ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 10, primo
comma, numero 4 e secondo comma (recte: ultimo comma), della legge
della regione Sicilia 20 marzo 1951, n. 29 (Elezione dei deputati
all'Assemblea regionale siciliana), promosso con ordinanza emessa l'8
novembre 1996 dal tribunale di Palermo sul ricorso proposto da
Vincenzo Pezzino contro Emanuele Di Betta ed altri, iscritta al n.
1335 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 1, prima serie speciale, dell'anno
1997;
@ Visti gli atti di costituzione di Vincenzo Pezzino e di Emanuele
Di Betta, nonche' l'atto di intervento della regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1997 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avvocati Liborio Armao per Vincenzo Pezzino, Guido Corso
per Emanuele Di Betta e gli avvocati Francesco Torre e Francesco
Castaldi per la regione Sicilia.
Ritenuto in fatto
1. - Il tribunale di Palermo, adito per la dichiarazione di
ineleggibilita' a consigliere dell'Assemblea regionale siciliana di
Emanuele Di Betta, in quanto componente del Comitato direttivo del
Consorzio per l'area di sviluppo industriale della provincia di
Agrigento (di seguito: Consorzio Asi), con ordinanza dell'8 novembre
1996, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art.
10, primo comma, numero 4 e secondo comma (recte: ultimo comma),
della legge regionale siciliana 20 marzo 1951, n. 29, e successive
modificazioni, nella parte in cui stabilisce che non sono eleggibili
alla carica di deputato dell'Assemblea regionale siciliana: "i
commissari, i liquidatori, i presidenti o componenti di consigli di
amministrazione ... di enti pubblici soggetti per legge alla
vigilanza o tutela della regione, ovvero enti in genere che siano
ammessi a godere o godano effettivamente in via ordinaria, in
dipendenza di disposizione di legge, o di atti amministrativi
vincolati, di contributi, concorsi o sussidi da parte della Regione",
tranne che, "in conseguenza di tempestive dimissioni od altra causa
siano effettivamente cessati dalle loro funzioni almeno novanta
giorni prima del compimento di un quinquennio dalla data delle
precedenti elezioni regionali", in riferimento agli artt. 3, 122 e 51
della Costituzione.
2. - I giudici rimettenti, in punto di rilevanza, osservano che
Emanuele Di Betta ha rivestito la carica almeno sino al 20 giugno
1996 ed il ricorso per la dichiarazione di ineleggibilita' e' stato
tempestivamente proposto. Inoltre, deducono che il Consorzio Asi e'
ente vigilato e non sussistono, quindi, ne' la relazione di
dipendenza tra regione e Consorzio, ne' la rappresentativita' esterna
dell'amministratore che, secondo la giurisprudenza della Corte di
cassazione, fondano, nella legislazione statale, la previsione di una
causa di ineleggibilita'.
La fattispecie sarebbe, quindi, riconducibile a quella regolata,
per le altre regioni, dall'art. 3, numero 1 della legge n. 154 del
1981, che stabilisce una mera incompatibilita' fra la cariche.
La norma in esame prevede, invece, una piu' restrittiva causa di
ineleggibilita', benche' non sussistano situazioni peculiari della
regione che possano giustificarla. A conforto di tale assunto i
giudici richiamano la sentenza di questa Corte n. 171 del 1984, che
ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale della norma in esame
limitatamente alla previsione dell'ineleggibilita' dei componenti del
consiglio di amministrazione degli enti ospedalieri le cui
argomentazioni, a loro avviso, risulterebbero pertinentemente
richiamabili in riferimento al caso in esame.
Dunque, ad avviso del Tribunale, la norma viola gli articoli 3, 51
e 122 della Costituzione, in quanto prevede una causa di
ineleggibilita', laddove la legge statale stabilisce una mera causa
di incompatibilita', in assenza di situazioni che giustifichino la
diversita' di disciplina, stabilendo una restrizione del diritto di
elettorato passivo non giustificata da motivi adeguati e ragionevoli.
