ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della regione Veneto, notificato il
19 luglio 1996, depositato in cancelleria il 29 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'atto di citazione,
datato 8 maggio 1996, con il quale il Procuratore regionale presso la
Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Veneto ha
chiamato in giudizio taluni consiglieri regionali, quali componenti
l'Ufficio di presidenza del Consiglio regionale del Veneto che ebbe a
deliberare nel 1993 l'acquisto di alcune autovetture per rinnovare il
parco macchine del Consiglio medesimo, ed iscritto al n. 20 del
registro conflitti 1996;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella udienza pubblica del 20 maggio 1997 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente
del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 19 luglio 1996 la regione
Veneto ha impugnato "per regolamento di competenza" l'atto di
citazione, datato 8 maggio 1996, con il quale il Procuratore
regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
il Veneto ha chiamato in giudizio i componenti l'Ufficio di
presidenza del Consiglio regionale del Veneto, che, all'epoca dei
fatti, ebbero a deliberare l'acquisto di cinque autovetture Alfa
Romeo 164, al fine di effettuare un parziale rinnovo del parco
macchine.
A parere del procuratore regionale, l'Ufficio di presidenza, nel
far cadere la scelta su un modello di costo superiore ad altro dello
stesso tipo di autovettura, non si sarebbe attenuto ai principi di
ragionevolezza, economicita' e convenienza, che devono presiedere
alle decisioni degli organi di un ente pubblico, si' da cagionare un
danno corrispondente alla maggiore spesa, indicata in lire 18.900.000
circa.
Peraltro, osserva il procuratore regionale, la destinazione
promiscua delle autovetture induceva oggettivamente a ritenere che le
medesime fossero prevalentemente impiegate per il normale trasporto
di persone con valenza residuale di quello di rappresentanza.
Nell'impugnare il predetto atto di citazione la regione assume che
esso invade la sfera delle sue attribuzioni, in quanto contrasta con
l'immunita' garantita ai consiglieri regionali dall'art. 122, quarto
comma, della Costituzione, il cui ambito di operativita', sulla
scorta della giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 81 del
1975, 69 e 70 del 1985), e' da ritenere delimitato dalla Costituzione
stessa, dalla legge statale nonche' dagli atti aventi forza di legge
dello Stato. Detta guarentigia riguarda la funzione legislativa, di
indirizzo politico e quelle strumentali alle predette, consistenti,
tra l'altro, nell'attivita' di autorganizzazione interna e di
predisposizione dei mezzi umani e materiali necessari per l'esercizio
dei compiti istituzionali del Consiglio regionale.
Posto che la portata della immunita' deve ritenersi definita anche
dalle leggi statali, la ricorrente osserva che la legge 6 dicembre
1973, n. 853, sull'autonomia contabile e funzionale dei Consigli
regionali delle regioni a statuto ordinario, rappresenta "in ogni
caso, anche a prescindere dalle previsioni costituzionali suddette,
titolo per l'acquisto dei beni in questione".
2. - Fermo quanto sopra, la regione Veneto nega, comunque, che
l'attivita' svolta nella specie dal magistrato contabile sia
riconducibile alla funzione giurisdizionale.
Afferma la ricorrente che, secondo gli orientamenti che si sono
venuti consolidando nella giurisprudenza contabile, il sindacato
sull'attivita' discrezionale dell'amministrazione avviene sulla base
dei meri dati di fatto enucleabili dall'esperienza, si' da risolversi
in attivita' non giurisdizionale, in quanto, come rilevabile anche
nel caso di specie, l'economicita', la ragionevolezza e l'utilita'
per l'ente rappresentano il contenuto di una valutazione
squisitamente politica.
La attuale vicenda da', pertanto, luogo ad un errore sui confini
stessi della giurisdizione, e non sul concreto esercizio di essa,
realizzando un tipo di comportamento (lesivo, tra gli altri, degli
artt. 5, 97, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione) che la Corte
costituzionale ha gia' censurato con la sentenza n. 285 del 1990.
La regione Veneto chiede, pertanto, che, previa dichiarazione di
non spettanza allo Stato di emettere l'atto di citazione di cui
trattasi, lo stesso sia annullato in quanto lesivo delle attribuzioni
della regione garantite dall'art. 122, quarto comma, della
Costituzione e, comunque, emesso travalicando i confini segnati
dall'ordinamento alla giurisdizione della Corte dei conti.
3. - Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato che, con
atto 7 agosto 1996, ha chiesto che il ricorso sia dichiarato non
fondato, in quanto l'attivita' per la quale i consiglieri regionali
sono stati citati in giudizio non sarebbe coperta dall'immunita'
garantita dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione, avendo
essa "carattere puramente amministrativo-gestionale".
Si nega, inoltre, che l'atto di citazione del Procuratore regionale
violi le altre garanzie invocate dalla regione ricorrente.
4. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza la regione
Veneto ha ribadito che:
a) l'azione consiliare, pur se si traduce in atti formalmente
amministrativi, tuttavia, quando, come nel caso all'esame, appare
riconducibile a compiti istituzionali di carattere generale, propri
di qualunque Consiglio regionale, rientra nell'ambito della immunita'
garantita dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione; anche
perche' l'atto di gestione sindacato dalla Procura della Corte dei
conti e' classificabile in una delle tipologie elencate, in maniera
non tassativa, dalla legge n. 853 del 1973;
b) dal carattere amministrativo-gestionale dell'attivita'
sindacata discende, altresi', che le valutazioni operate dalla Corte
dei conti - alla stregua dei criteri secondo i quali opera la
giurisdizione contabile - si risolvono in un riscontro di natura
amministrativa, e non giurisdizionale.
5. - Ha presentato memoria difensiva anche l'Avvocatura generale
dello Stato rilevando che i consiglieri citati a giudizio di
responsabilita' dal Procuratore regionale hanno agito nella veste di
componenti di un ufficio che esercita compiti amministrativi per
l'organizzazione ed il funzionamento dell'organo legislativo della
regione: l'acquisto di autovetture non darebbe luogo quindi ad "atti
od opinioni tutelate dalla norma costituzionale".
Con riferimento alla fattispecie all'esame si osserva che "l'azione
proposta dal Procuratore regionale non esercita alcun sindacato sulla
valutazione delle esigenze del Consiglio o sull'apprezzamento del
corrispondente fabbisogno, investendo soltanto le scelte relative
all'approvvigionamento di autovetture"; operazione quest'ultima
avente caratteri esclusivamente tecnico-amministrativi, soggetta alle
regole sostanziali e procedurali proprie dell'attivita'
amministrativa.
Considerato in diritto
1. - La regione Veneto solleva conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, a seguito dell'atto di citazione con il quale
il Procuratore regionale presso la Corte dei conti, Sezione
giurisdizionale per il Veneto, ha convenuto in giudizio taluni
consiglieri regionali, componenti nel 1993 dell'Ufficio di
presidenza, chiamandoli a rispondere del danno cagionato all'erario
per non essersi attenuti, nel deliberare l'acquisto di cinque
autovetture e nell'individuare il relativo modello, ai principi di
ragionevolezza, economicita' e convenienza che devono presiedere alle
scelte degli organi di un ente pubblico.
Assume la regione Veneto che l'atto di citazione in parola sia:
confliggente con la guarentigia prevista per i consiglieri
regionali dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione,
nell'ambito della quale dovrebbe ricomprendersi anche la funzione di
autorganizzazione interna, nel cui esercizio rientrerebbe l'acquisto
delle autovetture in questione, riconducibile, tra l'altro,
nell'ambito di applicazione dell'art. 2 della legge n. 853 del 1973;
esorbitante dall'ambito dei poteri giurisdizionali spettanti al
giudice contabile, in quanto il sindacato sulla ragionevolezza delle
spese discrezionali si risolve in un riscontro di natura
amministrativa, che concretizza un comportamento lesivo, tra gli
altri, degli artt. 5, 97, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione.
2. - Sostiene, anzitutto, la ricorrente che l'ambito di
operativita' dell'immunita' prevista dall'art. 122, quarto comma,
della Costituzione - in base al quale i consiglieri regionali "non
possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei
voti dati nell'esercizio delle loro funzioni" - risulta delimitato,
non solo dalla Costituzione, ma, per quanto attiene alla sfera delle
funzioni, anche dalle leggi statali e dagli atti aventi forza di
legge dello Stato. Pertanto, la stessa immunita', oltre alla funzione
legislativa, di indirizzo politico e di controllo, ricomprende, a suo
avviso, anche quella di autorganizzazione interna, fermo restando,
comunque, che le funzioni possono estrinsecarsi attraverso atti
aventi, dal punto di vista formale, natura sia legislativa che
amministrativa.
