ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi promossi con ricorsi della provincia autonoma di Trento,
della regione Emilia Romagna, della regione Campania, della regione
Marche e della regione Campania notificati il 5 aprile, il 4 aprile
(n. 2 ricorsi), il 6 aprile e l'11 maggio 1996, depositati in
Cancelleria l'11 aprile, il 15 aprile, il 17 aprile, il 19 aprile e
il 17 maggio successivi, per conflitti di attribuzione sorti a
seguito del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione in
data 19 gennaio 1996, recante: "Nuovi criteri e direttive per la
distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e
viceversa" e della circolare del Ministero dei trasporti e della
navigazione - Direzione generale motorizzazione civile e dei
trasporti in concessione, D.C. III Div. 32, prot. 571, del 19 marzo
1996 applicativa del predetto decreto, ed iscritti ai nn. 9, 10, 11,
12 e 16 del registro conflitti 1996.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1997 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la provincia autonoma di
Trento, Stefano Zunarelli per la regione Emilia Romagna, Sergio
Ferrari e Paolo Tesauro per la regione Campania, Antonio Cochetti per
la regione Marche e l'Avvocato dello Stato Carlo Bafile per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 5
aprile 1996, depositato l'11 aprile 1996, solleva conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del
Ministro dei trasporti 19 gennaio 1996, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 32 dell'8 febbraio 1996, serie generale, recante "Nuovi
criteri e direttive per la distrazione degli autobus dal servizio di
linea al noleggio e viceversa", relativamente agli artt. 1, 2, 4, 6,
7, 8 e 9, perche' ritenuti in contrasto con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, 8, n. 18, e 16 dello statuto di autonomia e relative
norme di attuazione (con particolare riferimento al d.P.R. 19
novembre 1987, n. 527 ed al d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266), 82, comma
6, ed 87, comma 4, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285.
1.1. - La ricorrente premette d'essere titolare di potesta'
legislativa primaria e di potesta' amministrativa in materia di
comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, in virtu' degli
artt. 8 n. 18 e 16 dello statuto speciale di autonomia, materia
devoluta dagli artt. 117, primo comma, e 118, primo comma, della
Costituzione alle regioni a statuto ordinario. Il decreto del
Presidente della Repubblica n. 527 del 1987 ha dato attuazione alle
norme statutarie e, relativamente al territorio di competenza, il
settore e' regolamentato dalla legge provinciale 9 luglio 1993, n.
16, il cui art. 15 subordina l'utilizzazione degli autobus destinati
al noleggio con conducente in servizio di linea, e viceversa, alla
autorizzazione dell'assessore provinciale, condizionata dalla
garanzia del regolare svolgimento del servizio.
Relativamente al mutamento della destinazione d'uso ordinaria, il
decreto ministeriale impugnato, oltre ad attribuire all'Ufficio
provinciale della motorizzazione civile funzioni di controllo
concernenti la sicurezza, prevede verifiche che esulano
dall'accertamento dell'idoneita' tecnica dell'autoveicolo e neppure
sono legittimate dagli artt. 82, comma 2, ed 87, comma 4, del decreto
legislativo n. 285 del 1992, norme espressamente richiamate nella
premessa del decreto.
La seconda fa, infatti, riferimento al potere del solo concedente
di autorizzare la distrazione dell'automezzo ed e' riconducibile nel
novero dei poteri gestionali che, secondo il principio enunciato
nella sentenza della Corte n. 2 del 1993, sono attribuiti alle
autorita' regionali e provinciali. La prima stabilisce che la
autorizzazione degli uffici statali implica la verifica dei soli
requisiti tecnici dei veicoli concernenti la sicurezza, da
effettuarsi in conformita' delle direttive emanate dal Ministro dei
trasporti.
1.2. - Le direttive contenute negli artt. 1, 2, 4, 6, 7, 8 e 9 del
decreto ministeriale in esame non contengono, invece,
l'individuazione delle caratteristiche tecniche, ma interferiscono
con le modalita' di gestione del servizio, in quanto stabiliscono che
la distrazione e' possibile in caso di indisponibilita' degli
automezzi gia' in servizio di linea ad effettuare corse aggiuntive,
ovvero in presenza di situazioni di carattere straordinario, o in
quelle di natura similare contemplate dagli artt. 4 e 6. Del pari,
inoltre, attengono alla gestione del servizio l'individuazione del
termine massimo della distrazione, fissato in tre mesi (art. 2), e la
previsione della facolta' di attuarla per servizi di durata
giornaliera (art.7).
Il decreto ministeriale, prosegue la ricorrente, detta, quindi, una
disciplina che assorbe nell'autorizzazione statale valutazioni
riservate a quella provinciale.
