LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da:
Consiglio nazionale degli ingegneri, in persona del presidente
pro-tempore, elettivamente domiciliato in Roma, viale Parioli, 180,
presso lo studio dell'avv. Mario Sanino, che lo rappresenta e difende
unitamente all'avv. Pietro Rescigno, giusta delega a margine del
ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, ricorrente;
Contro Corte dei conti, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero del tesoro, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12,
presso l'Avvocatura generale dello Stato, che li rappresenta e
difende ope legis, controricorrenti;
Per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al
giudizio pendente n. 13249/1995 del tribunale amministrativo
regionale di Roma;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 16
gennaio 1997 dal relatore consigliere dott. Giuseppe Borre';
Uditi gli avvocati Mario Sanino per il ricorrente e l'avvocato
Stipo dell'Avvocatura generale dello Stato per i resistenti;
Udito il p.m. in persona del sostituto procuratore generale dott.
Fabrizio Amirante che ha concluso per la rimessione degli atti alla
Corte costituzionale per la questione di legittimita' dell'art. 3,
comma 4, della legge n. 20/1994.
O s s e r v a
Con ricorso al tribunale amministativo regionale del Lazio,
notificato alla Corte dei conti, alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri ed al Ministro del tesoro, il Consiglio nazionale ingegneri
ha impugnato la determinazione n. 43/1995 della Corte dei conti -
sezione controllo enti, adottata il 20 luglio 1995, con cui la Corte
stessa aveva, tra l'altro, dichiarato la sottoposizione a controllo
del Consiglio nazionale predetto ai sensi della legge n. 20 del 1994,
nonche' ogni altro atto presupposto, connesso o conseguenziale, ivi
compresa, in particolare, la deliberazione n. 2/1995 della Corte.
Gli intimati, costituendosi innanzi al Tar, hanno sollevato
questione di difetto assoluto di giurisdizione, non essendo
sindacabili in sede giurisdizionale gli atti emanati dalla Corte dei
conti nell'esercizio della funzione di controllo.
Il Consiglio nazionale in epigrafe ha proposto innanzi a questa
Corte regolamento preventivo di giurisdizione, rilevando che l'art.
3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, cui la Corte dei
conti faceva riferimento, presenta tratti di ambiguita' per quanto
concerne il procedimento da seguire ai fini della sottoposizione di
un'amministrazione pubblica al controllo della Corte stessa. Qualora
si ritenga che il citato art. 3, comma 4, attribuisca alla Corte dei
conti la funzione di determinare i singoli enti assoggettabili al
controllo, risulterebbe assegnata alla Corte stessa una funzione di
"amministrazione attiva", con perdita della terzieta'/neutralita' che
ne caratterizza in generale le funzioni e conseguente
assoggettabilita' degli atti in questione al sindacato del giudice
amministrativo. Ove, invece, si ritenga che, per sottoporre le
amministrazioni pubbliche a controllo, sia necessario seguire l'iter
di cui alla legge 21 marzo 1958, n. 259 (che prevede la
individuazione degli enti merce' un decreto presidenziale adottato su
proposta della Presidenza del Consiglio di concerto con il Ministro
del tesoro e il Ministro competente), dovrebbe la impugnata
determinazione della Corte dei conti, in quanto assunta in difetto di
tale previa individuazione, considerarsi affetta da carenza assoluta
di potere, donde la spettanza della giurisdizione al giudice
ordinario.
La Corte dei conti e litisconsorti si sono costituiti con
controricorso ed hanno opposto che la individuazione delle
amministrazioni da sottoporre a controllo non spetta ne' alla Corte
stessa ne' all'autorita' governativa (attraverso il decreto
presidenziale di cui alla citata legge n. 259 del 1958), ma e'
contenuta nella legge n. 20 del 1994 (art. 3, comma 4), ove il
controllo e' riferito alle amministrazioni pubbliche in genere; e che
la interpretazione di tale norma rientra - costituendone esplicazione
interna - nella funzione attribuita alla Corte.
Cio' premesso, ritengono le sezioni unite di dover richiamare il
proprio precedente (sentenza 8 ottobre 1979, n. 5186) secondo cui non
e' ammesso sindacato giurisdizionale nei riguardi degli atti di
controllo della Corte dei conti, perche' esso contrasterebbe con i
caratteri di imparzialita' e terzieta' che sono propri di tale
attivita' della Corte.
