ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 22 del regio
decreto 30 aprile 1924, n. 965 (Ordinamento interno delle giunte e
dei regi istituti di istruzione media), dell'art. 54 della legge 11
luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo-funzionale del
personale civile e militare dello Stato) e della legge 14 agosto
1971, n. 821 (Norme per il conferimento degli incarichi di presidenza
nelle scuole e negli istituti di istruzione dell'ordine secondario),
promosso con ordinanza emessa il 20 aprile 1995 (pervenuta il 17
settembre 1996) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul
ricorso proposto da Raffaella Tartaglia ed altri contro il Ministero
della pubblica istruzione ed altro, iscritta al n. 1148 del registro
ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 43, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di costituzione di Raffaella Tartaglia ed altri
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 1997 il giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Udito l'avvocato dello Stato Giuseppe Orazio Russo per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 20 aprile 1995 (pervenuta il 17
settembre 1996) nel corso di un giudizio promosso da alcuni docenti
di ruolo che chiedevano, quali presidi incaricati, il riconoscimento
del diritto al trattamento economico dei presidi di ruolo, il
tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 22 del r.d. 30 aprile 1924, n.
965 (Ordinamento interno delle giunte e dei regi istituti di
istruzione media), dell'art. 54 della legge 11 luglio 1980, n. 312
(Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare
dello Stato) e della legge 14 agosto 1971, n. 821 (Norme per il
conferimento degli incarichi di presidenza nelle scuole e negli
istituti di istruzione dell'ordine secondario), nella parte in cui,
prevedendo il conferimento di incarichi di presidenza al personale
docente di ruolo, non stabiliscono la corresponsione del trattamento
economico dei presidi di ruolo.
Il giudice rimettente ricorda di avere gia' sollevato, con
ordinanza emessa l'8 giugno 1992, la medesima questione di
legittimita' costituzionale, in ordine alla quale la Corte
costituzionale aveva disposto, con ordinanza n. 453 del 1993, la
restituzione degli atti allo stesso giudice perche' esaminasse
nuovamente la rilevanza della questione tenendo conto che
successivamente all'ordinanza di rimessione era stato emanato, in
attuazione dell'art. 2 della legge di delega legislativa 23 ottobre
1992, n. 421, il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, il cui art. 57,
integrato dal d.lgs. 19 luglio 1993, n. 247, regola l'attribuzione
temporanea di mansioni superiori nel pubblico impiego, includendo gli
incarichi di presidenza di istituto secondario.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio ritiene che la
disciplina legislativa sopravvenuta abbia carattere innovativo e, non
essendone prevista la retroattivita', non si applichi al caso
sottoposto al suo giudizio. Pertanto, richiamando la precedente
ordinanza di rimessione, prospetta nuovamente il medesimo dubbio di
legittimita' costituzionale, la cui soluzione influirebbe ancora
sulla definizione del giudizio in corso.
2. - Alcuni ricorrenti nel giudizio principale hanno depositato,
tempestivamente, atto di costituzione, per chiedere che sia accolta
la questione di legittimita' costituzionale.
3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, intervenuto in
giudizio, ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o
non fondata, richiamando gli argomenti gia' esposti nel precedente
atto di intervento.
L'Avvocatura ricorda che quando in un istituto medio manchi o non
sia in servizio, anche temporaneamente, il preside, uno dei
professori di ruolo dell'istituto puo' essere nominato dal Ministro,
su proposta del provveditore, preside supplente (art. 22 del regio
decreto n. 965 del 1924). La nomina e' stata, poi, affidata al
provveditore ed e' stata eliminata ogni discrezionalita'
dell'amministrazione, stabilendosi, per il conferimento degli
incarichi di presidenza, la formazione di apposite graduatorie
provinciali (legge n. 821 del 1971). Al personale docente incaricato
della presidenza e' stata attribuita, in aggiunta allo stipendio in
godimento, la medesima indennita' di funzione spettante ai presidi
(art. 54 della legge n. 312 del 1980).