3. - Nel giudizio innanzi a questa Corte si sono costituiti
Vincenzo Pezzino, Emanuele Di Betta e la regione Sicilia.
4. - Vincenzo Pezzino, ricorrente nel giudizio a quo nella memoria
di costituzione ed in quella depositata in prossimita' dell'udienza
pubblica, ha chiesto che la questione sia dichiarata non fondata.
La parte privata sostiene che, secondo la giurisprudenza della
Corte, la norma regionale, che disciplina l'accesso alla carica
elettiva piu' restrittivamente di quella statale, deve ritenersi
ragionevole, qualora sia diretta ad "impedire il formarsi di
clientele elettorali", in considerazione dell'esistenza di peculiari
situazioni locali, che, nella specie, sussisterebbero. Il Consorzio
Asi, a suo avviso, in virtu' delle previsioni contenute nella legge
della regione Sicilia 4 gennaio 1984, n. 1, e' ente pubblico non
economico, ha lo scopo di favorire gli insediamenti di piccole e
medie industrie, fruisce di contributi a carico del bilancio
regionale, e' sottoposto alla vigilanza ed alla tutela dell'Assessore
regionale all'industria e, quindi, va qualificato come ente
strumentale della Regione. Il Comitato direttivo del Consorzio e',
inoltre, organo titolare di poteri particolarmente intensi,
astrattamente idonei a consentire ai suoi membri di esercitare la
captatio benevolentiae o il metus publicae potestatis, ossia di
influire sulla libera manifestazione del voto, rischio peculiarmente
intenso in una provincia quale quella di Agrigento, afflitta da
gravissimi problemi occupazionali ed economici.
Per siffatti rilievi, la norma censurata appare, dunque,
ragionevole e non viola le norme della Costituzione indicate dal
tribunale rimettente, anche perche' la facolta' accordata al
candidato di rimuovere la causa di ineleggibilita', rassegnando le
dimissioni dall'incarico, consente comunque di escludere l'eccepita
compressione del diritto di elettorato passivo.
5. - Emanuele Di Betta, resistente nel processo di merito, ha
svolto argomentazioni a conforto della tesi sviluppata nell'ordinanza
di rimessione.
La parte privata sostiene che la norma censurata contrasta con il
principio affermato da questa Corte, secondo il quale
"l'eleggibilita' e' la norma, l'ineleggibilita' e' l'eccezione" e la
prima puo', quindi, essere stabilita solo qualora, per la posizione
rivestita dal soggetto, siano ipotizzabili pericoli di turbamento
della par condicio tra i candidati e della libera formazione del voto
dell'elettore. L'identita' dei poteri degli amministratori dei
Consorzi Asi in Sicilia e nelle altre regioni non giustifica,
infatti, la diversa disciplina di fattispecie identiche. La carica,
peraltro, neppure consente di influire sulla liberta' della
competizione elettorale, anche in considerazione della limitata
competenza territoriale del Consorzio e della circostanza che, nella
specie, l'ente opera in una zona pressoche' priva di industrie ed ha,
quindi, un'utenza limitata.
Il resistente deduce, altresi', che la correttezza di siffatta
conclusione non e' inficiata dalle decisioni della Corte (ordinanza
n. 16 del 1989; sentenza n. 127 del 1987) che hanno, rispettivamente,
affermato la legittimita' della previsione dell'ineleggibilita' a
deputato all'Assemblea regionale del Presidente dell'Ente acquedotti
siciliano (Eas) ed a consigliere provinciale o comunale in comuni con
oltre 25.000 abitanti degli amministratori e revisori dei conti degli
enti pubblici economici. La Corte ha, infatti, qualificato il primo
ente come "dipendente" dalla regione, relazione che, anche secondo la
legislazione statale, integra una causa di ineleggibilita', ma non
sussiste per il Consorzio Asi, che e' solo "vigilato" dalla prima. In
ogni caso, anche qualora lo si riconduca tra gli enti dipendenti,
comunque l'amministratore del Consorzio Asi non puo' essere
assimilato al presidente dell'Eas, sia per la diversita' dei poteri
connessi alle due cariche, sia per la diversita' della competenza
territoriale dei due organismi.
