ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge regionale
della Valle d'Aosta, riapprovata il 24 ottobre 1996 (Disposizioni in
merito al transito di autotreni ed autoarticolati attraverso il
territorio del Monte Bianco), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei Ministri, notificato il 13 novembre 1996, depositato in
cancelleria il 21 successivo ed iscritto al n. 44 del registro
ricorsi 1996;
Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;
Udito nell'udienza pubblica del 1 luglio 1997 il giudice relatore
Fernando Santosuosso;
Uditi l'avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il ricorrente e
l'avvocato Gustavo Romanelli per la regione Valle d'Aosta.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, per contrasto con
l'art. 117 della Costituzione e con l'art. 2 dello statuto speciale,
la legge regionale della Valle d'Aosta (Disposizioni in merito al
transito di autotreni ed autoarticolati attraverso il territorio del
Monte Bianco), riapprovata dal Consiglio della Valle, a maggioranza
assoluta dei componenti, nella seduta del 24 ottobre 1996.
Secondo la difesa erariale tale legge, nell'istituire una tassa di
circolazione da applicarsi a carico degli autoveicoli commerciali in
entrata ed in uscita dal traforo del Monte Bianco, violerebbe il
limite del diritto internazionale, poiche' l'uso del traforo e'
regolato da convenzioni stipulate tra il Governo italiano e quello
francese, con la conseguenza che la predetta tassa viene ad
interferire in un campo gia' regolato da disciplina statale.
Oltre a cio' la legge impugnata si porrebbe in contrasto con la
direttiva CEE 93/89, perche' introduce, con carattere di durevolezza
e continuita', un diritto d'utenza su di un tratto di strada gia'
gravato da pedaggio.
Nel ricorso, inoltre, l'Avvocatura dello Stato sottolinea che la
legge in questione va oltre la competenza fissata dallo statuto
speciale della Valle d'Aosta in materia di strade, poiche' nel caso
non si tratta di strada di interesse regionale, bensi' di una strada
ad evidente rilevanza statale.
La medesima legge, poi, troverebbe un limite anche nel diritto
privato, in quanto crea un obbligo di esazione a carico delle
societa' (private) che gestiscono il traforo del Monte Bianco.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si e'
costituita la Regione Valle d'Aosta, chiedendo che la questione venga
dichiarata non fondata.
Rileva innanzitutto la Regione che la tassa in contestazione,
relativa ai mezzi commerciali le cui immissioni non rispondono ai
limiti contro l'inquinamento, e' stata disposta nel pieno rispetto
degli artt. 2 e 12 dello statuto speciale e dell'art. 1 della legge
26 novembre 1981, n. 690, che regola la competenza finanziaria della
Valle d'Aosta. Osserva inoltre che l'istituzione di una simile
tassa, da considerarsi a tutti gli effetti come una eco-tassa
finalizzata alla protezione dell'ambiente, non incide sulla
determinazione della politica estera, ne' si pone in contrasto con la
direttiva comunitaria indicata dall'Avvocatura. Infatti, se da un
lato la Corte di giustizia della CEE, con sentenza 19 maggio 1992, ha
affermato che la protezione dell'ambiente e' uno degli obiettivi
fondamentali della comunita', dall'altro va detto che la direttiva
indicata nel ricorso non impedisce (art. 10, lett. c)) ai singoli
Stati di istituire appositi tributi finalizzati a combattere
particolari situazioni di traffico circoscritte a determinati luoghi;
e la tassa, che non fa alcuna discriminazione tra vettori italiani e
vettori stranieri, ha l'effetto di scoraggiare il transito degli
automezzi che inquinano l'ambiente.
Quanto alle presunte lesioni degli artt. 7 e 9 della direttiva, la
parte resistente osserva che il divieto di cumulo dei pedaggi per uno
stesso tratto stradale non vale per le gallerie ed i valichi di
montagna, e che l'obbligo di preventiva consultazione della
Commissione CEE non puo' applicarsi al caso di specie, in cui la
normativa regionale si e' pienamente adattata a quella comunitaria.
Rileva infine la Regione che, alla luce della recente sentenza n.
264 del 1996 di questa Corte, e' scorretto ogni richiamo all'art.
120 Cost., poiche' il giudice delle leggi ha in quell'occasione
dichiarato non fondata un'analoga questione sollevata in relazione ad
altra legge della Valle d'Aosta istitutiva di una tassa di
circolazione.
