Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Lombardia, in
persona del presidente pro-tempore della Giunta regionale, on. dr.
Roberto Formigoni, rappresentata e difesa, come da mandato a margine
del presente atto, e in virtu' di deliberazione di autorizzazione a
stare in giudizio n. VI/29472 del 20 giugno 1997, dagli avv.ti proff.
Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, Lungotevere delle
Navi n. 30, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri a seguito
e per l'effetto del decreto del Ministro della sanita' 29 gennaio
1997 recante "Misure integrative per la sorveglianza permanente delle
encefalopatie spongiformi degli animali" (in Gazzetta Ufficiale,
serie generale n. 99 del 30 aprile 1997), nella sua interezza e in
particolare con riguardo agli artt. 1 e 2.
F a t t o
1. - Come e' noto, l'encefalopatia spongiforme bovina ha costituito
per un certo tempo una emergenza, per far fronte alla quale il
Governo ha a suo tempo adottato il d.-l. 8 agosto 1996, n. 429 (all.
2), intitolato "Potenziamento dei controlli per prevenire
l'encefalopatia spongiforme bovina", poi convertito con modificazioni
nella legge n. 532 del 1996.
Le regioni non hanno avvertito nei contenuti del decreto-legge piu'
sopra menzionato invasioni della propria sfera di competenza. Esso
si limitava infatti ad attivare, presso il centro di referenza
nazionale delle encefalopatie degli animali e neuropatologie
comparate "una unita' nazionale operativa di intervento per le
encefalopatie spongiformi degli animali, operante in stretta
collaborazione con il dipartimento alimenti, nutrizione e sanita'
pubblica veterinaria del Ministero della sanita' e con l'Istituto
superiore di sanita'" (art. 1, comma 1); ad autorizzare il Ministro
all'utilizzazione, in caso di impossibilita' di provvedere
diversamente, "veterinari, farmacisti e chimici" con incarichi a
tempo determinato (lett. a)); ad autorizzare il Ministro ad
organizzare ed impiegare le unita' di crisi, previste dalla norme
nazionali e comunitarie, nonche' i centri nazionali di referenza
(lett. b)); ad istituire il "certificato di garanzia della carne
bovina" (art. 3, comma 1, inserito dalla legge di conversione). In
sintesi, l'intervento legislativo era dettato con chiarezza in vista
del superamento di una crisi contingente; si conteneva
dichiaratamente e sostanzialmente nei limiti della disciplina
comunitaria; contemplava, esclusivamente nell'ottica emergenziale ed
entro i limiti comunitari, l'impiego di unita' di crisi,
evidentemente da intendersi come organi di pronto intervento, a
conformazione non strutturata su basi durative e con organizzazione
territoriale, quasi a doppiare competenze regionali, ma solo ad
integrarle e sostenerle in circostanze eccezionali.
2. - Con il d.m. 29 gennaio 1997 - impugnato con il presente atto
per conflitto di attribuzione - il Ministro della sanita' e'
ulteriormente intervenuto nel settore de quo.
Il Ministro della sanita', nell'adottare il d.m. da ultimo citato
ha pero' ampiamente esorbitato sia dai limiti della autorizzazione
alla adozione di norme regolamentari di cui al decreto-legge n. 429
del 1996, convertito in legge n. 532 del 1996, sia dall'ambito delle
competenze riservate allo stato in materia di sanita' veterinaria,
interferendo con la sfera di attribuzioni di spettanza regionale in
materia di zootecnia e sanita'.
Il decreto infatti, oltre ad attivare legittimamente una unita'
nazionale operativa di intervento per le encefalopatie spongiformi
degli animali presso il centro di referenza nazionale delle
encefalopatie degli animali e neuropatologie comparate (art. 1, comma
1):
1) prevede la istituzione, per giunta non direttamente da parte
del Ministro, ma ad opera degli istituti zooprofilattici
sperimentali, di unita' locali di intervento "in numero commisurato
alle esigenze e comunque almeno una per territorio regionale", con
comunicazione dei dati alla unita' nazionale (art. 1, comma 2);
2) demanda alla unita' nazionale il coordinamento e la verifica
delle unita' locali (art. 2, comma 1, lett. b));
3) affida alla unita' nazionale compiti di aggiornamento del
personale delle unita' locali (lett. c));
4) addirittura affida all'unita' nazionale attraverso le unita'
locali compiti di informazione degli allevatori e degli utenti e di
formazione tecnico scientifica dei veterinari ufficiali e liberi
professionisti (lett. d)).