1.3 - Il decreto, ad avviso della ricorrente, viola anche il
sistema di garanzie statutarie stabilito dal decreto del Presidente
della Repubblica n. 266 del 1992, il cui art. 2 dispone che la
legislazione statale successivamente emanata nelle materie riservate
alla provincia non ha diretta applicazione, ma solo comporta un
dovere di adeguamento a carico della provincia stessa. Inoltre,
qualora la legislazione statale preveda atti di indirizzo e
coordinamento, questi ultimi devono essere adottati previa
consultazione (art. 3, comma 3) e non sono comunque vincolanti per la
provincia, finche' siano in vigore leggi provinciali incompatibili.
La provincia autonoma di Trento ha chiesto, quindi, che la Corte
dichiari che non spetta alla Stato disciplinare con decreto del
Ministro dei trasporti e della navigazione i casi nei quali gli
autobus destinati a servizio di noleggio con conducente possono
essere impiegati in servizio di linea e viceversa, predeterminando la
durata di tale destinazione, nonche' di autorizzare la possibilita'
illimitata di adibire al servizio di noleggio autobus destinati a
quello di linea, qualora la distrazione non ecceda le ventiquattro
ore, stabilendo le relative sanzioni, ed annulli il decreto quanto
alle direttive contenute negli artt. 1, 2, 4, 6, 7, 8, e 9.
1.4. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha eccepito l'infondatezza del ricorso.
L'Avvocatura deduce che il riparto di competenze tra Stato e
regioni nella materia del servizio fuori linea e' stato delineato con
nitidezza dalla sentenza n. 2 del 1993. La distrazione dell'autobus
dal servizio al quale e' ordinariamente adibito e' soggetta ad una
duplice autorizzazione: della regione, che valuta l'inesistenza di
pregiudizi alla regolarita' del servizio di linea dal quale viene
distolto (per tale ragione l'autorizzazione non e' prevista in caso
di distrazione dal servizio di noleggio a quello di linea); della
Direzione generale della motorizzazione civile e dei trasporti in
concessione che, in conformita' delle direttive del Ministro dei
trasporti, deve verificare l'idoneita' tecnica dei veicoli all'uso
diverso da quello ordinario. L'Avvocatura puntualizza che,
successivamente a detta sentenza, fu quindi emanato il decreto
ministeriale 4 luglio 1994, avverso il quale la regione Campania
sollevo' conflitto di attribuzione, dichiarato inammissibile con
ordinanza n. 266 del 1995.
Il decreto ministeriale in oggetto, ad avviso della parte
resistente, riproduce quello da ultimo richiamato, con l'introduzione
delle modifiche rese necessarie dalle esigenze emerse dopo la sua
attuazione. L'atto conferma che l'autorizzazione riservata
all'Ufficio provinciale della motorizzazione implica la sola verifica
delle caratteristiche tecniche e di sicurezza del veicolo, ferma
restando quella della regione in ordine all'inesistenza di pregiudizi
alla regolarita' del servizio.
Le attribuzioni riservate dall'art. 117 della Costituzione alle
regioni sono, quindi, rispettate e la riaffermata necessita' della
duplice autorizzazione esclude che quella concessa dall'Ufficio
provinciale possa influire sul servizio di linea.
Del pari infondata, conclude l'Avvocatura, e' la censura delle
direttive che identificano i casi nei quali e' possibile la
distrazione (artt. 1 e 4), perche' la predeterminazione dei
presupposti dell'autorizzazione riservata all'Ufficio provinciale
della motorizzazione civile non rientra nella materia delle linee
automobilistiche.
2. - La regione Emilia e Romagna solleva conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in riferimento al decreto ministeriale
impugnato dalla provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato
il 4 aprile 1996 soltanto all'Avvocatura generale dello Stato, e
depositato il 15 aprile 1996.
2.1. - La regione Emilia e Romagna assume che il decreto, nella
parte in cui attribuisce all'Ufficio provinciale della motorizzazione
civile la competenza al rilascio dell'autorizzazione all'uso di
autobus destinati al servizio di linea in servizio di noleggio con
conducente e viceversa, per periodi eccedenti le ventiquattro ore, e'
invasivo della sfera di attribuzioni ad essa riservata e viola le
norme degli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonche' quelle degli
artt. 82, comma 6, ed 87, comma 4, del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285.
