ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 459, comma 1,
del codice di procedura penale, promosso con ordinanza emessa il 15
gennaio 1996 dal giudice per le indagini preliminari presso il
Tribunale militare di Torino, iscritta al n. 481 del registro
ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 22, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 marzo 1997 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte.
Ritenuto in fatto
1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale
militare di Torino, con ordinanza in data 15 gennaio 1996, solleva
questione di legittimita' costituzionale, per contrasto con l'art.
3, primo comma, della Costituzione, dell'art. 459, comma 1, del
codice di procedura penale.
Il remittente premette che nei confronti di un militare, imputato
di allontanamento illecito ex art. 147 del codice penale militare di
pace, il pubblico ministero aveva presentato - a norma degli artt.
459 cod. proc. pen. e 53 legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale) - richiesta motivata di emissione di decreto penale
di condanna, indicando la misura della pena pecuniaria in L.
2.250.000, da infliggersi in sostituzione della pena detentiva di
mesi uno di reclusione militare.
Il giudice a quo rileva che, nel caso al suo esame, a seguito della
sentenza n. 284 del 1995 di questa Corte, che ha esteso
l'applicazione delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi
ai reati militari, sarebbe ipotizzabile il ricorso al rito monitorio.
L'art. 459, comma 1, cod. proc. pen. limita, pero', i casi di
procedimento per decreto ai reati perseguibili di ufficio, con la
conseguente esclusione del reato contestato all'imputato, in quanto
punito, a norma dell'art. 260, secondo comma, cod. pen. mil. pace,
"a richiesta del comandante del corpo o di altro ente superiore, da
cui dipende il militare colpevole".
Ad avviso del remittente, dalla relazione al progetto preliminare
del codice di procedura penale emergerebbe che il procedimento per
decreto sarebbe stato limitato dal legislatore ai soli reati
perseguibili di ufficio con l'intento di escluderne l'applicabilita'
ai procedimenti relativi ai reati perseguibili a querela, per la
mancanza di celerita' e snellezza di tali ultimi procedimenti,
caratterizzati anche dall'eventualita' che il danneggiato si
costituisca parte civile.
Secondo il giudice a quo, l'esclusione dal rito monitorio della
"speciale sub-categoria dei reati di cui al secondo comma dell'art.
260 cod. pen. mil. pace", non apparirebbe ragionevole, trattandosi di
fattispecie che, per l'offesa minima arrecata agli interessi militari
dello Stato e per la generale facilita' di accertamento,
costituirebbero "il terreno ideale per il procedimento speciale ex
art. 459 cod. proc. pen.". L'impossibilita' di ricorrere al
procedimento per decreto in ordine ai reati punibili a richiesta del
comandante, ai sensi dell'art. 260, secondo comma, cod. pen. mil.
pace, discriminerebbe ingiustamente i militari che commettano uno di
tali reati rispetto agli altri militari che si rendano autori di
reati anche piu' gravi, ma perseguibili di ufficio.
Tale discriminazione - con violazione del principio di eguaglianza
dei cittadini davanti alla legge, sancito dall'art. 3, primo comma,
della Costituzione - risulterebbe, ad avviso del remittente,
particolarmente intensa proprio in riferimento al reato di
allontanamento illecito, oggetto del giudizio a quo. Questo reato e',
infatti, il meno grave tra i reati di assenza dal servizio alle armi
ed e' tuttavia escluso dal rito monitorio, essendo punito ai sensi
dell'art. 260 cod. pen. mil. pace a richiesta del comandante, mentre
il piu' grave reato di diserzione, che si realizza quando il militare
protragga l'assenza per piu' giorni, potrebbe rientrare - applicando
la speciale attenuante di cui all'art. 154 n. 2 dello stesso codice -
tra i casi di procedimento per decreto, essendo perseguibile di
ufficio.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza (rectius l'inammissibilita') della
questione prospettata.
Ad avviso dell'Avvocatura, l'art. 207 del d.lgs. 28 luglio 1989, n.
271 (Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice
di procedura penale) non avrebbe affatto abrogato il libro III del
codice penale militare di pace, comprendente gli artt. 382-386 che
disciplinano il giudizio per decreto in relazione ai reati militari:
la norma di coordinamento riguarderebbe, infatti, esclusivamente la
disciplina innanzi al magistrato ordinario, con palese esclusione di
ogni richiamo alle giurisdizioni speciali.