3. - In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha
presentato una memoria, insistendo per l'accoglimento del ricorso.
In particolare, la difesa erariale ha rilevato che e' improprio il
richiamo alla sentenza n. 264 del 1996 di questa Corte, giacche' in
quell'occasione si discuteva di una tassa relativa a strade di
competenza comunale e regionale. E del resto nel ricorso stesso non
c'e' alcun richiamo all'art. 120 Cost..
Oltre a cio', l'Avvocatura dello Stato ha osservato che e' del
tutto evidente il contrasto tra la legge impugnata e l'art. 10 della
direttiva 93/89 CEE, poiche' tale norma consente soltanto agli Stati
membri (e non alle Regioni, dunque) di istituire tributi volti a
combattere particolari situazioni di congestione stradale per luoghi
e tempi limitati.
4. - Anche la regione Valle d'Aosta ha depositato, ma fuori
termine, una memoria a sostegno delle gia' rassegnate conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri chiede a questa
Corte di dichiarare l'illegittimita' costituzionale, per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione e con l'art. 2 dello statuto
speciale della Valle d'Aosta, della legge regionale (recante
"Disposizioni in merito al transito di autotreni ed autoarticolati
attraverso il territorio del Monte Bianco"), riapprovata dal
Consiglio della Valle, a maggioranza assoluta dei componenti, nella
seduta del 24 ottobre 1996.
La predetta legge, secondo il ricorrente, si pone in contrasto con
gli indicati parametri per i seguenti motivi:
a) per violazione dei limiti statutari in materia di strade,
poiche' il traforo del Monte Bianco non puo' ritenersi strada di
interesse regionale;
b) per violazione della direttiva CEE 25 ottobre 1993, n. 89,
perche' la tassa va a gravare su di un tratto di strada gia' soggetto
a pedaggio, per di piu' con carattere di durevolezza e continuita'
(artt. 7, 9 e 10 della direttiva);
c) per violazione del limite del diritto internazionale, poiche'
la gestione ed il funzionamento del traforo sono regolati da
convenzioni tra l'Italia e la Francia;
d) per violazione del limite del diritto privato, perche' la
tassa crea un obbligo di esazione a carico delle societa' (private)
che gestiscono il traforo.
2. - La questione di legittimita' costituzionale posta all'esame
della Corte coinvolge numerosi profili; ma il suo fulcro investe la
disciplina delle strade, sicche' e' alla stregua della competenza
regionale in tale materia che occorre anzitutto verificare
l'eventuale violazione degli indicati parametri.
Dal testo complessivo della legge, d'altronde, risulta in modo
evidente il collegamento tra l'esazione della tassa e la circolazione
di alcuni tipi di autoveicoli su determinati tratti stradali. L'art.
1 della legge, infatti, prende le mosse dalla competenza della
Regione "in materia di strade", ed i successivi artt. 2 e 3
specificano chiaramente che il pagamento della tassa si riferisce al
traffico di autotreni "provenienti o diretti all'estero tramite il
traforo del Monte Bianco". Che l'attraversamento di quest'ultimo,
nonostante i contrari rilievi della difesa della Regione, abbia un
ruolo fondamentale e' confermato dal comma 2 dell'art. 3, ove si
afferma espressamente che il pagamento del tributo "e' effettuato al
traforo", e dal comma 3 dello stesso articolo, secondo cui le
modalita' di riscossione sono definite "sentite le societa' che
gestiscono il traforo del Monte Bianco".
3. - Cosi' precisata la parte fondamentale dell'impugnativa, il
ricorso risulta fondato.
L'art. 2, lett. f) dello statuto speciale per la Valle d'Aosta,
approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, afferma
che la Regione ha competenza in materia di "strade e lavori pubblici
di interesse regionale", con cio' implicitamente riconoscendo che
tale competenza viene meno ove si tratti di una strada di interesse
nazionale o internazionale. E' pacifico, d'altra parte, che la
potesta' normativa regionale, sia essa primaria, concorrente o
semplicemente attuativa, incontra il primo ed essenziale limite
costituito dal proprio territorio, nel senso che la Regione
chiaramente non puo' legiferare con effetti che vanno al di la' di
tale ambito.