La ricorrente richiama anzitutto la sentenza della Corte n. 2 del
1993, che ha affermato che le disposizioni concernenti le
attribuzioni regionali "si riferiscono alle modalita' di svolgimento
dell'esercizio delle tranvie e delle linee automobilistiche cioe'
alla loro gestione", mentre la norma dell'art. 82, comma 6, cit.
disciplina "l'idoneita' degli autoveicoli ad essere ammessi alla
circolazione mutando temporaneamente ed in via eccezionale la loro
ordinaria destinazione". La valutazione contemplata da tale ultima
norma, precisa ancora la sentenza, "non ha percio' riferimento alle
modalita' di svolgimento del servizio di linea e tantomeno ai poteri
propri del concedente di linea, ma si fonda esclusivamente su criteri
di ordine tecnico riguardanti la sicurezza dei trasporti".
2.2. - Ad avviso dell'istante, l'attribuzione all'Ufficio
provinciale della motorizzazione civile del potere di autorizzare
l'impiego di autobus in servizio di noleggio in quello di linea
esorbita dalla verifica funzionale alla tutela della sicurezza e
sfocia, come risulta dall'art. 2 del decreto ministeriale, nel
riscontro della "sussistenza delle necessita' ... giustificative",
ossia implica una valutazione che attiene alle modalita' gestionali
dell'impresa di trasporto, riservata alle regioni. Inoltre, il
decreto, benche' preveda la valutazione da parte dell'ente concedente
la linea dell'eventuale pregiudizio alla regolarita' del servizio
(art. 4, terzo comma) e della regione quanto all'insufficienza delle
licenze di noleggio (art. 4, secondo comma), riafferma comunque la
titolarita' in capo all'Ufficio provinciale della motorizzazione del
potere autorizzatorio alla distrazione del veicolo.
2.3. - Il decreto, prosegue la regione, in parte determina
direttamente (artt. 2 e 6), ed in parte rimette all'organo periferico
dell'amministrazione dei trasporti, l'individuazione del limite
temporale della distrazione dell'automezzo dal servizio, che
parimenti esula dai controlli aventi ad oggetto la sicurezza.
2.4. - Il sistema autorizzatorio definito dal d.m. 19 gennaio 1996
e', invece, correttamente articolato laddove prescrive che l'impresa,
in caso di distrazione di autobus dal servizio di linea a quello di
noleggio, debba comunque ottenere "apposita certificazione rilasciata
dall'ufficio provinciale, in via preventiva e rinnovabile di sei mesi
in sei mesi, che attesti l'idoneita' delle caratteristiche tecniche
del veicolo allo svolgimento del servizio di noleggio".
Non appare, pero', ragionevole, secondo la ricorrente, e confligge
con il canone dell'art. 3 della Costituzione, la previsione che,
qualora la durata del trasporto ecceda le ventiquattro ore, la
valutazione di idoneita' tecnica possa atteggiarsi in maniera cosi'
diversa da fondare la competenza dell'Ufficio provinciale al rilascio
dell'autorizzazione alla distrazione.
2.5. - Il decreto ministeriale, secondo l'istante, confligge,
altresi', con la legge 28 dicembre 1995, n. 549, che ha demandato al
Governo l'adozione di decreti legislativi finalizzati a "delegare
alle regioni funzioni in materia ... di trasporti di interesse
regionale e locale, con qualsiasi modalita' effettuati" (art. 2,
comma 46, lettera b)) al fine di "garantire il progressivo incremento
del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi" (art.2, comma
51 lettera a) ed e)).
La regione Emilia e Romagna ha, infine, concluso chiedendo che il
decreto sia dichiarato illegittimo nella parte in cui attribuisce
all'Ufficio provinciale della motorizzazione civile la competenza al
rilascio dell'autorizzazione all'uso di autobus destinati al servizio
di linea in servizio di noleggio con conducente e viceversa, per
periodi eccedenti le ventiquattro ore.
2.6. - Anche in questo giudizio si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha eccepito l'inammissibilita' del ricorso, perche' non
notificato presso la sede del Governo.
3. - La regione Campania, con ricorso notificato il 4 aprile 1996
al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro dei trasporti
e della navigazione, e depositato il 17 aprile 1996, solleva
anch'essa conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
riferimento al dianzi indicato decreto ministeriale del 19 gennaio
1996.
3.1. - La ricorrente eccepisce che il decreto ministeriale viola
gli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonche' le norme degli artt.
82, comma 6, ed 87, comma 4, del decreto legislativo n. 285 del 1992
e 3, comma 1, e 2, comma 46 lettera b) e comma 51 lettera a) della
legge n. 549 del 1995, svolgendo argomentazioni sostanzialmente
analoghe a quelle esposte dalla prima ricorrente.
In particolare, sostiene che gli accertamenti demandati all'Ufficio
provinciale attengono al merito della compatibilita' della
distrazione con il vincolo di linea. Inoltre, a suo avviso, il
decreto, poiche' non predetermina i requisiti necessari perche' sia
possibile il diverso uso degli automezzi, neppure consente al
concedente di conoscere gli elementi funzionali all'ammortamento dei
costi, indispensabili perche' sono cessati i finanziamenti in materia
di trasporti in favore delle regioni a statuto ordinario.