Secondo l'Avvocatura, tali conclusioni sarebbero confermate non
soltanto dall'esame dei lavori preparatori del nuovo codice e da una
recente pronuncia della Corte di cassazione (sezione I, n. 2660 del 2
giugno 1994), ma anche dal costante orientamento di questa Corte,
che, dopo l'entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale,
nel dichiarare la illegittimita' costituzionale di alcune norme del
codice penale militare di pace, ne avrebbe riconosciuto la vigenza
(sentenze n. 503 del 1989, n. 469 del 1990 e n. 429 del 1992).
La riforma del codice di procedura penale, quindi, non avrebbe
inciso sulle disposizioni di legge derogatorie alla disciplina
processuale generale, fatte salve espressamente dall'art. 261 del
codice penale militare di pace: in questo quadro, gli artt. 382 e ss.
di detto codice sarebbero tuttora in vigore e l'ambito di
operativita' dell'art. 459 cod. proc. pen. resterebbe circoscritto
al rito ordinario.
Considerato in diritto
1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale
militare di Torino dubita della legittimita' costituzionale, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, dell'art. 459, comma 1,
del codice di procedura penale, nella parte in cui, limitando i casi
in cui e' possibile il procedimento per decreto ai reati perseguibili
d'ufficio, escluderebbe da tale procedimento i reati puniti, ai sensi
del secondo comma dell'art. 260 del codice penale militare di pace,
"a richiesta del comandante del corpo o di altro ente superiore, da
cui dipende il militare colpevole".
Ad avviso del giudice a quo, l'esclusione di questi reati dal
procedimento per decreto discriminerebbe ingiustamente gli
appartenenti alle forze armate che commettano tali infrazioni -
peraltro di minima offensivita' e di assai facile accertamento -
rispetto ai militari che si rendano autori di reati anche piu' gravi,
ma perseguibili d'ufficio.
2. - Deve innanzitutto essere disattesa l'eccezione dell'Avvocatura
generale dello Stato, secondo la quale la disciplina del procedimento
per decreto, in relazione ai reati militari, sarebbe tuttora dettata
dagli artt. 382 e ss. cod. pen. mil. pace, con conseguente
inapplicabilita', nel giudizio principale, della disposizione oggetto
di censura.
Piu' volte e da piu' parti e' stata lamentata (da ultimo anche da
questa Corte: sentenza n. 180 del 1996) l'assenza di una compiuta
disciplina di coordinamento tra il codice di procedura penale del
1988 e il codice penale militare di pace, che desse chiarezza e
certezza ai criteri legislativi da assumere ai fini della
identificazione degli istituti del processo militare attualmente
vigenti: una disciplina necessaria, fra l'altro, a rendere meno
insicuri, nella evidente disarmonia di molti di questi istituti con
le corrispondenti norme del codice di rito, i compiti dei giudici
comuni, ai quali spetta la ricognizione del diritto vigente, e quelli
del giudice delle leggi, chiamato a risolvere le antinomie tra
legislazione ordinaria e Costituzione in base al criterio gerarchico.
Le difficolta' nascono dal fatto che, perdurando l'inerzia del
legislatore, quelle disarmonie sono sottoponibili, in astratto, a due
trattamenti alternativi. Una accezione rigida del principio di
specialita' codificato dall'art. 261 cod. pen. mil. pace porterebbe a
ritenere comunque vigenti tutti gli istituti del processo militare e
ad affrontare, se mai, in termini di invalidita' ogni questione di
compatibilita' di tali istituti con i principii del nuovo codice.
Un'interpretazione piu' flessibile, guidata dalla esigenza di un
ragionevole temperamento del criterio di specialita', porterebbe di
contro a dar rilievo, gia' al momento della ricognizione della
disciplina vigente, al requisito della compatibilita', e a far
ritenere senz'altro abrogate tutte le norme del processo militare che
appaiano incapaci di armonizzarsi con i principii ai quali e'
ispirato il nuovo codice di procedura penale. Ne' una soluzione di
questo genere apparrebbe manifestamente estranea alle virtualita'
oggi racchiuse nel sistema dei rapporti tra i due codici. Lo stesso
art. 261 appena citato, accanto al criterio di specialita' del codice
militare, pone quello di complementarita' dei due codici. E
quest'ultimo criterio e' a sua volta espressione di una istanza
legislativa di unificazione sistematica che, se alle origini poteva
ritenersi soddisfatta quasi naturalmente dal carattere omogeneo dei
codici in questione, entrambi ordinati attorno ai canoni del processo
inquisitorio, rischia oggi di rimanere frustrata a causa
dell'irrompere nel nuovo codice dei principii del rito accusatorio.