D i r i t t o
Le citate disposizioni configurano quindi:
Violazione degli artt. 5, 97, 117 e 118 Cost., con riferimento al
decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 (artt. 4,
27, 30, 31, 66, 70, 71, 77), alla legge n. 833 del 1978 (artt. 6 e
7), al decreto-legge n. 429 del 1996 convertito in legge n. 532 del
1996, alla legge n. 400 del 1988, alla legge n. 491 del 1993 (art.
1), al decreto legislativo n. 143 del 1997.
1. - E' noto che la materia della sanita' veterinaria appartiene
alla competenza regionale in virtu' delle specifiche previsioni
costituzionali che la riguardano (in particolare art. 117 Cost.),
nonche' dell'attuazione che a tali previsioni e' stata data dalla
disciplina organica contenuta tanto nel decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977 quanto nella legge n. 833 del 1978, sia
nell'ambito del filone normativo concernente la materia agricoltura e
foreste sia di quello riguardante la sanita' in senso stretto.
Quanto al primo ambito, l'art. 66 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977 include nel trasferimento alle regioni "le
attivita' zootecniche e l'allevamento di qualsiasi specie con le
relative produzioni, i soggetti singoli o associati che vi operano, i
mezzi e gli strumenti che vi sono destinati" (comma 1), nonche' "il
miglioramento e incremento zootecnico, il servizio diagnostico delle
malattie trasmissibili degli animali e delle zoonosi" (comma 2, lett.
d)).
Nessuna riserva di competenza allo Stato e' operata ne' dall'art.
71, non potendo certo applicarsi alla fattispecie l'art. 71, comma 1,
lett. c, quanto alla "ricerca e ...sperimentazione scientifica di
interesse nazionale in materia di produzione agricola e forestale",
ne' dall'art. 70, sotto la rubrica "calamita' naturali".
Il quadro non era poi stato modificato dalla legge 4 dicembre 1993,
n. 491 (ora, comunque, abrogata dal decreto legislativo n. 142 del
1997), di riordino delle competenze regionali e statali in materia
agricola e forestale e di istituzione del Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali, che a sua volta, all'art. 1, dopo
aver disposto la soppressione del Ministero dell'agricoltura e delle
foreste (comma 1), attribuiva alle regioni "tutte le funzioni in
materia di agricoltura e foreste, di acquacoltura e agriturismo,
nonche' le funzioni relative alla conservazione e allo sviluppo del
territorio rurale..." (comma 2).
In materia veterinaria, l'art. 3 della medesima legge si limitava
ad attribuire ad apposito Comitato presso il neoistituito Ministero
delle risorse agricole, alimentari e forestali, attribuzioni
inerenti:
la verifica dell'attuazione della normativa nazionale e
comunitaria;
la proposta ai Ministeri interessati all'adozione di norme;
la definizione delle modalita' di partecipazione del Governo al
Consiglio dei ministri dell'agricoltura della comunita' economica
europea. Le attribuzioni regionali sono poi state recentemente
confermate - o meglio ampliate - attraverso il d.lgs. n. 143 del
1997.
Esso, all'art. 1, dopo aver soppresso il Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali (comma 1), dispone che "Tutte le
funzioni ed i compiti svolti dal Ministero di cui al comma 1 e
relativi alle materie di agricoltura, foreste, pesca, agriturismo,
caccia, sviluppo rurale, alimentazione sono esercitate dalle regioni,
direttamente o mediante delega od attribuzione nel rispetto delle
disposizioni dell'art. 4 della legge 15 marzo 1997, n. 59, alle
province, ai comuni, alle comunita' montane o ad altri enti locali e
funzionali, ad eccezione di quelli tassativamente elencati nell'art.