Questa disciplina non violerebbe il principio di eguaglianza
giacche' il trattamento economico dei presidi titolari non potrebbe
essere corrisposto ai presidi incaricati, essendo connesso a funzioni
attribuite a seguito di pubblico concorso. Non sarebbe neppure leso
il principio di equa retribuzione (art. 36 della Costituzione),
essendo stata prevista per i presidi incaricati una indennita'
aggiuntiva in ragione dell'esercizio delle mansioni superiori; ne'
sarebbe, infine, ipotizzabile alcuna lesione del principio di
imparzialita' dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione).
4. - In una memoria depositata in prossimita' dell'udienza,
l'Avvocatura ha ribadito che il preside incaricato mantiene lo stato
giuridico ed economico del docente di ruolo ed il relativo
trattamento stipendiale, con l'aggiunta dell'indennita' per la
funzione direttiva, analogamente a quanto avviene per il personale
direttivo di ruolo. Sarebbe in tal modo garantito un compenso per le
mansioni effettivamente svolte e non sarebbe violato il principio di
eguaglianza, perche' la medesima indennita' direttiva e' corrisposta
sia al personale incaricato della presidenza sia a chi riveste la
qualifica direttiva di ruolo.
5. - La parte privata ha depositato, oltre il termine stabilito
dall'art. 10 della norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, una memoria, sottolineando in particolare che
sarebbero violati il principio di ragionevolezza e la
proporzionalita' della retribuzione alla quantita' e qualita' del
lavoro prestato, essendo le funzioni di preside incaricato conferite
su un posto della pianta organica, mediante una procedura selettiva,
ma con retribuzione ridotta.
Considerato in diritto
1. - Il tribunale amministrativo regionale del Lazio -
effettuando, a seguito della restituzione degli atti disposta da
questa Corte in ordine alla medesima questione in precedenza proposta
nello stesso giudizio, la richiesta valutazione sul permanere della
rilevanza del dubbio di legittimita' costituzionale nonostante le
sopravvenute innovazioni legislative - ha sollevato, in continuita'
con la precedente ordinanza di rimessione e ad integrazione della
stessa, questione di legittimita' costituzionale delle disposizioni
che, prevedendo il conferimento ai professori di ruolo, nelle scuole
medie e nelle scuole secondarie superiori, di incarichi annuali di
presidenza, non attribuiscono ad essi il trattamento economico dei
presidi di ruolo (art. 22 del r.d. 30 aprile 1924, n. 965, art. 54
della legge 11 luglio 1980, n. 312 e legge 14 agosto 1971, n. 821).
Ad avviso del giudice rimettente, la preposizione a mansioni
superiori senza l'attribuzione della correlativa retribuzione sarebbe
in contrasto con gli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione. Difatti,
per un verso, il trattamento economico dei professori incaricati
della presidenza non corrisponderebbe alla quantita' e qualita' del
lavoro da essi effettivamente prestato, da considerare pari a quello
del preside di ruolo sostituito; per altro verso, il diverso
ammontare della retribuzione per l'esercizio di analoghe funzioni
contrasterebbe con i principi di eguaglianza e di buon andamento ed
imparzialita' dell'amministrazione.
2. - Preliminarmente va osservato che il giudice rimettente ha
integrato le motivazioni della precedente ordinanza di rimessione,
argomentando plausibilmente sulla persistente necessita' di fare
applicazione nel giudizio principale delle disposizioni gia'
denunciate, sicche' la questione di legittimita' costituzionale e',
sotto il profilo della rilevanza, ammissibile.
3. - La questione, tuttavia, non e' ammissibile con riferimento
all'art. 22 del r.d. 30 aprile 1924, n. 965. Tale disposizione e'
difatti inserita in un atto, l'ordinamento interno delle giunte e dei
regi istituti di istruzione media, che nelle sue stesse premesse si
qualifica come regolamento. Per tale sua natura, e' una norma non
suscettibile di essere oggetto del giudizio incidentale di
legittimita' costituzionale (da ultimo, ordinanza n. 208 del 1997).
4. - Con riferimento alle altre disposizioni denunciate, che hanno
natura legislativa, la questione non e' fondata.
L'ordinamento scolastico provvede a che sia sempre assicurata,
negli istituti di istruzione secondaria, la funzione direttiva,
distinta da quella docente, anche in assenza o mancanza del preside.