Questi principii, all'impatto con le vecchie norme del processo
militare, possono dar luogo a disarmonie tali da impedire ai due
corpi normativi di atteggiarsi, nel loro insieme e pur nelle
rispettive diversita', come un sistema unitario e coerente. E' allora
evidente che, per mantenere la pienezza del significato e del valore
della "complementarita'", positivamente riconducibile all'art. 261,
puo' non essere sufficiente all'interprete, in sede di ricognizione
della norma da applicare, la mera constatazione del carattere
derogatorio di una determinata disciplina del processo militare, ma
rendersi necessaria una operazione ermeneutica piu' complessa che
puo' assurgere a vera e propria attivita' di coordinamento
interpretativo (quel coordinamento che il legislatore ha mancato di
compiere con disposizioni espresse) e che comporti la previa
valutazione della compatibilita' delle norme del processo militare
con i principii fondamentali del nuovo codice.
3. - Entrambi i percorsi interpretativi ora delineati sono
astrattamente plausibili: sia una visione ancorata a criteri piu'
tradizionali nella teoria giuridica, che porterebbe a ritenere sempre
vigenti gli istituti del processo militare e a rimettere al giudice
delle leggi, sul parametro, peraltro, delle sole norme
costituzionali, tutta intera l'attivita' di coordinamento tra i due
corpi normativi; sia una prospettiva piu' temperata della teoria
della specialita' tendente a includere la compatibilita' con i
principii legislativi del nuovo codice tra i requisiti di vigenza
delle norme del processo militare.
Tra le due diverse impostazioni e' su questa seconda che sembrano
in prevalenza attestate, in maniera sostanzialmente concorde, la
prassi organizzativa e la giurisprudenza di legittimita'.
Quanto alla prassi, un primo importante dato, rifluente
sull'assetto della giurisdizione militare e sull'effettivo modo
d'essere dei rapporti tra i due codici, e' offerto dal rilievo che
nel processo militare e' oramai presente e si e' consolidata la
figura del giudice per le indagini preliminari. Risalente ad una
delibera del Consiglio della magistratura militare del 22 luglio
1989, il cui contenuto e' stato recepito con variazione tabellare
apportata dal d.P.R. 10 novembre 1989, l'introduzione del giudice per
le indagini preliminari e' evento che, se pure non presuppone
necessariamente l'abrogazione dell'intero codice penale militare
(come invece si e' da taluno ritenuto), mette capo ad una accezione
del principio di specialita' piu' fluida che postula una valutazione
di compatibilita' da compiersi in sede di accertamento della vigenza.
La vicenda non potrebbe essere spiegata semplicemente affermando,
come pure si e' fatto in dottrina, che la figura del giudice per le
indagini preliminari abbia trovato il varco aperto fra le maglie
larghe della disciplina del processo penale militare, non incontrando
in questa norme diverse che le sbarrassero il cammino. Il codice
militare conosceva, infatti, tutti gli istituti del processo
inquisitorio, che collidevano con l'introduzione di un organo tipico
del modello accusatorio; conosceva il giudice istruttore militare e
regolava autonomamente (e non con un semplice rinvio al codice di
procedura penale) sia l'istruzione formale che quella sommaria, e
sempre autonomamente, agli artt. 340 e ss., regolava i rapporti tra
giudice istruttore e pubblico ministero militare e la conclusione
dell'istruzione con i vari tipi di provvedimento.
Se dunque oggi il processo militare annovera il giudice per le
indagini preliminari tra gli organi della giustizia militare, cio' e'
potuto avvenire, inconfutabilmente, sul presupposto della intervenuta
abrogazione, per effetto del nuovo codice, degli articoli 324 e ss.
cod. pen. mil. pace, che regolavano l'attivita' istruttoria e gli
organi ad essapreposti; abrogazione, si aggiunga, impensabile alla
stregua di una visione rigida del criterio di specialita' e
concepibile solo se su tale criterio si innesta quello della lex
posterior, sia pure limitatamente ai principii fondamentali del
modello accusatorio e agli istituti che nel nuovo codice di procedura
penale ne costituiscono la positiva concretizzazione.