Secondo la regione Veneto, l'attivita' che il procuratore regionale
pretende di censurare e', dunque, coperta dalla guarentigia in parola
per un duplice motivo: sia, per l'appunto, in quanto rientrante fra
le funzioni di autorganizzazione interna, svolte mediante atti
amministrativi, con specifico riferimento agli strumenti di cui deve
disporre il consigliere regionale per compiere i doveri del proprio
ufficio, nonche' ai mezzi umani (personale) e materiali (risorse
finanziarie) spettanti al Consiglio per l'esercizio delle proprie
competenze legislative, amministrative e di controllo; sia in quanto
l'acquisto di beni del tipo di quelli che hanno dato occasione al
giudizio di responsabilita', trova titolo nella legge statale 6
dicembre 1973, n. 853, che disciplina l'autonomia contabile e
funzionale dei Consigli regionali delle regioni a statuto ordinario.
3. - Si tratta di ragioni che, alla luce degli indirizzi della
giurisprudenza costituzionale, richiamati dalla stessa ricorrente,
non possono non essere condivise.
Come questa Corte ha gia' avuto occasione di precisare sin dalla
sentenza n. 81 del 1975, l'immunita' prevista dall'art. 122, quarto
comma, della Costituzione attiene alla particolare natura delle
attribuzioni del Consiglio regionale, che costituiscono "esplicazione
di autonomia costituzionalmente garantita" attraverso l'esercizio di
funzioni "in parte disciplinate dalla stessa Costituzione e in parte
dalle altre fonti normative cui la prima rinvia". Anche se il nucleo
caratterizzante delle funzioni consiliari, quale definito dall'art.
121, secondo comma, della Costituzione, porta a considerare ad esso
estranee, in via di principio, le funzioni di amministrazione attiva,
la giurisprudenza di questa Corte e' dell'avviso che, per i Consigli
regionali, le attribuzioni costituzionalmente previste non si
esauriscono in quelle legislative, ma ricomprendono anche quelle "di
indirizzo politico, nonche' quelle di controllo e di
autorganizzazione" (sentenza n. 70 del 1985).
E' cosi' possibile individuare il presupposto sistematico della
disposizione sull'immunita', con riguardo anche alle "altre funzioni"
conferite al Consiglio "dalla Costituzione e dalle leggi", secondo la
locuzione accolta dal gia' menzionato art. 121 della Costituzione.
In definitiva, secondo quanto e' dato evincere dai richiamati
precedenti (per cui v. anche sentenza n. 69 del 1985), il criterio di
delimitazione della insindacabilita' dei consiglieri regionali sta
nella fonte attributiva della funzione, e non nella forma degli atti,
si' che risultano garantite sotto tale aspetto anche le funzioni che,
benche' di natura amministrativa, sono assegnate al Consiglio
regionale in via immediata e diretta dalle leggi dello Stato, avendo
tuttavia presente che l'immunita' non e' diretta ad assicurare una
posizione di privilegio per i consiglieri regionali, ma si giustifica
in quanto vale a preservare da interferenze e condizionamenti esterni
le determinazioni inerenti alla sfera di autonomia propria
dell'organo (cfr. la gia' menzionata sentenza n. 70 del 1985).
4. - Da detti principi va desunta la soluzione del caso in esame.
Proprio a salvaguardia dell'autonomia contabile e funzionale degli
organi in questione la legge n. 853 del 1973, da un lato, ha previsto
che per le esigenze funzionali dei Consigli regionali siano istituiti
nel bilancio della regione appositi capitoli di spesa tra i quali e'
menzionato anche quello per attrezzature, mentre, dall'altro, ha
escluso che gli atti amministrativi e di gestione dei fondi siano
soggetti ai controlli ex art. 125 della Costituzione (vedi legge n.
853 del 1973 artt. 2 e 4, terzo comma).
Il che comporta la riconducibilita' all'art. 122, quarto comma,
della Costituzione delle opinioni espresse e dei voti dati
nell'ambito delle attivita' rivolte a fornire all'organo consiliare i
mezzi indispensabili per l'esercizio delle sue funzioni, con la
doverosa precisazione, tuttavia, che non si tratta di una immunita'
assoluta, in quanto essa non copre gli atti non riconducibili
ragionevolmente all'autonomia ed alle esigenze ad essa sottese.
Per i motivi sopra indicati il concorso alla delibera oggetto del
giudizio promosso dal Procuratore regionale della Corte dei conti -
delibera concernente una spesa per attrezzature necessarie al
funzionamento dell'organo regionale, rientrante come tale tra le
spese contemplate dalla predetta legge n. 853 del 1973 - non e'
suscettibile di sindacato da parte del giudice contabile.
5. - L'accoglimento del ricorso per le suesposte considerazioni
assorbe ogni altro motivo.