2" (comma 2). Il successivo art. 2 attribuisce al neoistituito
Ministero per le politiche agricole compiti di disciplina generale e
di coordinamento nazionale in alcune materie tassativamente elencate,
tra le quali peraltro non compare la zootecnia.
2. - Quanto all'ambito sanitario, l'art. 27 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, nel definire in termini
quanto mai ampi ed esaustivi la materia "assistenza sanitaria ed
ospedaliera" di cui all'art. 117 della Costituzione, vi include
(comma 1, lett. i)) "l'igiene e assistenza veterinaria", in cui si
includono (lett. l)) "la profilassi, l'ispezione, la polizia e la
vigilanza sugli animali e sulla loro alimentazione, nonche' sugli
alimenti di origine animale".
La legge di riforma sanitaria n. 833 del 1978 non ha modificato il
quadro normativo sopra descritto, in modo tale da attentare alle
competenze regionali costituzionalmente garantite in materia.
L'art. 6 della legge da ultimo menzionata, infatti, attribuisce
allo Stato le sole funzioni amministrative concernenti "i rapporti
internazionali e la profilassi internazionale, marittima, aerea e di
frontiera anche in materia veterinaria" (lett. a)), "la profilassi
delle malattie infettive e diffusive, per le quali siano imposte la
vaccinazione obbligatoria o misure quarantenarie, nonche' gli
interventi contro le epidemie e le epizoozie" (lett. b)), "la
produzione, la registrazione, la ricerca, la sperimentazione, il
commercio e l'informazione concernente i prodotti chimici usati in
medicina, i preparati farmaceutici, i preparati galenici, le
specialita' medicinali, i vaccini, gli immunomodulatori cellulari e
virali, i sieri, le antitossine e i prodotti assimilati, gli
emoderivati, i presidi sanitari e medico chirurgici ed i prodotti
assimilati anche per uso veterinario" (lett. c)), "la individuazione
delle malattie infettive e diffusive del bestiame per le quali, in
tutto il territorio nazionale, sono disposti l'obbligo di
abbattimento e, se del caso, la distruzione degli animali infetti o
sospetti di infezione o di contaminazione; la determinazione degli
interventi obbligatori in materia di zooprofilassi; le prescrizioni
inerenti all'impiego di principi attivi, degli additivi e delle
sostanze minerali e chimico-industriali nei prodotti destinati
all'alimentazione zootecnica, nonche' quelle relative alla produzione
e alla commercializzazione di questi ultimi prodotti", (lett. u)).
A fronte di tali riserve di competenza, in favore dello Stato,
invero, il successivo art. 7 traccia un amplissimo confine delle
attribuzioni regionali disponendo che sia delegato alle regioni
l'esercizio delle piu' sopra menzionate funzioni amministrative
concernenti "la profilassi delle malattie infettive e diffusive di
cui al precedente art. 6, lettera b)" (comma 1, lett. a)), nonche'
"l'attuazione degli adempimenti disposti dall'autorita' sanitaria
statale ai sensi della lettera u) del precedente art. 6" (comma 1,
lett. b)).
3. - Si deve a questo punto precisare che le competenze regionali
in materia, pur a ritenerle meramente delegate, sono pur sempre
defendibili in sede di conflitto di attribuzioni. Come, infatti,
codesta ecc.ma Corte costituzionale ha recentemente ribadito
(sentenze nn. 174 e 245 del 1996, ed ivi ulteriori richiami), se e'
vero che le competenze delegate alle regioni non possono, in via di
principio, formare oggetto di conflitto, cio' non vale nel caso in
cui esse costituiscano "integrazione necessaria" delle competenze
regionali "proprie". Tanto, in relazione all'entita' e alla rilevanza
delle attribuzioni statali, nonche' al modo e alle finalita' del
conferimento delle competenze medesime.
Nella specie, le competenze in materia di profilassi
igienico-sanitaria degli allevamenti sono necessariamente integrative
di quelle conferite alla regione in materia di agricoltura, atteso
che il settore che se ne occupa si colloca, per cosi' dire, "a
cavaliere" fra l'agricoltura e la sanita'.
