ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1,
della legge 30 dicembre 1986, n. 943 (Norme in materia di
collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari
immigrati e contro le immigrazioni clandestine), promosso con
ordinanza emessa il 21 settembre 1995 dal T.A.R. del Friuli-Venezia
Giulia sul ricorso proposto da Vladimorova Eva contro il Ministero
dell'interno, iscritta al n. 149 del registro ordinanze 1996 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima
serie speciale dell'anno 1996;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 marzo 1997 il giudice
relatore Valerio Onida.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da una cittadina bulgara per
l'impugnazione di un provvedimento di revoca del permesso di
soggiorno per motivi di famiglia, il tribunale amministrativo
regionale per il Friuli-Venezia Giulia, con ordinanza emessa il 21
settembre 1995, pervenuta a questa Corte il 29 gennaio 1996, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
agli artt. 10, 30 e 31 della Costituzione, dell'art. 4, comma 1,
della legge 30 dicembre 1986, n. 943 (Norme in materia di
collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari
immigrati e contro le immigrazioni clandestine), "nella parte in cui
non consente il ricongiungimento ad un figlio minore di un cittadino
extracomunitario non legato all'altro genitore da vincolo di
coniugio".
Il giudice a quo premette in fatto che la ricorrente, che convisse
more uxorio con altro cittadino extracomunitario, col quale ebbe una
figlia, riconosciuta da entrambi i genitori, aveva ottenuto un
permesso di soggiorno per motivi di famiglia, in seguito revocato col
provvedimento impugnato, poiche' la stessa ricorrente non risultava
coniugata. Nell'atto introduttivo del giudizio a quo si sosteneva che
l'art. 4 della legge n. 943 del 1986 - ai cui sensi "i lavoratori
extracomunitari legalmente residenti in Italia ed occupati hanno
diritto al ricongiungimento con il coniuge nonche' con i figli a
carico non coniugati, considerati minori dalla legislazione italiana,
i quali sonoammessi nel territorio nazionale e possono soggiornarvi
per lo stesso periodo per il quale e' ammesso il lavoratore e
sempreche' quest'ultimo sia in grado di assicurare ad essi normali
condizioni di vita" - si applica anche alle famiglie di fatto, e che
qualora la norma dovesse interpretarsi diversamente sarebbe contraria
alla Costituzione.
Il remittente afferma che l'impugnato provvedimento di revoca del
permesso di soggiorno risulta conforme alla norma citata, poiche' il
termine "coniuge" in essa contenuto fa riferimento ad un vincolo
matrimoniale legittimo: di qui discenderebbe la rilevanza della
questione di legittimita' costituzionale ai fini della decisione
definitiva circa la sospensione richiesta (dopo quella
provvisoriamente concessa dallo stesso tribunale), apparendo il
provvedimento fondato appunto su detta norma.
Ad avviso del tribunale l'art. 4, comma 1, della legge n. 943 del
1986, ancorche' inserito in una legge relativa al collocamento e al
trattamento dei lavoratori extracomunitari, avrebbe l'ulteriore scopo
di favorire la riunificazione delle famiglie: ma con questa finalita'
contrasterebbe la limitazione del ricongiungimento ai soli figli nati
nel matrimonio. Con cio' si realizzerebbe una discriminazione tra i
figli nati nel matrimonio e quelli nati fuori di esso, si limiterebbe
il diritto-dovere dei genitori di educare i figli, e correlativamente
il diritto dei figli di essere accuditi da entrambi i genitori, in
contrasto con gli articoli 30 e 31 della Costituzione; e si
violerebbe la garanzia di speciale protezione dell'infanzia sancita
dal citato art. 31.
La disposizione sarebbe inoltre, sempre secondo il giudice a quo,
in contrasto con l'art. 10 della Costituzione, che garantisce allo
straniero una tutela in conformita' ai trattati internazionali: fra
questi assumerebbe rilievo in particolare l'art. 8 (concernente il
diritto della persona al rispetto della sua vita privata e familiare)
della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle liberta' fondamentali, cui si e' data esecuzione con la legge 4
agosto 1955, n. 848; nonche' il principio sesto della dichiarazione
dei diritti del fanciullo (New York, 20 novembre 1959), secondo cui
"il fanciullo, per lo sviluppo armonioso della sua personalita', ha
bisogno di amore e di comprensione. Egli deve, per quanto possibile,
crescere sotto le cure e la responsabilita' dei genitori e, in ogni
caso, in un'atmosfera di affetto e di sicurezza materiale e morale.
