LA CORTE DEI CONTI
Ha emesso la seguente ordinanza;
Visti i decreti n. 1934 del 27 giugno 1995 e n. 4107 dell'11
novembre 1994 della Direzione dei servizi di quiescenza del personale
della regione siciliana, concernenti la liquidazione del trattamento
di pensione ai signori Salvatore Meli e Concetta Ficarra;
Visto il foglio di osservazioni n. 144 del 20 marzo 1996
dell'Ufficio di controllo agli atti del personale regionale, nonche'
la risposta dell'amministrazione, pervenuta al predetto ufficio in
data 2 settembre 1996;
Vista la relazione n. 572 del 6 dicembre 1996 del consigliere
delegato al controllo sugli atti del personale regionale;
Vista l'ordinanza in data 13 dicembre 1996, con la quale il
Presidente della sezione di controllo per la regione siciliana ha
deferito alla sezione stessa la pronuncia sul visto e sulla
registrazione dei decreti suindicati, all'uopo convocandola per
l'adunanza odierna;
Vista la nota, di pari data, con cui la segreteria della sezione ha
dato comunicazione di tale ordinanza alla Presidenza della regione
siciliana e all'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze;
Visti l'art. 24 del testo unico approvato con r.d. 12 luglio 1934,
n. 1214, nel testo sostituito con l'art. 1 della legge 21 marzo 1953,
n. 161, l'art. 2 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655, e l'art. 3, comma
8, della legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Uditi, nell'odierna adunanza, il relatore, consigliere dott.
Ignazio Faso, nonche' i rappresentanti della Presidenza della regione
e dell'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze.
F a t t o
Con i provvedimenti indicati in epigrafe, la Direzione dei servizi
di quiescenza del personale dipendente dalla regione siciliana
determinava il trattamento di pensione in favore dei signori
Salvatore Meli e Concetta Ficarra, che, alla data del collocamento a
riposo (rispettivamente, 1 giugno 1995 e 1 settembre 1994), avevano
maturato l'anzianita' di anni 22, il primo, e di anni 30, l'altra.
Col foglio di osservazioni n. 144 del 20 marzo 1996, l'ufficio di
controllo sugli atti del personale regionale rappresentava la
necessita' che l'Amministrazione facesse conoscere i motivi in base
ai quali non era stato applicato il disposto dell'art. 11, comma 16,
della legge n. 537/1993, che dispone la riduzione del trattamento di
quiescenza nei confronti dei dipendenti "che conseguono il diritto a
pensione anticipata con un'anzianita' contributiva inferiore a
trentacinque anni", considerato che, ai sensi del successivo comma
18, tale norma si applica a tutti i dipendenti delle pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1 del decreto legislativo n. 29/1993,
"ivi comprese le regioni a statuto speciale"; cio', anche tenuto
conto del fatto che il predetto art. 11, comma 16, "costituisce
sviluppo e integrazione delle norme del decreto-legge n. 384/1992",
che l'amministrazione regionale "ha ritenuto di applicare fin dalla
sua emanazione e che e' stato formalmente recepito con l'art. 4 della
legge regionale n. 9/1993".
Nella risposta, la Direzione regionale, dopo avere messo in
evidenza che il trattamento pensionistico dei dipendenti della
regione siciliana e' disciplinato da una norma di rango
costituzionale, art. 14, lett. q, dello statuto speciale), "con il
solo vincolo di trattamenti non inferiori a quelli corrisposti al
personale civile dello Stato", nega che le c.d. penalizzazioni
introdotte dall'art. 11 della legge n. 537/1993 possano avere
"automatico ingresso nell'ordinamento regionale in virtu' dell'art.