Quanto alla giurisprudenza di legittimita', essa si attiene a un
ordine di idee non sostanzialmente discosto da quello appena
tratteggiato. Dopo iniziali contrasti, e sia pure seguendo un
itinerario argomentativo in parte diverso, la Corte di cassazione
(sezioni unite penali n. 1684 del 20 febbraio 1995) e' pervenuta
alla conclusione che le norme contenute nel nuovo codice di rito,
anche se non escludono eventuali deroghe alla applicazione di
istituti dalle stesse regolati, chiedono che dette deroghe non si
pongano in contrasto con i principii fondamentali ai quali risulta
ispirato il nuovo sistema processuale. I rapporti tra i due codici,
secondo il giudice di legittimita', nella non chiara coordinazione
delle norme e in attesa di un'iniziativa del legislatore, risultano
insomma dalla combinazione del criterio di specialita' con quello
cronologico: il primo rende ragione delle deroghe al codice di rito
comune nei riguardi di reati di competenza del giudice militare; il
secondo, del prevalere dei principii dai quali e' retto il nuovo
codice sulla disciplina, eventualmente diversa e incompatibile, del
processo militare.
A questa conclusione, plausibile in astratto, confortata dalla
prassi e da un indirizzo giurisprudenziale sufficientemente
consistente, quando pure non assurto a diritto vivente, questa Corte
ritiene di attenersi. Il criterio di individuazione degli istituti
del processo militare tuttora vigenti e' anche quello del non
contrasto o, se si preferisce, dell'armonia minima, nel senso che,
prima di affermare la vigenza di un istituto in forza dell'art. 261
cod. pen. mil. pace, e' necessario saggiarne la compatibilita' con i
principii ispiratori del codice di rito comune, o per converso, il
permanere della ragione giustificatrice del carattere di specialita'.
4. - Se si applicano gli anzidetti criteri al caso di specie ne
risulta che la disciplina contenuta nel codice di procedura penale
agli artt. 459 e ss., in tema di procedimento per decreto, ha
abrogato quella del codice penale militare di pace di cui agli artt.
382 e ss. Spinge in questa direzione il decisivo argomento che
nell'ordinamento militare il giudice per le indagini preliminari non
e' entrato come mera ipostasi, presenza astratta indifferente al
contenuto delle sue funzioni. Al contrario: chiave di volta del
modello processuale del 1988 e' proprio la correlazione, sistematica
e inscindibile, tra il nuovo organo monocratico e le funzioni che gli
sono attribuite, che nel loro insieme concorrono a definirne la
posizione di interlocutore del pubblico ministero, sia durante la
fase delle indagini preliminari che al termine di essa, allorquando
cioe' gli vengono sottoposte, a seconda dei casi e ricorrendone i
diversi presupposti, le richieste di archiviazione, di rinvio a
giudizio, di giudizio abbreviato, di applicazione della pena
"patteggiata", di giudizio immediato, ovvero di emissione del decreto
penale di condanna. E cosi' come, istituito il giudice per le
indagini preliminari militare, non si e' dubitato che al seguito
della nuova figura entrassero nel processo militare i cosiddetti riti
alternativi e le funzioni che in relazione a questi le competono nel
codice comune, per la stessa logica, incentrata sulla correlazione
sistematica tra organo e funzione, non deve dubitarsi che tale figura
abbia recato con se', quale necessaria destinataria delle richieste
del procuratore militare, la disciplina processualpenalistica del
procedimento per decreto dettata dagli artt. 459 e ss. cod. proc.
pen.