Salvo circostanze eccezionali, il bambino in tenera eta' non deve
essere separato dalla madre".
2. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
comunque infondata.
L'Avvocatura erariale osserva anzitutto che la questione andrebbe
riconsiderata, ai fini della rilevanza, dal giudice a quo, dato che
in materia di ricongiungimento sono sopravvenuti gli artt. 10 e 11
del d.-l. 18 gennaio 1996, n. 22.
Afferma poi che e' infondato il sospetto di una discriminazione a
danno dei figli nati fuori dal matrimonio: infatti la norma
denunciata considera il ricongiungimento con i figli minori a carico
non coniugati, indipendentemente dal fatto che essi siano nati o meno
nel matrimonio. Quest'ultimo potrebbe venire in rilievo solo in
relazione al ricongiungimento con il coniuge, mentre la questione e'
prospettata con riferimento ai figli minori: cio' che non potrebbe
non riflettersi sulla rilevanza della questione medesima.
Parimenti, secondo la difesa del Presidente del Consiglio, si
riflette sulla rilevanza la circostanza che nella specie non si e' in
presenza di un lavoratore extracomunitario residente che abbia
chiesto il ricongiungimento con un figlio minore da ammettere al
soggiorno in Italia, ma di una cittadina extracomunitaria, non
legalmente residente, che vorrebbe essere ammessa al soggiorno in
Italia per ricongiungersi ad una figlia minore, non a suo carico, che
gia' vi soggiorna. Si verserebbe quindi nell'ambito di applicabilita'
non gia' della norma denunciata, bensi' eventualmente dell'art. 2 del
decreto-legge n. 416 del 1989, convertito dalla legge n. 39 del
1990, che disciplina l'ammissione dei cittadini extracomunitari
all'ingresso nel territorio nazionale.
Ne' rileverebbe assumere che, se l'interessata fosse unita in
matrimonio con il padre della minore, potrebbe ottenere il
ricongiungimento al coniuge e dunque alla figlia. Infatti tale
assunto avrebbe potuto venire in rilievo solo nell'ipotesi, nella
specie non ricorrente, in cui fosse il convivente more uxorio,
legalmente residente in Italia e occupato, che avesse chiesto il
ricongiungimento per la sua convivente. In tale caso pero' il
sospetto di incostituzionalita' riguarderebbe i limiti del
ricongiungimento col coniuge e percio' potrebbe venire in rilievo
solo in un giudizio in cui di cio' si discutesse. In ogni caso,
secondo l'Avvocatura, ai fini del ricongiungimento sarebbe diversa la
situazione di coloro che sono uniti in matrimonio rispetto a quella
di coloro che versino in situazione di semplice convivenza, per di
piu' non attuale, come e' postulato dalla normativa sul
ricongiungimento.
La questione sarebbe dunque inammissibile e comunque infondata
sotto il profilo degli artt. 30 e 31 della Costituzione, mentre del
tutto non pertinente sarebbe il richiamo all'art. 10 della
Costituzione medesima.
Considerato in diritto
1. - La questione sollevata investe l'art. 4, comma 1, della legge
30 dicembre 1986, n. 943 (Norme in materia di collocamento e di
trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le
immigrazioni clandestine), che regola il "diritto al
ricongiungimento" con il coniuge e con i figli minori non coniugati,
spettante ai lavoratori extracomunitari legalmente residenti in
Italia ed occupati, alla sola condizione che questi siano in grado di
assicurare ai congiunti normali condizioni di vita; ma in realta'
evoca una situazione che va al di la' di quella contemplata da detta
disposizione, e che riguarda il diritto - il cui mancato
riconoscimento fonda la censura di incostituzionalita' - del
cittadino extracomunitario, privo di altro titolo di legale soggiorno
in Italia, a rimanere nel territorio nazionale per vivere con un
figlio minore nell'ambito della "famiglia di fatto" costituita con
l'altro genitore - a sua volta legalmente residente in Italia - con
il quale non sia unito in matrimonio. Tale assenza di riconoscimento
del diritto alla permanenza nel territorio nazionale appare al
giudice remittente in contrasto con le norme degli artt. 30 e 31
della Costituzione, che sanciscono l'eguale tutela dei figli nati
fuori dal matrimonio e la speciale protezione dell'infanzia, nonche'
con l'art. 10, in relazione alle norme convenzionali internazionali
che affermano il diritto alla protezione della vita familiare e delle
relazioni affettive del minore.