6. - La regione Sicilia ha chiesto che la questione sia dichiarata
infondata.
La resistente, sintetizzate le finalita' cui mirano le cause di
ineleggibilita' ed incompatibilita', deduce che ne' la prima ne' la
seconda determinano un sacrificio del diritto di elettorato passivo.
Entrambe possono, infatti, essere rimosse da un atto di volonta'
dell'interessato, si differenziano solo quanto al tempo in cui deve
essere dismessa la carica ed il legislatore regionale puo' comunque
legittimamente stabilire l'una o l'altra, in difformita' dalle norme
della legislazione statale, purche' la scelta sia sorretta da una
valida giustificazione, rinvenibile nel caso in esame.
Il legislatore siciliano, osserva testualmente la regione, ha
infatti "considerato rischioso, per la liberta' e la genuinita' delle
elezioni in Sicilia, lasciare in carica amministratori di enti
pubblici regionali impegnati ad assicurarsi il seggio di deputato
regionale", analogamente peraltro a quanto previsto in riferimento
alla fattispecie disciplinata dall'art. 24, primo comma, della legge
regionale n. 212 del 1979, giudicata legittima dalla Corte con la
sentenza n. 127 del 1987.
La ratio della norma deve essere individuata nel "realistico
apprezzamento dello specifico ambiente in cui le elezioni regionali
siciliane sono destinate a svolgersi" e nell'inopportunita' di una
norma di contenuto analogoa quella statale per una regione che -
secondo le testuali affermazioni della resistente - e'
"tradizionalmente improntata dalla prassi del clientelismo e della
sopraffazione elettorale, in un contesto degradato dalla interferenza
mafiosa".
Il richiamo al principio dall'art. 3 della Costituzione, ad avviso
della regione, e' inesatto, per la diversita' delle situazioni,
derivante dalla peculiarita' della "realta' storica, culturale ed
ambientale dell'isola", che ha fondato il riconoscimento in norme
costituzionali della potesta' legislativa primaria in materia
elettorale, finalizzata a porre in condizioni di eguaglianza tutti
coloro che aspirano alla carica di deputato regionale. La
disposizione e', quindi, anche conforme all'art. 51 della
Costituzione, secondo quanto affermato dalla Corte nella sentenza n.
130 del 1987 e, soprattutto, nell'ordinanza n. 16 del 1989, che ha
dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale della norma censurata e quindi consente di pervenire
ad identica soluzione nel caso in esame.
7. - Le parti costituite, nel corso della discussione orale, hanno
insistito nelle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata con
l'ordinanza in epigrafe riguarda l'art. 10, primo comma, numero 4 e
secondo comma (rectius: ultimo comma) della legge regionale siciliana
20 marzo 1951, n. 29 (Elezione dei deputati all'Assemblea regionale
siciliana), come modificato dall'art. 1 della legge regionale 13
luglio 1972, n. 33 e dall'art. 33 della legge regionale 6 gennaio
1981, n. 6, nella parte in cui stabilisce che non sono eleggibili
alla carica di deputato dell'Assemblea regionale siciliana "i
commissari, i liquidatori, i presidenti o componenti di consigli di
amministrazione.... di enti pubblici soggetti per legge alla
vigilanza o tutela della regione, ovvero enti in genere che siano
ammessi a godere o godano effettivamente in via ordinaria, in
dipendenza di disposizione di legge, o di atti amministrativi
vincolati, di contributi, concorsi o sussidi da parte della regione",
salvo che, "in conseguenza di tempestive dimissioni od altra causa
siano effettivamente cessati dalle loro funzioni almeno novanta
giorni prima del compimento di un quinquennio dalla data delle
precedenti elezioni regionali".