Tale funzione e' esercitata da un docente dello stesso istituto, in
caso di assenza o impedimento del titolare (art. 3, ultimo comma, del
d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417; art. 396, ultimo comma, del d.lgs. 16
aprile 1994, n. 297). Lo stesso ordinamento prevede, quando manchi il
preside di ruolo, incarichi annuali di presidenza, da attribuire in
base ad apposite graduatorie provinciali tra i professori di ruolo
che ne facciano domanda (legge 14 agosto 1971, n. 821).
La disciplina dell'assetto retributivo-funzionale del personale
della scuola stabilisce, infine, che al personale direttivo sia
corrisposta una specifica indennita', intesa a compensare le
attivita' connesse all'esercizio delle funzioni direttive. La
medesima indennita' e' attribuita, in aggiunta allo stipendio, anche
a chi sostituisce il capo d'istituto ed al personale direttivo
incaricato, in relazione all'effettivo esercizio della direzione
dell'istituto scolastico (art. 54 della legge 11 luglio 1980, n.
312).
5. - Questo sistema tende a garantire il regolare funzionamento
delle istituzioni scolastiche, assicurando che ciascun istituto possa
essere diretto anche in assenza del preside titolare o in attesa
della copertura del relativo posto di ruolo, mediante il temporaneo
conferimento ad un docente della direzione dell'istituto, considerata
come funzione necessaria.
Nell'ordinamento scolastico la funzione direttiva e' attribuita al
personale appartenente ad uno specifico ruolo, al quale si accede
mediante un concorso che verifica, selettivamente, la qualificazione
professionale di chi vi aspira. Tale diversa e maggiore
qualificazione non e' necessariamente connessa all'esercizio,
eccezionale e temporaneo, di funzioni direttive da parte del
personale docente, che appartiene ad un ruolo diverso. Pur se, in tal
caso, acquista rilievo lo svolgimento della funzione direttiva, cio'
non significa che non possa essere considerata diversa la qualita'
del lavoro prestato, in ragione del diverso livello di qualificazione
di chi vi e' temporaneamente addetto. Sicche' non e' irragionevole
ne' discriminatoria, per i presidi incaricati, una differenza
retributiva che tenga conto di un diverso livello di qualificazione
professionale, accertata, solo per i presidi di ruolo, a seguito di
apposito concorso: la differenza retributiva, oggettivamente ancorata
ad una diversa qualita' di lavoro con la quale la medesima funzione
e' espletata, non contrasta con la proporzionalita' della
retribuzione (art. 36 della Costituzione). Questo principio, difatti,
richiede che si tenga conto, ai fini della retribuzione, delle
funzioni espletate e che il temporaneo svolgimento delle mansioni
superiori sia sempre aggiuntivamente compensato rispetto alla
retribuzione della qualifica di appartenenza (sentenze n. 101 del
1995, n. 296 del 1990 e n. 57 del 1989), ma non impone la piena
corrispondenza al complessivo trattamento economico di chi sia
titolare di quelle funzioni appartenendo ad un ruolo diverso ed
essendo stata oggettivamente accertata con apposita selezione
concorsuale la maggiore qualificazione professionale, significativa
di una piu' elevata qualita' del lavoro prestato.
A questa finalita' ha inteso provvedere la legge n. 312 del 1980,
disponendo la corresponsione di una apposita indennita' in ragione
dell'effettivo esercizio della direzione di un istituto scolastico,
indennita' la cui adeguatezza quantitativa non e' oggetto del
presente giudizio.
La diversita' di stipendio, che permane, tra preside di ruolo e
docente con incarico di presidenza, resta collegata allo specifico
ruolo di appartenenza ed allo stato giuridico delle due diverse
figure; non e', pertanto, in contrasto con il principio di
eguaglianza.
Il dubbio di legittimita' costituzionale e' privo di fondamento
anche con riferimento ai principi di imparzialita' e di buon
andamento dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione), che non
possono essere richiamati per conseguire miglioramenti retributivi
(sentenze n. 15 del 1995 e n. 146 del 1994; ordinanza n. 92 del
1993).