3.2. - L'art. 4 del decreto, stabilisce che la distrazione nel
servizio di noleggio puo' avere la durata di tre mesi prorogabili e
cosi', secondo l'istante, demanda all'organo periferico
dell'amministrazione centrale la valutazione dell'eventuale
pregiudizio che la modifica di destinazione puo' arrecare al servizio
di linea, riservata invece alla regione.
3.3. - Il decreto confligge, inoltre, con le disposizioni degli
artt. 82, comma 6, ed 87, comma 4, del decreto legislativo n. 285 del
1992, perche' non contiene, come prevedono dette norme, direttive e
criteri generali che permettano agli enti concedenti di conoscere
preventivamente per quali automezzi e' consentita la distrazione dal
servizio di linea, cosi' impedendo la programmazione dell'attivita'.
Lo stesso art. 7, in quanto limita l'autorizzazione semestrale alle
sole ipotesi di distrazione di durata non eccedente le ventiquattro
ore, la consente per fattispecie marginali ed e' peraltro, a sua
volta, invasivo della sfera di competenze regionali, perche' non
concerne la categoria generale del fuori linea.
La regione Campania ha, infine, concluso perche' il decreto
ministeriale sia dichiarato illegittimo e sia affermata la competenza
della regione nella materia da esso disciplinata.
3.4. - In questo terzo giudizio si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei Ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello
Stato, che ha contestato la fondatezza del conflitto, svolgendo
argomentazioni assolutamente identiche a quelle esposte nella memoria
relativa al giudizio promosso dalla provincia autonoma di Trento e
dianzi sintetizzate.
4. - La regione Marche, con ricorso notificato il 6 aprile 1996 al
Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro dei trasporti,
depositato il 19 aprile 1996, solleva conflitto di attribuzione in
riferimento al citato decreto ministeriale 19 gennaio 1996, nonche'
alla circolare del 19 marzo 1996 della direzione generale della
motorizzazione civile e dei trasporti in concessione.
La regione sostiene che il decreto e' invasivo delle competenze
regionali in materia di trasporti, costituzionalmente definite, nella
parte in cui disciplina l'autorizzazione all'impiego in servizio
degli autobus, ed interferisce anche in una materia demandata alla
regolamentazione dei comuni, incidendo in tal modo sul potere di
controllo che l'art. 85 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 riserva
alle regioni.
La ricorrente conclude, infine, chiedendo che la Corte annulli il
decreto ministeriale e dichiari la competenza della regione nella
disciplina della distrazione degli autobus dal servizio di linea al
noleggio e viceversa.
4.1. - Anche in questo quarto giudizio si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei Ministri, per il tramite dell'Avvocatura
generale dello Stato, contestando la fondatezza del conflitto, con
argomentazioni di contenuto identico a quelle svolte nella memoria
depositata nel primo dei giudizi in esame.
5. - La regione Campania, con separato ricorso notificato l'11
maggio 1996 al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Ministro dei
trasporti e della navigazione ed alla direzione generale, e
depositato il 17 maggio 1996, solleva conflitto di attribuzione in
relazione alla circolare della direzione generale della
motorizzazione civile e dei trasporti in concessione di detto
Ministero in data 19 marzo 1996 (D.G.-III Div. 32-prot. n. 571),
recante "Decreto 10 gennaio 1996. Nuovi criteri e direttive per la
distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e
viceversa".
5.1. - L'istante, premesso che la circolare e' stata adottata in
applicazione del rinvio contenuto nel piu' volte richiamato decreto
ministeriale 19 gennaio 1996, sostiene che l'atto, oltre ad essere
affetto dagli stessi vizi che inficiano il decreto, contiene
istruzioni ulteriormente invasive delle attribuzioni regionali. Il
provvedimento generale stabilisce un controllo preventivo della
Motorizzazione (quindi, del Ministero) sul servizio di fuori linea,
che non e' previsto dal codice della strada.
5.2. - La ricorrente sostiene che la circolare viola gli artt. 117
e 118 della Costituzione, in quanto le istruzioni in essa contenute
stabiliscono che alla domanda di rilascio del nulla-osta tecnico sia
allegata l'autorizzazione regionale, al fine di consentire un
controllo di merito da parte dello Stato. Inoltre, prevedono anche un
sindacato di merito dello Stato sul tipo di attivita' svolta con gli
automezzi, dato che e' richiesta l'indicazione delle finalita'
perseguite con la distrazione degli autoveicoli, e' operata una
classificazione delle attivita' espletabili, e, quindi, attribuita
allo Stato una competenza riservata alle regioni.