Ad avviso del giudice rimettente, la norma denunciata viola l'art.
3 della Costituzione, in quanto stabilisce, anche se non sussistono
situazioni peculiari ed esclusive della Sicilia, una causa di
ineleggibilita', diversamente dall'art. 3 della legge 23 aprile 1981,
n. 154, che prevede invece una mera causa di incompatibilita' tra la
carica di consigliere regionale e quella di amministratore di ente
vigilato dalla regione, quale, secondo lo stesso giudice a quo,
sarebbe il Consorzio Asi. La stessa norma, secondo il giudice
rimettente, viola altresi' l'art. 51 della Costituzione, perche'
limita il diritto di elettorato passivo, in assenza di motivi
adeguati e ragionevoli, finalizzati alla tutela di un interesse
generale e contrasta infine con l'art. 122 della Costituzione, in
quanto stabilisce una causa di ineleggibilita' in luogo di una causa
di incompatibilita'.
2. - La questione non e' fondata, in riferimento ai profili
prospettati.
Preliminarmente va rilevato che non spetta a questa Corte
qualificare la natura giuridica del Consorzio Asi in oggetto, in
presenza di un'ordinanza di rimessione che, utilizzando i comuni
canoni ermeneutici e con motivazione specifica non implausibile,
sostiene la tesi della natura di ente vigilato del Consorzio stesso.
D'altra parte, la Corte ha gia' affermato in altra occasione, con
riguardo alla locuzione "ente dipendente", di cui alla legge n. 154
del 1981, che "spetta al giudice ordinario l'interpretazione della
norma, mentre questa Corte ha la funzione di porre a confronto la
norma nel significato comunemente attribuitole o assegnatole
dall'interprete con i precetti costituzionali invocati" (sentenza n.
280 del 1992).
3. - Cio' premesso, va innanzi tutto osservato che, secondo il
costante indirizzo di questa Corte, l'ordinamento costituzionale,
prevedendo che il sistema dell'ineleggibilita' nelle Regioni ad
autonomia particolare, sia regolato da leggi speciali, regionali o
statali, consente una regolamentazione differenziata (tra le piu'
recenti, sentenza n. 162 del 1995), dato che altrimenti si priverebbe
il potere legislativo della sua stessa ragion d'essere (sentenza n.
130 del 1987).
Tale regolamentazione differenziata delle cause di ineleggibilita',
del resto, appare tanto meno discriminatoria, ove si consideri che la
potesta' legislativa della regione Sicilia, per quanto concerne
l'elezione dell'Assemblea regionale, e' particolarmente ampia. Essa
infatti, ai sensi dell'art. 3 dello statuto, ha natura primaria
(sentenza n. 20 del 1985), che specificamente comporta il vincolo,
anche in una materia, come quella dell'elezione dell'assemblea, non
disciplinata direttamente dalla Costituzione, "al rispetto dei
principi ricavabili dalla Costituzione stessa in materia elettorale"
e non gia' a seguire i principi e tanto meno le specifiche
disciplinedelle leggi elettorali delle Camere (sentenza n. 372 del
1996). Oltre tutto, il principio di eguaglianza non puo' ritenersi
vulnerato dalla mera diversita' di disciplina delle cause di
ineleggibilita', qualora "tale diversita' di disciplina sia sorretta
da motivi adeguati e ragionevoli, finalizzati alla tutela di un
interesse generale" (ex plurimis: sentenze n. 162 del 1995 e n. 539
del 1990) o comunque correlati a condizioni peculiari locali
(sentenza n. 539 del 1990).
