve essere necessariamente estesa ai conflitti intersoggettivi:
anche gli atti di soggetti comunque titolari di funzioni riferibili
allo Stato-comunita', possono essere impugnati con il rimedio del
conflitto di attribuzione qualora vi sia una lesione di competenze
costituzionalmente garantite alle regioni.
2. - Circa la menomazione determinata dalla motivazione della
sentenza di inammissibilita' della richiesta referendaria.
La motivazione della sentenza n. 20 del 1997 della Corte
costituzionale, nella parte in cui afferma "la spettanza allo Stato
di funzioni (che si concretano in atti di indirizzo e di
coordinamento e nell'esercizio di poteri sostitutivi o suppletivi),
che possono essere bensi' diversamente disciplinate in direzione di
una piu' consistente valorizzazione del principio autonomistico, ma
che non possono essere fatte definitivamente tacere, secondo
l'obiettivo intendimento che si appalesa nella richiesta
referendaria" delle regioni, comporta il disconoscimento della sfera
di attribuzioni che la Costituzione riconosce e garantisce alle
regioni ai sensi degli artt. 5, 71, 75, 121 e 128 Cost., nella
partecipazione delle regioni alla determinazione della volonta'
normativa statuale, non solo nella forma referendaria, quanto
soprattutto in quella legislativa, ordinaria e costituzionale: ne
deriva una contrazione ed una menomazione della posizione che la
Costituzione garantisce alle regioni nei confronti dello Stato.
La lesione dell'autonomia regionale costituzionalmente garantita
dalle disposizioni adesso citate si e' determinata a seguito della
valutazione - contenuta nella sentenza di inammissibilita' in oggetto
- che la Corte ha espresso circa l'iniziativa regionale di richiesta
referendaria, giudicata equivalente al fare "definitivamente tacere"
funzioni statali che la Corte considera incontrovertibilmente
connesse, quali corollari impliciti, al principio di unita' ed
indivisibilita' della Repubblica sancito nell'art. 5 della
Costituzione.
La Corte costituzionale, esorbitando dall'ambito dell'esercizio del
potere attribuitole di controllare l'ammissibilita' della richiesta
referendaria di iniziativa regionale, ha manifestato - in nome
dell'ordinamento statuale - un intenzione lesiva, attuale e non
meramente congetturale, volta al disconoscimento ed alla conseguente
compressione delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite circa il potere di partecipazione regionale alla
determinazione della volonta' statuale.
Tale potere e' costituzionalmente garantito entro i limiti di
legittimita' costituzionalmente previsti, e si fonda sulla piena
liberta' regionale di determinare nella propria autonomia politica il
contenuto della "ipotesi" normativa che si voglia introdurre
nell'ordinamento giuridico statuale.
E' noto che la Corte costituzionale richiede, per l'ammissibilita'
del conflitto tra Stato e regioni, che l'attivita' statuale abbia
prodotto una lesione della sfera di competenza regionale
costituzionalmente garantita in una delle seguenti forme: invasione,
compressione o disconoscimento. Dunque anche il solo disconoscimento
delle attribuzioni costituzionalmente garantite, puo' essere
impugnato in sede di conflitto qualora si traduca in un'illegittima
interferenza nella sfera regionale (v. sent. n. 153 del 1986).
Perche' vi sia l'illegittima interferenza nella sfera regionale, la
stessa giurisprudenza costituzionale richiede una "manifestazione
chiara di volonta'" da parte dell'organo statuale che "neghi (la
competenza) regionale ovvero sia intesa a sottrarre alle regioni
competenze ad esse costituzionalmente garantite" (v. da ultimo sent.
n. 174 del 1996): non si tratta dunque di un cosiddetto conflitto
virtuale, in quanto la sola affermazione della valutazione negativa
implica di per se' la volonta' di disconoscere la sfera di
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite.
