ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 82, nono comma,
alinea 2 e 4, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), nel
testo modificato dall'art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431,
promosso con ordinanza emessa il 9 novembre-15 dicembre 1995 dal
tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso
proposto da Loredana Berruti contro Ministero per i beni culturali ed
ambientali ed altri iscritta al n. 433 del registro ordinanze 1996 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima
serie speciale, dell'anno 1996.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 febbraio 1997 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza depositata il 22 dicembre 1995, il tribunale
amministrativo regionale per la Campania ha sollevato, in riferimento
agli artt. 24, primo comma, 42, secondo comma, e 97, primo e secondo
comma, della Costituzione, eccezione di legittimita' costituzionale
dell'art. 82, nono comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382), nella parte in cui, disponendo che il Ministro per i
beni culturali e ambientali puo', nel procedimento di rilascio della
concessione in sanatoria di opereedilizie insistenti su aree soggette
a vincolo paesaggistico, annullare la determinazione
dell'amministrazione ad esso preposta "entro i sessanta giorni
successivi alla relativa comunicazione", omette di individuare
univocamente il momento di decorrenza del periodo entro il quale vi
e' legittimo esercizio del potere di controllo dell'organo statale,
la medesima norma prescrivendo che allo stesso deve essere data
"immediata comunicazione".
2. - Nella specie, il Ministro per i beni culturali e ambientali
aveva annullato, con decreto del 12 agosto 1994, il "nulla osta" del
sindaco di Anacapri datato 27 agosto 1993. Il titolare del diritto
sull'immobile aspirava, invero, al provvedimento di concessione
edilizia per la sanatoria dell'opera eseguita, in agro del predetto
comune, in contrasto col titolo autorizzativo. Egli, onde accedere ai
benefici introdotti dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47 ed escludenti
le sanzioni altrimenti connesse all'illiceita' dell'edificazione,
aveva fatto richiesta affinche' l'amministrazione preposta alla
tutela del vincolo gravante sull'intero territorio di Anacapri si
esprimesse ex post circa la compatibilita' ambientale dei lavori.
Della valutazione veniva richiesto il comune del luogo della
costruzione avendo la regione Campania - con le leggi 1 settembre
1981, n. 65 e 23 febbraio 1982, n. 10 - delegato le attribuzioni in
materia ai comuni, dismettendo quelle ad essa, come agli altri
soggetti regionali, derivanti dall'art. 82 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616.
Il sindaco di Anacapri rilasciava il 27 agosto 1993 l'attestato
della positiva valutazione del manufatto in relazione ai criteri di
tutela dell'area insulare.
3. - Il 7 giugno 1994, secondo l'incontestata affermazione della
parte privata, l'atto in questione perveniva all'organo territoriale
del dicastero, cioe' la soprintendenza di Napoli, perche', ai sensi
delle istruzioni contenute nella circolare ministeriale del 31 agosto
1985, n. 8 (in Gazzetta ufficiale n. 266 del 12 novembre 1985), fosse
poi inoltrato al Ministro per i beni culturali e ambientali, cui
compete il potere di controllo. L'ufficio periferico si mostrava di
avviso opposto a quello dell'autorita' comunale e ne dava notizia
alla sede centrale con nota del 28 giugno 1994 corredante la
trasmissione dei documenti. In conseguenza, il Ministro per i beni
culturali e ambientali annullava, con decreto del successivo 12
agosto, il "nulla osta" del sindaco di Anacapri.
4. - Il provvedimento veniva impugnato dinanzi il tribunale
amministrativo regionale per la Campania al quale il ricorrente
esponeva, tra l'altro, che l'annullamento in questione doveva
ritenersi privo di efficacia essendo il suo autore decaduto dal
relativo potere per decorso del termine perentorio fissato dall'art.
82 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, nel
testo modificato e integrato dall'art. 1 della legge 8 agosto 1985,
n. 431. Sosteneva che dies a quo del periodo utile alla redazione del
provvedimento era quello in cui l'ufficio periferico del Ministero
aveva ricevuto la comunicazione delle determinazioni prese
dall'autorita' cui era demandata la protezione dell'interesse
ambientale, dal che non poteva non considerarsi tardivo il decreto
del Ministro in data 12 agosto 1994.
5. - Il giudice rimettente, prima di analizzare la censura
riguardante la asserita intempestivita' nell'esercizio del potere
repressivo da parte del Ministro, dava conto che la corrente
interpretazione giurisprudenziale dell'art. 82 piu' volte citato
attribuiva esclusivo rilievo al momento di ricevimento degli atti da
parte dell'organo di vertice al fine di valutare l'eventuale
avverarsi della preclusione nell'adozione del decreto di controllo.