Nell'ambito di tali interessi o situazioni, che debbono essere
congruamente e ragionevolmente apprezzati dal legislatore siciliano,
non solo puo' essere annoverato il rischio che l'esercizio della
carica in questione possa determinare indebite influenze sulla
competizione elettorale e comunque alterare la autenticita' o
genuinita' del voto mediante la captatio benevolentiae degli elettori
(sentenza n. 539 del 1990, ordinanza n. 16 del 1989), ma puo' anche
essere annoverato l'obiettivo di garantire il corretto andamento dei
pubblici uffici ricoperti dagli aspiranti candidati; e questo proprio
perche' il naturale carattere bilaterale dell'ineleggibilita' finisce
con il tutelare, attraverso il divieto a candidarsi in determinate
condizioni, non solo la carica per la quale l'elezione e' disposta,
ma anche la carica il cui esercizio e' ritenuto incompatibile con la
candidatura in questione.
Non e' infatti irragionevole che la cura degli interessi della
comunita' regionale, i quali hanno carattere di "specialita'" per
espresso riconoscimento dell'ordinamento costituzionale, possa
giustificare la necessita' di mantenere piu' rigorosamente separati
compiti e funzioni propri di un determinato ufficio pubblico dalla
candidatura al mandato elettivo. Si tratta naturalmente di una
valutazione che, ove non irragionevole, rientra, nei limiti di
esplicazione della relativa potesta', nella discrezionalita' del
legislatore regionale, per una migliore garanzia dell'autonomia sul
piano politico-istituzionale.
Tutto cio', del resto, trova un'ulteriore conferma nel fatto che
anche lo stesso legislatore statale ha stabilito per la Valle d'Aosta
l'ineleggibilita' degli amministratori degli enti sottoposti a
vigilanza della Regione (art. 6, primo comma, lettera e) della legge
3 agosto 1962, n. 1257 e successive modificazioni).
In questa ottica, la rilevanza specifica dell'attivita'
dell'ufficio pubblico ricoperto, ai fini dell'apprezzamento del
legislatore siciliano nel configurare i vari casi di ineleggibilita',
puo' anche essere desunta dalla particolare vicenda relativa alla
norma impugnata, che fu modificata con legge regionale 13 luglio
1972, n. 33, la quale sottrasse alla originaria categoria degli enti,
i cui amministratori dovevano considerarsi ineleggibili, quelli che
svolgevano attivita' culturali, sportive, di culto, sindacali,
sanitarie (queste ultime poi reinserite nell'elenco originario dalla
legge 6 gennaio 1981, n. 6), di beneficenza ed assistenza, di
rappresentanza del movimento cooperativistico; attivita'
probabilmente non ritenute tali da coinvolgere, diversamente dagli
altri casi, interessi regionali, la cui cura, in relazione alle
specifiche condizioni della regione, dovesse comunque comportare la
piu' rigorosa separazione con la candidatura al mandato elettivo.
4. - Nel quadro di tali principi appare pertanto non ingiustificata
la preoccupazione che l'amministratore di un ente, quale il consorzio
Asi, versi in una situazione che possa determinare il pericolo di
alterazioni della par condicio elettorale. Neppure e' irragionevole
che il legislatore siciliano abbia ritenuto opportuno assicurare la
separazione tra la candidatura all'Assemblea regionale e la carica di
amministratore degli enti in questione, in considerazione della
particolare rilevanza sia degli interessi affidati a quegli enti, sia
dell'intervento regionale su di essi. Questi intenti del legislatore
siciliano in ordine alle cause che giustificano la restrizione del
diritto di elettorato passivo provano dunque l'infondatezza dei dubbi
di costituzionalita' relativi sia all'art. 3, sia all'art. 51 della
Costituzione.
E' altresi' infondata la censura nella parte in cui si dubita del
contrasto della norma con l'art. 122 della Costituzione. Tale
disposizione, infatti, non disciplina i casi di ineleggibilita' ed
incompatibilita' alla carica di consigliere regionale, ma solo
stabilisce nella materia una riserva di legge che - relativamente
alla regione Sicilia - non e' una riserva di legge statale, cosicche'
non e' in alcun modo violata dalla norma oggetto del presente
giudizio.