Orbene, disponendo cosi' come dispone, l'impugnato decreto
ministeriale compromette le competenze regionali in materia di
agricoltura e di sanita', impedendo alla regione di esercitare il
governo nel settore (cfr. in fattispecie in parte analoga, le
sentenze nn. 520 e 534 del 1995).
Quanto esposto vale a maggior ragione se si considera la
contemporaneita' con la quale la legge n. 833 del 1978 ha, da un
lato, attribuito la competenza in ordine a dati oggetti in capo allo
Stato e, dall'altro, ha disposto la delega in favore delle regioni
delle funzioni concernenti gli stessi oggetti di competenza dello
Stato piu' sopra menzionati.
Tale contemporaneita' rende la delega necessitata ai fini
dell'integrazione del trasferimento di cui al decreto del Presidente
della Repubblica n. 616 del 1977.
La regione Lombardia si vede, dunque, specificamente lesa nelle sue
attribuzioni costituzionali dal decreto ministeriale impugnato.
4. - Come si e' accennato in fatto, il decreto-legge n. 429 del
1996 convertito in legge n. 532 del 1996 si limitava a consentire
l'utilizzo, nella lotta contro le encefalopatie spongiformi, dei
centri nazionali di referenza e all'impiego delle unita' di crisi
previste da norme nazionali e comunitarie.
Viceversa, il decreto ministeriale contestato trasforma unita' di
crisi in unita' locali di intervento strutturate su base regionale;
"doppia"; cosi' organizzazioni amministrative che devono essere
invece istituite dalle regioni nell'ambito delle proprie competenze e
aggira queste ultime; crea una struttura stabile, centralizzata e
articolata su due livelli, nazionale e periferico, quest'ultimo
sostanzialmente equivalente, se non superiore per organizzazione, al
vecchio veterinario provinciale; introduce un sistema di formazione
professionale a controllo statale gestito in sede periferica,
scavalcando anche sotto questo profilo le regioni e le loro
competenze; introduce in sostanza un intervento statale a regime, che
prescinde del tutto dall'emergenza e si assesta su forme
organizzative e procedimentali ordinarie; trasforma gli istituti
zooprofilattici sperimentali in centri decisionali di governo di
settore, in totale inosservanza sia delle attribuzioni regionali di
settore che della disciplina normativa primaria degli stessi istituti
zooprofilattici; viola tanto il principio di efficienza e buon
andamento, sotto l'aspetto della razionalita' e non duplicazione
delle organizzazioni amministrative, quanto il principio di legalita'
nella istituzione dei pubblici uffici, sia con riguardo all'utilizzo
improprio degli istituti zooprofilattici come longae manus
organizzative del Ministro che con riferimento all'assoluta carenza
di fondamento primario nella istituzione delle unita' locali su base
regionale, non reperibile nel decreto-legge n. 429 del 1996
convertito in legge n. 532 del 1996 (il ricorso al regolamento
ministeriale per disciplinare profili organizzativi e di competenza
di uffici statali, si pone, infatti, in violazione dell'art. 17,
comma 3, della legge n. 400, per assenza di espressa autorizzazione
legislativa all'uso della forma semplificata, almeno con riguardo
alle disposizioni che vanno oltre l'intento e la lettera del
decreto-legge n. 429 del 1996).
Infine, clamorosamente violato e' il principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni, per effetto di interventi a
regime che prescindono completamente dalla cooperazione con le
regioni, ma anzi ne presumono aprioristicamente la inefficienza ed
inadeguatezza, ricorrendo ad una supplenza strutturale con organi
statali stabilizzati e non di natura emergenziale o di mero supporto
per stati di crisi (sulla differenza che intercorre tra le strutture
amministrative destinate a far fronte ad una emergenza e quelle
destinate ad operare in via stabile e definitiva cfr. del resto la
recentissima sentenza n. 191 del 1997).
Piu' in generale, il superamento della necessaria base normativa
primaria della fonte regolamentare costituisce un grave vizio di
fondo della normativa regolamentare qui censurata.