5.3. - La circolare, nella parte in cui dispone che all'istanza
presentata all'ufficio provinciale della motorizzazione civile siano
allegate due ricevute di versamenti di lire 40.000 e lire 10.000,
viola ulteriormente i precetti degli artt. 117 e 118 della
Costituzione. La direttiva devolve, infatti, allo Stato un provento
relativo alla gestione di linee di interesse regionale.
5.4. - La circolare, ad avviso dell'istante, confligge anche con
l'art. 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549, che ha eliminato i
finanziamenti in materia di trasporti in favore delle regioni a
statuto ordinario e demandato al Governo l'adozione di uno o piu'
decreti legislativi di delega alle regioni delle funzioni in materia
di trasporti di interesse regionale e locale, con qualsiasi modalita'
effettuati.
5.5. - L'istruzione che fissa il termine massimo dell'utilizzo
dell'autoveicolo nel servizio di noleggio in tre mesi, eventualmente
prorogabili, e' parimenti invasiva delle competenze regionali,
perche' implica la valutazione dell'eventuale pregiudizio che dalla
distrazione puo' derivare alla regolarita' del servizio, riservata
all'ente concedente.
La direttiva della lettera c) della circolare, per il caso di
distrazione di autobus dal servizio di linea al servizio di noleggio
con conducente, di durata giornaliera, dispone siano specificate le
circostanze eccezionali che giustificano la richiesta, in contrasto
con lo stesso art. 7 del d.m. 19 gennaio 1996 e viola ulteriormente
le attribuzioni regionali.
La regione Campania ha, infine, concluso perche' la circolare sia
dichiarata illegittima.
5.6. - In tale ultimo giudizio non si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei Ministri.
6. - In prossimita' dell'udienza hanno depositato memorie le
regioni Emilia e Romagna, Marche e Campania.
7. - La regione Emilia e Romagna contesta anzitutto l'eccezione di
inammissibilita' del ricorso, deducendo che il principio richiamato
dall'Avvocatura erariale dovrebbe essere rimeditato, in quanto frutto
di un'interpretazione riduttiva del combinato disposto degli artt. 1
della legge 25 marzo 1958, n. 260 e 9 e 10 della legge 3 aprile 1979,
n. 103. L'attivita' della Corte si svolge, infatti, secondo modalita'
e garanzie processuali e si dipana in un procedimento ispirato alla
tutela del diritto di difesa e del contraddittorio; cio'
consentirebbe l'applicazione dell'art. 1 della legge n. 260 del 1958
per analogia o in via di interpretazione estensiva. Il piu' rigoroso
indirizzo espresso dalle decisioni n. 548 del 1989 e n. 295 del 1993,
ma non dalla sentenza n. 13 del 1960, dovrebbe, dunque, essere
riesaminato e respinta, anche in virtu' del canone dell'art. 156 cod.
proc. civ., l'eccezione di inammissibilita'.
7.1. - Nel merito, la ricorrente, nel solco argomentativo svolto
nell'atto introduttivo, ribadisce le ragioni gia' addotte a conforto
della sua tesi, incentrata sulla riserva allo Stato dei soli
controlli relativi all'idoneita' tecnica dei veicoli.
La regione Emilia e Romagna osserva, inoltre, che la direttiva
concernente la distrazione degli autobus dal servizio di linea al
servizio di noleggio di durata giornaliera (art. 7), dato che prevede
la valutazione da parte dell'amministrazione statale dei soli
requisiti tecnici ed il rilascio di un'autorizzazione preventiva, di
durata semestrale, rinnovabile di sei mesi in sei mesi, dimostra
l'irragionevolezza di quella dettata per il caso di distrazione
eccedente la durata giornaliera.
8. - La regione Campania, nella memoria, parimenti reitera le
argomentazioni gia' svolte: ribadisce che il decreto ministeriale
contrasta con l'art. 82, comma 6, del codice della strada, che limita
il potere degli organi statuali alla verifica dei requisiti tecnici
dei veicoli; ripercorre le considerazioni, pure gia' sintetizzate, in
ordine alla lesione del potere di programmazione e dell'autonomia
finanziaria attribuita alle regioni dalla legge n. 549 del 1995;
riafferma che anche l'art. 7 del decreto, in quanto limita
l'autorizzazione semestrale alle sole ipotesi di distrazione di
durata non eccedente le ventiquattro ore, consente una programmazione
per fattispecie marginali ed e', a sua volta, invasivo della sfera di
competenze regionali.