Ritengono altresi' le sezioni unite che la norma dell'art. 100
della Costituzione, nel prevedere il "controllo sulla gestione
finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria",
non preclusa al legislatore ordinario di introdurre forme di
controllo diverse e ulteriori, purche' caratterizzate da un sicuro
ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati (cosi' Corte
cost., sentenza n. 29/1995), e che in tale possibilita' rientri il
fatto che la legge n. 20/1994, nell'art. 3, comma 4, abbia previsto
una piu' ampia dimensione di controllo coinvolgente (almeno secondo
la lettera della norma) la gestione del bilancio e del patrimonio
delle "amministrazioni pubbliche" in genere, nonche' le gestioni
fuori bilancio e i fondi di provenienza comunitaria, precisando, nel
successivo comma 7, che "restano ferme,
.... relativamente agli enti cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria, le disposizioni della legge 21 marzo 1958, n. 259".
Tutto cio' premesso, suscita perplessita' il fatto che il
meccanismo gia' previsto dalla legge del 1958 per la individuazione
degli enti da sottoporre a controllo, meccanismo affidato
all'autorita' di governo ed espresso nella forma del decreto
presidenziale, non sia esteso al piu' ampio ambito di controllo
contemplato dalla nuova legge, sicche' la individuazione degli enti
(anche nel nuovo sistema nient'affatto automatica, come dimostra la
istruttoria nella specie compiuta e la relativa ricerca di parametri
valutativi) sembra in definitiva rimessa al potere, per giunta non
sorretto da criteri predeterminati, della Corte stessa.
Queste sezioni unite, in altra occasione sollecitate a delibare la
questione di costituzionalita' della legge del 1958, in quanto essa
rimette la individuazione degli enti da sottoporre a controllo alla
autorita' di governo, che, da vertice della pubblica amministrazione,
potrebbe essere controinteressata ad estendere l'ambito del controllo
concernente l'amministrazione stessa, hanno ritenuto tale questione
manifestamente infondata (cfr. sentenza 9 agosto 1996 n. 7327). Cio'
hanno ritenuto sia facendo leva sulla responsabilita' politica del
Governo verso il Parlamento, sia osservando che la eventuale
alternativa, rappresentata dall'attribuzione alla stessa Corte dei
conti del potere di individuazione degli enti, non sarebbe
praticabile, "non potendosi affidare al medesimo organo deputato al
controllo la valutazione e determinazione di cui si tratta, senza un
mezzo di tutela degli enti, che sarebbe difficile costruire nei
riguardi della Corte dei conti". Ma e' proprio questa considerazione
che induce, ora, a un diverso avviso di fronte al contesto normativo
qui in esame. Desta in effetti ragione di perplessita' il fatto che
la determinazione, non priva di profili valutativi, diretta a
individuare gli enti da sottoporre a controllo, sia rimessa alla
Corte medesima dall'art. 3, comma 4, della legge n. 20/1994 (pur con
la salvezza del precedente regime nei limiti di cui al gia' segnalato
comma 7), quando al tempo stesso e' da ritenere di difficile
costruzione l'ipotesi di un sindacato giurisdizionale nei riguardi
della Corte.
Se si considera che l'art. 100 Cost. appare imperniato sul rinvio
alla legge come fonte di determinazione dei casi e delle forme del
controllo successivo sugli enti da parte della Corte dei conti (anche
attraverso la previsione di procedure eterodeterminative che non
coinvolgano la Corte stessa nella individuazione, come appunto accade
con la legge n. 259 del 1958), la perplessita' di cui sopra riesce
confermata e sembra percio' doveroso ritenere non manifestamente
infondata la questione, sollevata dal procuratore generale, di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 4, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, nella parte in cui affida alla Corte stessa la
individuazione (non automatica e, come si e' visto, caratterizzata
dalla ricerca di parametri di riferimento) degli enti assoggettabili
al controllo da tale norma previsto, pur nella riconosciuta immunita'
della Corte predetta dal sindacato giurisdizionale, per contrasto con
il richiamato art. 100 Cost., in riferimento anche agli artt. 103 e
113 Cost.
La risposta che la Corte costituzionale dara' al quesito di
legittimita' influira' in ogni caso sulla soluzione da adottarsi in
punto di giurisdizione, come e' dimostrato dall'alternativa di
ipotesi in cui si articola il proposto regolamento.