Nel caso specifico appare di immediata evidenza, come gia' detto,
che la tassa istituita con la legge in questione, pur essendo
motivata soprattutto da esigenze ecologiche conseguenti
all'attraversamento di una parte del territorio valdostano, ha un
nesso inscindibile con il transito degli autotreni attraverso il
traforo del Monte Bianco, la cui natura non e' ovviamente quella di
una strada di interesse regionale. Inoltre il traforo, sia per il
fatto di costituire un passaggio di confine tra l'Italia e la
Francia, sia per essere stato oggetto di apposite convenzioni tra i
due Paesi, fa parte di una strada che assume una rilevanza
oggettivamente internazionale.
4. - Da questa situazione consegue che il ricorso del Governo si
palesa fondato sotto entrambi i profili ora richiamati. In primo
luogo, invero, la legge in esame oltrepassa i limiti fissati dallo
statuto alla competenza in materia di strade. Tale materia va intesa
non solo con riguardo alle strade nella loro materialita', ma anche
in connessione con il problema piu' generale del traffico e della
viabilita'. E la violazione delle indicate norme-parametro e'
ravvisabile per l'incidenza della legge regionale sul regime di
afflusso dei veicoli verso un passaggio di interesse italo-francese.
In realta', essendo il transito e l'amministrazione del traforo del
Monte Bianco materia di accordi tra l'Italia e la Francia, non puo'
una singola Regione intervenire con una propria legge in un campo
riservato alla competenza statale ed alla particolare disciplina
oggetto di convenzione internazionale. Come rileva la difesa
erariale, questa materia e' stata regolata da tre convenzioni tra
l'Italia e la Francia: la convenzione stipulata a Parigi il 14 marzo
1953 e ratificata con legge 1 agosto 1954, n. 846, l'accordo
aggiuntivo alla convenzione, concluso a Roma il 25 marzo 1965,
ratificato con legge il 14 luglio 1965, n. 921, nonche' l'ulteriore
accordo concluso a Parigi il 7 febbraio 1967, ratificato con legge 13
ottobre 1969, n. 761. In particolare, l'art. 12 della convenzione 14
marzo 1953 prevede espressamente che le questioni monetarie e fiscali
relative alla costruzione ed all'amministrazione (intesa anche come
utilizzazione economica) del tunnel siano oggetto di specifici
accordi tra i Governi dei due Stati.
E' palese, dunque, che la legge regionale impugnata si risolve in
un'indebita ingerenza della Regione in un ambito - come quello della
conclusione di un accordo con uno Stato estero - certamente di
spettanza statale senza possibilita' di interferenze da parte di
altri enti territoriali.
5. - Alla luce delle esposte considerazioni, il richiamo contenuto
nella difesa della Valle d'Aosta alla sentenza n. 264 del 1996 di
questa Corte deve ritenersi improprio.
La legge regionale della Valle d'Aosta impugnata in quel giudizio
fu ritenuta esente dai lamentati vizi di incostituzionalita' perche'
riguardava strade di rilevanza che non supera la competenza
regionale, e per di piu' con carattere di temporaneita', allo scopo
di decongestionare il traffico in particolari periodi dell'anno,
nonche' con destinazione dei proventi in modo finalizzato alla
soppressione del pedaggio stesso.
E' chiaro, invece, che analoghe ragioni giustificatrici non si
riscontrano nel presente caso, i cui elementi costitutivi sono del
tutto differenti.
6. - La difesa della Regione sottolinea infine che, specialmente
dall'art. 6 della legge impugnata, emergono il concetto e la
finalita' della tassa ecologica oggetto del presente esame.
Questa Corte ha gia' osservato in proposito che (v. sentenza n.
183 del 1987) una competenza "costituzionalmente garantita in materia
di protezione ambientale" spetta alle Regioni, nel senso che le
stesse ben possono, unitamente allo Stato o anche in piena autonomia,
attivarsi per la tutela del bene ambiente contro tutte le forme di
inquinamento; anche perche' gli interventi regionali sono fondati su
quella conoscenza specifica delle realta' locali che e' garanzia di
validi risultati. Ma deve essere nel contempo ribadito che il
perseguimento di questi apprezzabili obiettivi non puo' avvenire se
non nel rispetto delle reciproche competenze e del contesto normativo
vigente, senza alterare l'equilibrio dei rapporti tra lo Stato e le
Regioni e senza oltrepassare i limiti statutari nelle varie materie.
Rimane assorbito ogni altro motivo.