9. - La regione Marche, nella memoria, nel riportarsi alle
argomentazioni svolte, deduce che le direttive del decreto
ministeriale sono invasive della sfera di attribuzioni regionali,
perche' prevedono valutazioni che esorbitano dall'ambito
esclusivamente tecnico e violano, in particolare, anche l'art. 85 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, in quanto
ledono le prerogative regionali di approvazione dei regolamenti
comunali in materia di noleggio.
10. - Nel corso della discussione orale la provincia di Trento e le
regioni Campania e Marche hanno insistito sulle loro posizioni.
L'Avvocatura dello Stato ha ribadito le argomentazioni svolte nelle
difese scritte.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato,
promosso con quattro distinti ricorsi di contenuto parzialmente
analogo, dalla provincia autonoma di Trento e dalle regioni Emilia e
Romagna, Marche e Campania, ha per oggetto il decreto del Ministro
dei trasporti 19 gennaio 1996 recante "Nuovi criteri e direttive per
la distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e
viceversa".
E' stato altresi' proposto conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato da parte della regione Marche e della regione Campania,
da quest'ultima con separato atto, in riferimento alla circolare
della direzione generale della motorizzazione civile e dei trasporti
in concessione, in data 19 marzo 1996, che detta i criteri operativi
per l'applicazione del suindicato decreto ministeriale.
2. - I cinque ricorsi investono, sotto profili in larga parte
coincidenti, il medesimo decreto ministeriale e due di essi investono
anche il connesso atto applicativo, cosicche' i relativi giudizi
possono essere riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha preliminarmente
eccepito l'inammissibilita' del ricorso della regione Emilia e
Romagna, in quanto esso non e' stato notificato presso la sede del
Governo.
L'eccezione deve essere accolta.
Questa Corte ha piu' volte affermato che ai giudizi costituzionali
non sono applicabili le norme sulla rappresentanza in giudizio dello
Stato previste dall'art. 1 della legge 25 marzo 1958, n. 260 e dalla
legge 3 aprile 1979, n. 103, per cui e' irrituale la notificazione
del ricorso per conflitto di attribuzione effettuata soltanto presso
l'Avvocatura dello Stato (ordinanza n. 266 del 1995; sentenze n. 295
del 1993, n. 355 del 1992, n. 548 del 1989). Va quindi confermata,
non sussistendo ragioni per discostarsene, dato che la parte
ricorrente non ha prospettato argomenti nuovi, la costante
giurisprudenza della Corte sul punto, anche per quanto concerne la
statuizione che l'irritualita' della notificazione non puo' essere
sanata dalla costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio,
per mezzo dell'Avvocatura dello Stato, quando tale costituzione sia
avvenuta, come nel caso di specie, proprio per eccepire la predetta
inammissibilita'.
4. - Con tre ricorsi, che debbono essere esaminati nel merito, la
provincia autonoma di Trento e le regioni Campania e Marche deducono,
seguendo un iter argomentativo in larga parte comune, che il decreto
ministeriale in oggetto e' invasivo della propria sfera
costituzionale di attribuzione, essenzialmente per due ordini di
considerazioni:
perche' stabilisce direttamente ed analiticamente, invece di
individuare le ipotesi di accertamento dell'idoneita' tecnica degli
autoveicoli, i casi nei quali e' possibile la distrazione dal
servizio di linea a quello di noleggio e viceversa, con una
classificazione riferita alle situazioni che la determinano e che
attengono alla gestione del servizio e non alla sicurezza degli
autoveicoli;
perche' fissa direttamente la durata della distrazione in tre
mesi, prorogabile, demandando cosi' all'amministrazione statale una
valutazione sul pregiudizio che puo' arrecare al servizio, la quale
invece e' da ritenere riservata alle regioni ed alla provincia
autonoma, in quanto non implica accertamenti concernenti le
caratteristiche tecniche degli autobus.
In aggiunta a queste motivazioni, la provincia autonoma di Trento
sostiene, in via preliminare, che il decreto da' diretta applicazione
a norme statuali, in una materia gia' disciplinata dalla legge
provinciale, con direttive in contrasto con essa ed adottate senza
preventiva consultazione. Sostiene inoltre che e' invasiva della
propria sfera di attribuzione anche la direttiva dell'art. 7, perche'
riserva allo Stato l'autorizzazione alla diversa utilizzazione degli
autobus, qualora sia di durata non superiore a ventiquattro ore. Le
regioni Campania e Marche, invece, ritengono che la direttiva stessa
faccia salva l'autorizzazione regionale, ma, secondo la prima, non si
sottrae comunque a censura, nella parte in cui limita l'efficacia
dell'autorizzazione semestrale ai soli casi di durata non superiore
alle ventiquattro ore, ed in quanto non concerne la categoria
generale delle corse fuori linea.