Quindi, e cio' in punto di rilevanza della questione, la doglianza
avrebbe meritato la reiezione per non essere disputabile la
tempestivita' nell'adozione del provvedimento conclusivo una volta
fatto decorrere il termine dalla data in cui il Ministro era stato
investito delle proprie attribuzioni col recapito dell'affare. Ma era
appunto la ricostruzione ermeneutica di "diritto vivente" a provocare
il dubbio di costituzionalita' della norma. Essa, in una lettura
siffatta, entrerebbe in conflitto con i significati essenziali del
diritto individuale di azione e della proprieta' privata, nonche' del
buon andamento della pubblica amministrazione, tutti assistiti da
norme di rango costituzionale, laddove non prevede "alcun preciso e
univoco referente temporale per la decorrenza del termine ivi
disposto (...) potendosi dilatare surrettiziamento il dies a quo da
parte di una qualunque delle amministrazioni interessate (ente
locale, soprintendenza, Ministero)".
6. - Per la dichiarazione di non fondatezza della questione,
rimessa d'ufficio al giudizio di questa Corte, ha fatto domanda il
Presidente del Consiglio dei Ministri che e' intervenuto a mezzo
dell'Avvocatura generale dello Stato, con atto del 3 giugno 1996. Il
rappresentante del Governo ha posto a sostegno del proprio assunto
che "l'omessa previsione di (...) dettagli, anche di carattere
procedurale, attiene alla discrezionalita' legislativa", da cio'
inferendo che quella sollevata "e' una questione di interpretazione
che non presenta alcuna rilevanza ai fini della legittimita'
costituzionale della norma".
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata
dall'ordinanza in epigrafe riguarda l'art. 82, nono comma, del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, come integrato dalla legge 8 agosto 1985, n.
431, nella parte in cui non prevede alcun preciso ed univoco
referente temporale per la decorrenza del termine di "sessanta giorni
successivi alla relativa comunicazione", entro cui il Ministro per i
beni culturali ed ambientali puo' annullare, nel procedimento di
rilascio della concessione in sanatoria di opere edilizie insistenti
su aree soggette a vincolo paesaggistico, la determinazione della
amministrazione competente. L'estrema genericita' della disposizione
citata non consentirebbe - secondo l'ordinanza di rinvio - "alcuna
procedimentalizzazione della relativa azione, non potendosi
ragionevolmente fissare, con criterio univoco, il dies a quo per la
decorrenza del termine assegnato al Ministro per l'annullamento delle
autorizzazioni paesaggistiche, non collegabile peraltro ne' ad un
termine che dovrebbe essere imposto all'ente locale per la
''immediata comunicazione'', ne' a quelli, parimenti indeterminabili,
di avviso al privato". Si determinerebbe cosi' la lesione delle norme
contenute negli artt. 24, primo comma, 42, secondo comma, nonche' 97,
primo e secondo comma, della Costituzione.
2. - La questione non e' fondata sotto tutti i profili prospettati.
Il sistema normativo attualmente applicabile alla sanatoria di
opere eseguite su aree sottoposte a vincolo si e' articolato, nel
tempo, in una serie di modifiche legislative, dirette ad attuare il
complesso bilanciamento degli interessi tra Stato e regioni, sotto lo
specifico profilo della connessione tra tutela delle aree sottoposte
a vincolo paesaggistico e disciplina del condono edilizio.
Ed infatti, nella formulazione originaria dell'art. 32, primo
comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, il parere favorevole al
rilascio della concessione o autorizzazione in sanatoria doveva
essere espresso, entro 120 giorni (poi 180 giorni, a seguito del
d.-l. 23 aprile 1985, n. 146) dalla domanda, soltanto dalle
"amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso". Tali
amministrazioni sono quelle isituzionalmente competenti ad emettere
l'autorizzazione o il nulla osta in via normale, ovvero competenti
alla tutela dell'interesse preso in considerazione dal vincolo, il
quale puo' derivare da numerose leggi, che hanno ad oggetto la
salvaguardia di diversi interessi (esemplificativamente: legge 29
giugno 1939, n. 1497 sulle bellezze naturali; legge 30 dicembre 1923,
n. 3267 sui vincoli idrogeologici; legge 2 febbraio 1974, n. 64
sulle zone sismiche; legge 24 dicembre 1976, n. 898 sulle servitu'
militari, e cosi' via, oltre ad altre leggi speciali o regionali
parimenti impositive di vincoli).
In materia paesaggistica, in particolare, le amministrazioni
"preposte alla tutela del vincolo" vanno, secondo questo criterio,
individuate in quelle regionali, tenendo conto della delega conferita
nell'art. 82, nono comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come
modificato dall'art. 1 del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito
nella legge 8 agosto 1985, n. 431. Successivamente, pero', nel
tentativo - come si legge negli atti parlamentari - di rendere
uniformi nel territorio nazionale i diversi criteri adottati per la
formulazione di questo parere, demandato alle regioni (o anche ad
enti locali subdelegati), l'art. 12 del d.-l. 8 maggio 1987, n. 178
veniva a prescrivere che il predetto parere, previsto dall'art. 32
citato, "per le aree soggette a vincolo paesaggistico ambientale e'
reso dal Ministero per i beni culturali e ambientali". Senonche', la
Corte costituzionale, con sentenza 9 marzo 1988, n. 302, dichiarava
la illegittimita' costituzionale dello stesso articolo del d.-l. 12
gennaio 1988, n. 2 (reiterativo di quello n. 178 del 1987) per
violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in quanto
contrastante con i principi individuati nella sentenza n. 151 del
1986, che stabiliva che "l'intervento statale soccorre in caso di
inerzia della regione, ovvero ad estrema difesa del vincolo".