Si deve aggiungere, per completezza di argomentazione, che la
riprova che il procedimento per decreto sia uno degli ambiti in cui
il criterio della lex posterior e' destinato a prevalere su quello
della lex specialis viene dal progressivo attenuarsi medio tempore,
nella disciplina del processo militare, dei connotati di specialita',
anche per alcune modifiche che hanno interessato il rito comune:
l'applicabilita' del procedimento per decreto, nel nuovo processo,
non solo ai reati di competenza del pretore, ma anche a quelli di
competenza del tribunale; l'esser possibile, a differenza che in
passato, il ricorso al procedimento per decreto anche in caso di
sanzioni detentive, purche' sostituibili ai sensi dell'art. 53 della
legge 24 novembre 1981, n. 689; la sostituibilita' delle sanzioni
detentive, ai sensi della medesima disposizione, anche per i reati
militari, a seguito della sentenza di questa Corte n. 284 del 1995;
l'esservi ormai, sia nel processo comune che nel processo militare,
un organo monocratico cui attribuire la competenza ad adottare il
decreto penale in luogo del presidente del tribunale militare o del
giudice da lui delegato.
5. - Accertato, dunque, che l'ipotesi avanzata dal giudice
remittente di dover applicare l'art. 459 cod. proc. pen. appare
condivisibile, la questione sollevata e' tuttavia priva di
fondamento.
Lo sfondo sul quale si muove l'ordinanza di rimessione e' quello
dell'art. 260, secondo comma, cod. pen. mil. pace che stabilisce che
una serie di reati siano puniti a richiesta del comandante del corpo
o di altro ente superiore da cui dipende il militare colpevole. Di
tale disposizione questa Corte si e' occupata piu' volte ed ha sempre
dichiarato infondate o manifestamente infondate le diverse questioni
che le sono state nel tempo sottoposte (da ultimo, ordinanza n. 396
del 1996).
Il giudice remittente non si duole del fatto che la richiesta del
comandante del corpo sia prevista nel citato art. 260 come condizione
di procedibilita', ma lamenta che per questa categoria di reati
(punibili, appunto, a richiesta) non possa essere promosso il
procedimento per decreto, esperibile, ai sensi dell'art. 459 cod.
proc. pen., nelle sole ipotesi di reati perseguibili di ufficio e
pertanto non utilizzabile per quei casi nei quali la procedibilita'
sia comunque condizionata.
Ma e' pure acquisito alla giurisprudenza costituzionale che anche
la scelta del modo di procedibilita' (d'ufficio, a querela, a
richiesta, su autorizzazione, etc.) coinvolge la politica legislativa
e deve quindi rimanere affidata a valutazioni discrezionali del
legislatore; essa presuppone infatti bilanciamenti di interessi e
opzioni di politica criminale spesso assai complessi, sindacabili in
sede di legittimita' costituzionale solo per vizio di manifesta
irrazionalita' (sentenza n. 7 del 1988, ordinanze n. 204 del 1988 e
n. 284 del 1987).
Osserva tuttavia il giudice remittente che l'attuale disciplina
comporta l'esclusione del procedimento per decreto per molti reati di
lieve entita' punibili a richiesta, mentre ne consente l'impiego per
reati incomparabilmente piu' gravi perseguibili d'ufficio,
discriminando cosi' i militari che se ne siano resi colpevoli. A
parte il rilievo che un fenomeno analogo si verifica anche in
relazione a reati comuni (si pensi all'ipotesi del reato di lesioni
colpose lievi, punibile a querela, e non sottoponibile al
procedimento per decreto, che puo' essere invece adottato per alcune
fattispecie di lesioni colpose gravi e gravissime, perseguibili
d'ufficio), deve osservarsi che la valutazione del legislatore, ai
fini del trattamento processuale dei reati per i quali e' esperibile
il procedimento per decreto, non e' collegata alla loro maggiore o
minore gravita', ma, come risulta anche dai lavori preparatori,
discende dalla presunzione, che non appare manifestamente
irragionevole, di una maggiore complessita' degli accertamenti
richiesti per i reati a procedibilita' condizionata, che non si
addice alle caratteristiche di snellezza e celerita' proprie del rito
monitorio.
Nella relazione al progetto preliminare al nuovo codice di
procedura, questa giustificazione e' espressamente riferita alla
condizione di procedibilita' costituita dalla querela, ma essa e'
indubbiamente tale da estendersi alla richiesta del comandante del
corpo, da qualificare anch'essa come condizione di procedibilita'. E'
insomma l'aggravio procedimentale, peraltro preordinato alla
salvaguardia di interessi, pubblici o privati, meritevoli di tutela,
che, nella valutazione non irragionevole del legislatore, ha indotto
a limitare il procedimento per decreto ai soli reati perseguibili
d'ufficio.