5. - I ricorsi sono fondati.
Le attribuzioni dello Stato, delle regioni e delle province
autonome, nella materia delle linee automobilistiche di interesse
regionale, come definite, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, in particolare dall'art.3 del d.P.R. 14 gennaio 1972,
n. 5 e dagli artt. 84 e 85 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, si
ripartiscono secondo criteri funzionali basati precipuamente sul
livello e sul tipo degli interessi da tutelare. E cosi' alla
competenza di organi dello Stato e' riservata, secondo la
giurisprudenza della Corte (sentenze n. 2 del 1993 e n. 58 del 1976),
la sicurezza degli impianti, dei veicoli e dei natanti, essendo
connessa alla protezione dell'interesse generale dell'incolumita' dei
cittadini, che esige uniformita' di parametri di valutazione per
tutto il territorio nazionale, mentre alle regioni spettano le
competenze, che si riferiscono alla regolarita' e alle diverse
modalita' di svolgimento delle tramvie e delle linee
automobilistiche, cioe' sostanzialmente alla gestione del servizio,
in quanto si tratta di profili tipicamente inerenti al rapporto tra
concedente e concessionario.
Alla stregua di tali criteri di ripartizione vanno letti, in
particolare, sia l'art. 82, comma 6, del nuovo codice della strada
(d.lgs 30 aprile 1992, n. 285), fonte del potere ministeriale
esercitato con il decreto in esame, sia anche l'art. 87, comma 4,
dello stesso codice della strada, che si puo' considerare, per il suo
contenuto dispositivo, norma complementare alla precedente. In
proposito, la Corte ha gia' statuito che entrambe le autorizzazioni
previste nella prima e nella seconda parte dell'art. 82, comma 6, che
attengono rispettivamente all'utilizzazione, previa autorizzazione,
di autocarri al trasporto, in via eccezionale e temporanea, di
persone e al mutamento di destinazione, in via eccezionale, previa
autorizzazione, di autobus da servizio di noleggio con conducente a
servizio di linea, e viceversa, concernono l'abilitazione
dell'autoveicolo ad essere utilizzato per un certo "tipo" di
trasporto, implicando una valutazione, che "si fonda esclusivamente
su criteri d'ordine tecnico riguardanti la sicurezza dei trasporti"
(sentenza n. 2 del 1993). L'art. 87, comma 4, invece, prevedendo
un'autorizzazione di competenza del concedente (e quindi non dello
Stato, per le linee di interesse regionale), per l'utilizzazione,
senza pregiudizio della regolarita' del servizio, degli autobus
destinati al servizio di linea per quello di noleggio da rimessa,
implica una valutazione, che "riguarda le modalita' di svolgimento
dell'esercizio della linea di trasporto, ossia la sua gestione"
(sentenza n. 2 del 1993).
In questo quadro interpretativo, va dunque sottolineato che la
utilizzazione dei veicoli dipende dalle loro caratteristiche
costruttive, funzionali e di equipaggiamento; caratteristiche che
sono indicate, in via generale, dal codice della strada (art. 71), e
specificamente dal relativo regolamento di esecuzione (art. 243, che
rinvia all'art. 227, comma 2, in relazione al comma 1, punto F
dell'appendice V) e da appositi decreti ministeriali. Inoltre, anche
la carta di circolazione e' rilasciata "sulla base della licenza
comunale di esercizio" (art 85, comma 3), ovvero "del nulla osta
emesso dalle autorita' competenti ad accordare la relativa
concessione" (art. 87, comma 3). La deroga, sia pure in via
eccezionale e temporanea, alla destinazione ordinaria dei veicoli
comporta quindi valutazioni di ordine tecnico, di spettanza dello
Stato, se implicano accertamenti sulle caratteristiche costruttive e
funzionali dei veicoli ai fini della sicurezza dei trasporti, mentre
comporta valutazioni di opportunita', di spettanza dell'ente
concedente se implicano accertamenti sulla regolarita' del servizio.