In una recente pronuncia della Corte in tema di conflitti tra Stato
e regioni, si e' ben precisato che la stessa fondatezza - e quindi
non soltanto l'ammissibilita' - delle censure avanzate dalla regione
ricorrente si puo' accertare anche "con riferimento agli effetti
riflessi" che l'atto statale presuntivamente lesivo "e' in grado di
determinare (...) ai fini dell'esercizio dei poteri regionali
connessi" alla materia oggetto del conflitto (sentenza n. 534 del
1995). In altri termini, il conflitto tra Stato e regione puo' ben
sorgere in relazione ad un atto statale in cui il disconoscimento
manifestato esplicitamente circa le specifiche attribuzioni
costituzionalmente garantite alle regioni, sia anche soltanto idoneo
a produrre "effetti riflessi" sull'esistenza delle competenze
costituzionali delle regioni, implichi cioe' un inevitabile
impedimento ad un loro esercizio, in senso difforme rispetto alla
volonta' dichiarata nella Costituzione.
Non e' il caso in questa sede di ripercorrere le valutazioni che la
dottrina costituzionalistica italiana ha svolto sul tema
dell'attuazione in sede regionale delle normative europee, e delle
limitazioni che da queste ultime discenderebbero in ordine al quadro
delle competenze costituzionalmente garantite alle regioni; ne' e' il
caso di tornare sulle linee di evoluzione dell'ordinamento che, da
posizioni iniziali certamente restrittive dell'autonomia regionale,
e' giunto a consentire una piu' ampia, seppure ancora incompleta,
partecipazione regionale alla cosidetta "fase discendente" della
normativa proveniente dagli organismi comunitari. Roma locuta, causa
finita.
Cio' che viene in considerazione nel presente conflitto e' che la
Corte costituzionale, dichiarando inammissibile il quesito
referendario in questione in ragione del fatto che l'insieme delle
predette funzioni statali (che si concretano in atti di indirizzo e
di coordinamento e nell'esercizio di poteri sostitutivi o
suppletivi), indicate nell'art. 4, comma 1, del d.P.R. n. 616, "non
puo' essere rimosso e globalmente assunto dalle regioni, ostandovi
principio di unita' ed indivisibilita' della Repubblica, sancito
nell'art. 5 della Costituzione" e' giunta a configurare un
inammissibile irrigidimento dell'assetto costituzionale italiano,
individuando limiti in via preventiva e qualificatoria, in forma tale
da impedire lo stesso avverarsi di una leale cooperazione nell'ambito
dell'unita' ed indivisibilita' della Repubblica, limiti che non
potrebbero essere oltrepassati, non solo dall'iniziativa referendaria
o legislativa regionale, bensi' anche dallo stesso legislatore
statale ordinario e costituzionale.
Con siffatta decisione la Corte costituzionale - sviando
dall'ambito di controllo dell'ammissibilita' del referendum, ad essa
commesso non gia' dalla Costituzione, ma dalla legge cost. n. 1 del
1953 - rischia di impedire la stessa attivita' di revisione
costituzionale in corso di svolgimento da parte della Commissione
parlamentare per le riforme costituzionali, la quale, ai sensi
dell'art. 1, comma 4, della legge 24 gennaio 1997, n. 1, "elabora
progetti di revisione della parte II della Costituzione, in
particolare in materia di forma di Stato, forma di governo e
bicameralismo, sistema delle garanzie".
In occasione di un processo riformatore, che - per scelta del
legislatore costituzionale della legge cost. n. 1 del 1997 - incontra
come limite operativo il rispetto dei principi costituzionali
fondamentali e dei loro corollari impliciti, la Corte, promuovendo
una scelta discrezionale del legislatore delegato del 1977 al rango
di principio costituzionale fondamentale, irrigidisce in modo e con
strumenti inammissibili il modello del regionalismo italiano,
vincolando ad esso lo stesso legislatore costituzionale.