2. - Non vi e' motivo per restituire gli atti al giudice a quo per
una nuova valutazione della rilevanza, in relazione alla sopravvenuta
emanazione del decreto-legge n. 22 del 1996, e dei successivi decreti
legge che ne hanno reiterato la disciplina. Da un lato, infatti,
detti decreti sono tutti decaduti per mancata conversione in legge;
dall'altro lato, la clausola di sanatoria degli effetti e dei
rapporti giuridici sorti sulla loro base, contenuta nell'art. 1,
comma 1, della successiva legge 9 dicembre 1996, n. 617, non e' in
grado di incidere in alcun modo sulla rilevanza della questione nel
giudizio a quo, posto che le modifiche apportate da detti decreti
alla disciplina dei ricongiungimenti familiari non riguardavano in
alcun modo la situazione dedotta in tale giudizio. Infatti essi
sostanzialmente riprendevano, quanto al contenuto essenziale, il
disposto dell'impugnato art. 4 della legge 30 dicembre 1986, n. 943,
pur estendendo il diritto al ricongiungimento ai "cittadini",
anziche' ai soli "lavoratori", extracomunitari legalmente residenti
in Italia, e dettando una disciplina parzialmente diversa delle
condizioni per il ricongiungimento con il coniuge e con i figli
minori.
3. - L'eccezione di irrilevanza della questione, sollevata dalla
difesa del Presidente del Consiglio, non merita accoglimento.
E' ben vero, infatti, che - come si e' accennato - la situazione
della ricorrente nel giudizio a quo e' diversa da quella presa in
considerazione dalla norma denunciata, e che lo stesso impugnato
provvedimento di revoca del permesso di soggiorno non si identifica
con un provvedimento di diniego del ricongiungimento, e non si fonda
direttamente sull'art. 4, comma 1, della legge n. 943 del 1986, ma
piuttosto sull'asserita erroneita', nella specie, di un permesso di
soggiorno per motivi familiari rilasciato alla cittadina
extracomunitaria non coniugata.
Ma e' altrettanto vero che la situazione giuridica fatta valere
dalla ricorrente nel giudizio dinanzi al TAR altro non e' che quel
"diritto al ricongiungimento" - visto ex parte dello straniero che
intenda raggiungere nel territorio italiano il familiare ivi
legalmente residente - che proprio e solo la norma impugnata
contempla, ma appunto esclusivamente in capo al coniuge e ai figli
minori dello straniero legalmente residente, non prevedendolo invece
in capo al genitore di figlio minore a sua volta legalmente residente
in Italia con l'altro genitore, al primo non coniugato ma con lui
convivente more uxorio, nell'ambito dunque di una "famiglia di
fatto".
In effetti il provvedimento di revoca del permesso di soggiorno, e
dunque il diniego del titolo a permanere nel territorio nazionale,
adottato a carico della ricorrente, e' motivato dal fatto che essa
"e' nubile e non ha qui formato una famiglia, ne' ci sono elementi
per ritenere che intenda farlo in futuro"; e' cioe' motivato proprio
in relazione alla differenza che sussiste tra coniuge e convivente
more uxorio, prescindendo del tutto dalla presenza di figli minori
che vivano o per i quali si chiede che possano vivere con entrambi i
genitori, nell'ambito della stessa "famiglia di fatto".
Appare quindi sostanzialmente corretta la motivazione con cui il
giudice a quo ha sostenuto la rilevanza della questione, con la quale
si denuncia l'esistenza di una lacuna nella norma vigente sul diritto
al ricongiungimento, e dunque al soggiorno nel territorio nazionale,
dei congiunti dello straniero legalmente residente in Italia. Essendo
il citato art. 4 della legge n. 943 del 1986 l'unica norma che
disciplina tale diritto al ricongiungimento, e' proprio ad esso che
va riferita la censura di incompletezza.
Altre sono infatti le finalita' e la ratio delle norme che
prevedono il rilascio di permessi di soggiorno "per motivi di
famiglia", come l'art. 2 del d.-l. 30 dicembre 1989, n. 416: il quale
- come la Corte ha osservato nella sentenza n. 28 del 1995, proprio
al fine di respingere una analoga eccezione di irrilevanza della
questione allora sollevata - lascia alla discrezionalita'
dell'amministrazione l'apprezzamento della consistenza di tali
motivi, e non collega la durata del permesso di soggiorno a quella
del legale soggiorno del familiare rispetto a cui il ricongiungimento
si opera (e anzi prevede che il permesso possa avere durata inferiore
a due anni quando e' concesso "per visite a familiari di primo
grado": art. 2 cit., comma 4, secondo periodo).