Se questo e' dunque il corretto criterio di riparto delle
attribuzioni nella materia de qua risultano fondate le doglianze
delle ricorrenti avverso il provvedimento impugnato, che introduce
una disciplina, che, anche per l'analiticita' e la specificita' delle
previsioni, incide in senso fortemente limitativo sulle attribuzioni
delle ricorrenti. E cosi', la previsione della possibilita' di
autorizzare l'impiego eccezionale, in servizio di linea, di autobus
destinati al noleggio nei casi di "vendita, demolizione o
distruzione" dei primi (art. 1 lettera a)), o "per la effettuazione
di corse-bis", o per "situazioni di carattere straordinario che
comportano un potenziamento temporaneo del servizio" (art.1 lettera
b)), ovvero per "il tempo necessario ad ottenere la disponibilita'
del materiale rotabile" (art. 1 let-tera d)) e per quello "necessario
all'approvvigionamento" dello stesso (art. 1 lettera e)), o anche
quando si richieda una "intensificazione temporanea di autolinee"
(art. 1 lettera g)), riguarda tutte ipotesi che certamente non
implicano accertamenti sull'idoneita' tecnica degli autobus da
destinare eccezionalmente a diverso impiego. Analogamente deve
ritenersi per quanto riguarda l'ipotesi di impiego eccezionale di
autobus da servizio di linea a quello di noleggio, che si prevede
debba essere condizionata da "esigenze di mercato che comportano un
potenziamento temporaneo dei servizi di noleggio" (art. 4 lettera
b)), oppure dalla "assenza od insufficienza temporanea di licenze di
noleggio nel comune in cui l'utenza deve essere prelevata" (art. 4
lettera c)). Non diversamente, infine, deve concludersi quanto alle
direttive del decreto ministeriale, che stabiliscono la possibilita'
di prorogare la durata dell'autorizzazione "in funzione della
sussistenza delle necessita' originariamente giustificative" (artt. 2
e 6). In tutti questi casi, dunque, la prevista autorizzazione non
implica valutazioni tecniche finalizzate alla sicurezza del
trasporto, ma viceversa comporta valutazioni di opportunita' su
situazioni inerenti alla gestione del servizio, estranee pertanto
alle competenze statali.
Nello stesso senso, del resto, deve anche interpretarsi la
direttiva contenuta nell'art. 7 del decreto, poiche' la distrazione
dall'uso, al quale gli autobus sono ordinariamente destinati, non
giustifica la predeterminazione del limite temporale della
distrazione stessa in ventiquattro ore, dal momento che la relativa
certificazione ha efficacia e durata semestrale. Se infatti si
ammette che l'accertamento positivo sull'idoneita' tecnica
dell'autobus conserva validita' per sei mesi, e' evidente che ogni
ulteriore valutazione, se contenuta in questo arco di tempo, puo'
solo involgere profili inerenti alla gestione del servizio.
6. - La regione Campania e la regione Marche deducono anche la
lesione delle attribuzioni regionali attuata dalla circolare della
direzione generale della motorizzazione civile e dei trasporti in
concessione del 19 marzo 1996.
Le argomentazioni svolte dalle ricorrenti, specialmente dalla
prima, che in larga parte riproducono quelle formulate in riferimento
al decreto ministeriale, si appuntano sia sulla pretesa interferenza
della circolare ministeriale su profili inerenti alla gestione del
servizio, sia sulla pretesa estraneita' di valutazioni tecniche in
ordine alla durata ed alla proroga dell'autorizzazione stessa.
7. - I ricorsi debbono essere accolti.
La considerazione che il decreto ministeriale costituisce il
necessario presupposto logico-giuridico della circolare, che appunto
detta le istruzioni per il rilascio dell'autorizzazione de qua
comporta che dalla ritenuta lesivita' delle attribuzioni regionali
del primo atto derivi anche quella della circolare stessa, per
violazione delle norme che definiscono il riparto di attribuzioni
nella materia in oggetto.
Le istruzioni della circolare, infatti, esplicitando le direttive
del decreto, ipotizzano valutazioni che implicano accertamenti, che
esulano dall'idoneita' tecnica dei veicoli per interferire con i
profili attinenti alla gestione ed alle modalita' del servizio. La
circolare stabilisce infatti, tra l'altro, quali sono i casi che
legittimano "l'effettuazione di corse-bis" (paragrafo a), settimo
capoverso, sesto alinea), oppure quali sono "le esigenze di mercato",
ovvero quelle correlate alla mancanza o scarsita' delle licenze di
noleggio (paragrafo b), ottavo capoverso, sesto, settimo ed ottavo
alinea), che possano appunto consentire la distrazione dal servizio.
Analogamente la stessa durata dell'autorizzazione, specie in
riferimento alla sua proroga, non e' prevista in relazione ai
requisiti di idoneita' tecnica dell'autobus, ma e' correlata, ancora
una volta, a situazioni giustificative, che coinvolgono profili
inerenti essenzialmente alla gestione del servizio.
Le istruzioni della circolare, pertanto, presentano gli stessi vizi
di costituzionalita', che hanno condotto all'affermazione del
carattere invasivo del decreto ministeriale predetto e che quindi
determinano la dichiarazione di illegittimita' della circolare
stessa.
Le prospettate ragioni di accoglimento dei ricorsi determinano
l'assorbimento degli ulteriori motivi di censura.