A tal proposito, occorre ricordare che in una delle proposte di
legge costituzionale presentate dai Consigli regionali, volte a
conferire al nostro ordinamento un assetto federale, ed attualmente
all'esame della predetta Commissione bicamerale, viene stabilito che
lo Stato (divenuto Federazione) e le Regioni "ciascuno nelle proprie
competenze legislative e esecutive, sono egualmente responsabili per
l'attuazione degli impegni assunti nell'ambito dell'Unione europea"
(v. l'art. 119 Cost. come modificato dall'art. 32 della proposta di
legge costituzionale del Consiglio regionale dell'Emilia-Romagna, in
Atti Camera n. 2900), senza fare cenno alcuno in ordine a funzioni
statali di indirizzo, coordinamento, sostitutive o suppletive
rispetto all'esercizio delle competenze regionali. In definitiva, la
decisione della Corte rende oramai immodificabile, anche con legge di
rango costituzionale di iniziativa regionale, una scelta che e' stata
dettata dal solo legislatore delegato con il d.P.R. n. 616 del 1977.
Si obiettera' che tra i compiti della Corte rientra anche quello di
individuare i principi costituzionali immodificabili e si citera' al
proposito la notissima sentenza n. 1146 del 1988.
Non dopo aver ricordato che parti autorevoli della dottrina hanno
contestato che alla Corte spetti la declaratoria di
incostituzionalita' di verfassungswidrige Verfassungsnormen, va
comunque sottolineato come la sede in cui e' stata operata la
contestata lesione della collocazione costituzionale della regione
appaia affatto impropria.
L'individuazione di principi costituzionali e di loro corollari nel
giudizio di ammissibilita' del referendum rischia infatti di
trasformare quello che dovrebbe essere nient'altro che un
subprocedimento di controllo tutto interno al procedimento
referendario - la cui attribuzione o sottrazione alla Corte
costituzionale certo non modificherebbe la natura della giurisdizione
costituzionale - in un autonomo procedimento dichiarativo, in via
generale ed astratta, dell'esistenza di principi costituzionali
impliciti, inespressi o reperibili in fonti legislative ordinarie.
Il rischio e' che la Corte la' dove giudichi dell'ammissibilita'
delle richieste referendarie, finisca in tal modo - qualora non si
attenga al piu' rigoroso self restraint - non piu' per dichiarare la
conformita'/non conformita' dell'iniziativa referendaria alle fonti
di rango costituzionale, nei limiti dei parametri ivi indicati, ma
per dichiarare l'esistenza/non esistenza di norme e principi
costituzionali impliciti da ricercare a tutto campo, senza alcuna
preventiva delimitazione dei parametri del giudizio.
Invero, se l'oggetto del giudizio di ammissibilita' e' predefinito
dall'atto di iniziativa referendaria, il parametro del giudizio e'
delimitato dalla legge costituzionale n. 1 del 1953 nell'art. 75
Cost.; e' noto che tale limitazione si sia rivelata del tutto
insufficiente e sia saltata, rendendo la stessa Corte libera nel
cercare, nel complesso sistematico della costituzione e dei suoi
principi, il parametro di volta in volta piu' adeguato. Cosi' facendo
tuttavia, essa, non piu' strettamente tenuta dall'oggetto e dai
parametri del caso di specie, corre il rischio di abbandonare il suo
ruolo di giudice, ancorche' costituzionale, e di trasformarsi da
organo iuris-dicente (da mihi factum dabo tibi ius) in incarnazione
vivente della costituzione: il sovrano tecnocratico o, se si
preferisce, l'antisovrano (quod principi placuit legis habet
vigorem).
Nel campo piu' tradizionale della garanzia dei diritti, il rischio
di sconfinamento e' tuttavia bilanciato da un sistema di contropoteri
politici e istituzionali, nonche' da una ormai diffusa adesione allo
spirito democratico del sistema costituzionale che rendono
improponibile un siffatto rischio. Nel rapporto tra Stato e regioni,
invece, la tradizione centralistica del nostro sistema politico e
amministrativo, appena scalfita dalla regionalizzazione avvenuta
negli anni settanta, e le fortissime resistenze burocratiche e
localistiche ad ogni serio processo di piu' forte regionalizzazione,
rendono assai piu' probabile il rischio di questo sconfinamento in
mancanza di adeguati "contrappesi regionali". Significativo a
riguardo e' il fatto che i referendum di iniziativa regionale - a
prescindere dalla loro effettiva ammissibilita' - siano stati
definiti da taluni addirittura come "eversivi dell'ordinamento
costituzionale".