Nella specie, cio' che viene in considerazione non sono, viceversa,
i parametri normativi offerti dall'ordinamento per l'uso di tale
potere discrezionale dell'amministrazione, ma un vero e proprio
diritto fondamentale - in ipotesi illegittimamente disconosciuto -
del genitore straniero di figlio minore legalmente residente in
Italia con l'altro genitore, non legato al primo da vincolo
matrimoniale, ad entrare e rimanere nel territorio nazionale al fine
di poter realizzare e mantenere quella comunita' di vita fra figli e
genitori, che e' appunto l'oggetto sostanziale del diritto invocato.
Ed e' in questa prospettiva che la Corte ritiene debba essere
esaminata la questione sollevata.
4. - Nel merito, la questione e' fondata.
Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che la garanzia della
"convivenza del nucleo familiare" si radica "nelle norme
costituzionali che assicurano protezione alla famiglia e in
particolare, nell'ambito di questa, ai figli minori"; e che "il
diritto e il dovere di mantenere, istruire ed educare i figli, e
percio' di tenerli con se', e il diritto dei genitori e dei figli
minori ad una vita comune nel segno dell'unita' della famiglia, sono
(...) diritti fondamentali della persona che percio' spettano in via
di principio anche agli stranieri", cui si riferisce l'art. 4 della
legge n. 943 del 1986 (sentenza n. 28 del 1995).
Nella specie allora decisa, l'affermazione di questi principi
(unitamente al richiamo al carattere generale del principio
costituzionale di tutela del lavoro "in tutte le sue forme", di cui
all'art. 35 della Costituzione) condusse la Corte ad interpretare
l'art. 4 citato nel senso che il diritto al ricongiungimento con il
figlio minore residente all'estero riguarda anche gli stranieri
legalmente residenti che in Italia svolgano attivita' lavorativa
nell'ambito della propria famiglia.
La presente questione riguarda un profilo in un certo senso
simmetrico: e' il genitore straniero di un figlio minore legalmente
residente in Italia con l'altro genitore che invoca il diritto a
ricongiungersi con il figlio.
In entrambi i casi, tuttavia, vengono in considerazione tanto il
diritto fondamentale del minore a poter vivere, ove possibile, con
entrambi i genitori, titolari del diritto-dovere di mantenerlo,
istruirlo ed educarlo; quanto il conseguente diritto dei genitori a
realizzare il ricongiungimento con il figlio.
Tali diritti sono violati da una disciplina normativa che, ai fini
del ricongiungimento, ignora la situazione di coloro che, pur non
essendo coniugati, siano titolari dei diritti-doveri derivanti dalla
loro condizione di genitori. La situazione, dunque, alla quale si
collega il diritto al ricongiungimento familiare qui affermato non
concerne il rapporto dei genitori fra di loro, bensi' il rapporto tra
i genitori e il figlio minore, in funzione della tutela
costituzionale di quest'ultimo.
5. - La Corte ha gia' osservato che la legge puo' legittimamente
sottoporre l'esercizio del diritto al ricongiungimento a condizioni
volte ad assicurare "un corretto bilanciamento con altri valori
dotati di pari tutela costituzionale" (sentenza n. 28 del 1995), e
cosi' alla condizione che sussista la possibilita' di assicurare al
familiare, con cui si opera il ricongiungimento, condizioni di vita
che consentano un'esistenza libera e dignitosa. In tal senso, com'e'
noto, provvede proprio l'art. 4 della legge n. 943 del 1986, che
subordina il diritto al ricongiungimento alla condizione che lo
straniero residente legalmente in Italia sia in grado di assicurare
al familiare "normali condizioni di vita". Nel caso in cui il
ricongiungimento riguardi il genitore straniero di figlio minore
legalmente residente in Italia, la medesima condizione potra' essere
assolta sia attraverso le disponibilita' economiche dell'altro
genitore, sia attraverso le eventuali disponibilita' economiche di
cui possa godere il medesimo genitore straniero che chiede di
ricongiungersi al figlio minore.
6. - Restano assorbiti gli altri profili della questione sollevata.