Nello stesso arco di tempo, peraltro, anche in sede di conversione
del decreto-legge n. 2 del 1988, si introducevano rilevanti modifiche
al testo vigente, ed infatti la legge di conversione 13 marzo 1988,
n. 68 ha disposto che "per le aree soggette a vincolo paesistico ai
sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497, e successive
modificazioni, e del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, il parere
prescritto dall'art. 32, primo comma, della legge 28 febbraio 1985,
n. 47 e' reso ai sensi del nono comma dell'art. 82 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, come modificato dall'art. 1 del citato d.-l. 27
giugno 1985 n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1985, n. 431".
Si ha cosi', per le sole aree soggette a vincolo paesistico, una
disciplina speciale, derogatoria di quella generale sul condono degli
immobili insistenti su aree soggette a vincolo, che risulta, per
quanto attiene al sub-procedimento di formulazione del parere, dal
"rinvio" alle norme del nono comma del citato art. 82, il quale
attribuisce alle regioni (o anche agli enti locali subdelegati) la
competenza all'emanazione del parere in questione, restando salvi
peraltro il potere sostitutivo del Ministro per i beni culturali, in
caso di inerzia regionale, nonche' il potere di annullamento di
ufficio del parere stesso.
Lo schema procedimentale previsto dalla legge di conversione 13
marzo 1988, n. 68, appare quindi coerente, sotto questo profilo, con
le indicazioni della Corte costituzionale, che postulano un rapporto
tra competenze statali e competenze regionali modulato alla luce del
principio di cooperazione, cui si adegua appunto lo strumento della
concorrenza di poteri (cfr. ordinanza n. 1035 del 1988).
E' in questo quadro, pertanto, che vanno esaminate le prospettate
censure di illegittimita' costituzionale della norma impugnata.
3. - Va premesso che, ai sensi del nono comma del citato art. 82,
le amministrazioni sono tenute a dare "immediata comunicazione" al
Ministro per i beni culturali del parere formulato e a trasmettere
contestualmente la relativa documentazione. Si tratta di una formula
legislativa, che prescrive la massima sollecitudine possibile, pur
garantendo un minimo di elasticita' nella successione delle fasi
regolanti i reciproci rapporti tra organi non inseriti nella medesima
organizzazione burocratica, ma tuttavia chiamati a cooperare, con
spirito di lealta', in vista di un identico fine.
Cio' premesso, non sussiste la pretesa violazione dell'art. 24,
primo comma, della Costituzione, poiche' la norma che prescrive la
perentorieta' dei termini assegnati all'amministrazione competente
per provvedere, non solo conferisce all'interessato, in caso di
inerzia dell'amministrazione stessa, la legittimazione attiva a
tutelare in via giurisdizionale la propria situazione soggettiva, ma
gli conferisce anche la facolta' di rivolgersi direttamente al
Ministro per i beni culturali. In ogni caso, va tenuto presente che
le regole sul responsabile del procedimento amministrativo, sulla
partecipazione e sul diritto di accesso del privato interessato
(previste dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, nonche' dall'art. 7
della legge 12 giugno 1990, n. 142) assicurano un'ampia e costante
azione di rilevazione e controllo ab externo dell'adeguatezza
dell'azione amministrativa tanto degli apparati statali quanto delle
autonomie locali, anche in carenza di una specifica
procedimentalizzazione ex lege - come denuncia l'ordinanza del
giudice rimettente - della fattispecie normativa in oggetto. D'altra
parte, anche secondo un certo indirizzo giurisprudenziale del
Consiglio di Stato, l'eventuale tardivita' della trasmissione della
documentazione e' imputabile - a prescindere da eventuali,
concorrenti responsabilita', anche di ordine penale, dei funzionari
preposti - alle parti, nel cui interesse la trasmissione deve essere
eseguita, le quali hanno l'onere di assicurarsi che ne sia stato
curato il sollecito inoltro al Ministro per i beni culturali, qualora
vogliano trarne gli effetti sostanziali conseguenti.
Sotto tutti questi profili, quindi, appare infondata anche la
pretesa violazione dell'art. 97 della Costituzione.
Ne', infine, e' sussistente la violazione dell'art. 42, secondo
comma, della Costituzione, poiche' - indipendentemente dalla
constatazione che la pretesa compressione dello ius aedificandi
riguarderebbe comunque
soggetti, che aspirano al consolidamento del godimento di fatto di
un'opera edilizia realizzata senza titolo, su area paesaggisticamente
vincolata e in modo astrattamente configurante reato - e' da
ricordare che questa Corte, proprio in materia di tutela dei valori
ambientali, dei quali si vuole evitare una menomazione, ha
ripetutamente affermato che non e' illegittima la norma che preveda
modi di godimento del bene, preordinati ad assicurare, come nel caso
di specie, un congruo collegamento con la funzione sociale della
proprieta' (sentenze n. 417 del 1995 e n. 379 del 1994).