36 della legge regionale n. 2/1962" (che chiaramente si riferisce
alle "disposizioni statali.... piu' favorevoli"), anche tenendo conto
del fatto che l'applicazione del predetto art. 11 "incentiverebbe
tutti i dipendenti a restare fino al raggiungimento del massimo del
trattamento, con effetti sicuramente distorsivi anche sotto l'aspetto
finanziario". In ogni caso - prosegue l'amministrazione -
l'applicazione dell'art. 11, comma 16, non puo' farsi discendere
neppure dal successivo comma 18, in quanto, come rilevato dalla Corte
costituzionale, le regioni a statuto speciale non sono destinatarie
del decreto legislativo n. 29/1993 ma solo dei principi della
relativa legge di delega (n. 421/1992).
La direzione regionale - dopo avere richiamato le sentenze della
Corte costituzionale n. 219/1984 (in merito al fatto che "la natura
di riforma economico-sociale di una normativa non puo' essere
determinata dalla sola apodittica affermazione del legislatore
statale") e n. 127/1996 (concernente la "discrezionalita' del
legislatore regionale" nel dettare norme in materia di quiescenza) -
conclude la risposta richiamando l'art. 10 della legge regionale n.
21/1986 - la cui interpretazione autentica, contenuta nell'art. 2
(recte: 1), comma 5, della legge regionale n. 31/1996, "ha superato
positivamente il vaglio della Corte costituzionale" -, in base al
quale ai dipendenti assunti dopo l'entrata in vigore della legge
stessa si applica la normativa pensionistica concernente gli
impiegati civili dello Stato.
Nel corso della discussione orale, il direttore regionale dei
servizi di quiescenza, nel confermare integralmente il contenuto
della risposta al foglio di osservazioni dell'ufficio di controllo e
nel fare presente che l'amministrazione, con i provvedimenti in
esame, "ha inteso attenersi alle prescrizioni, indirizzi, rilievi
della Corte dei conti in fattispecie analoghe", richiama la sentenza
n. 21/1959 della Corte costituzionale circa il rapporto fra normativa
regionale e normativa statale nelle materie in cui la regione
siciliana ha competenza legislativa "esclusiva", concludendo poi nel
senso che, in ogni caso, l'amministrazione regionale "ha bisogno di
certezze" e resta quindi in attesa della pronuncia della Corte dei
conti.
D i r i t t o
Premesso che, per gli effetti che saranno in seguito evidenziati, i
due decreti risultanti dall'epigrafe vanno tenuti nettamente distinti
quanto alla rispettiva decorrenza del trattamento pensionistico di
anzianita', la sezione passa a motivare in ordine alla propria
decisione di rimettere, d'ufficio, gli atti al giudice delle leggi
per questione di legittimita' costituzionale in via incidentale.
La prima questione che la sezione chiamata a risolvere consiste
nell'accertare se sia applicabile al personale dipendente dalla
regione siciliana l'art. 11, comma 16, della legge 24 dicembre 1993,
n. 537, in base al quale "con effetto dal 1 gennaio 1994,...... nei
confronti di coloro che conseguono il diritto a pensione anticipata
con un'anzianita' contributiva inferiore a trentacinque anni,.....
l'importo del relativo trattamento pensionistico, ivi compresa
l'indennita' integrativa speciale, e' ridotto in proporzione agli
anni mancanti al raggiungimento del predetto requisito contributivo,
secondo le percentuali di cui all'allegata tabella A". La soluzione
ruota attorno a due problemi fondamentali: da una parte, l'eventuale
attribuzione a tale disposizione delle caratteristiche di "norma
fondamentale delle riforme economico-sociali" della Repubblica, e,
dall'altra, l'eventuale ascrivibilita' del personale regionale
all'ambito operativo del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, stante che il
comma 18 dell'art. 11 della legge n. 537/1993 sancisce espressamente
che le disposizioni di cui al comma 16 si applicano ai dipendenti
delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1 del decreto
legislativo medesimo.
E' ben noto che l'art. 14, lett. q), dello statuto speciale
riconosce alla regione siciliana la competenza legislativa esclusiva
in materia di stato giuridico ed economico dei propri impiegati e
funzionari, "in ogni caso non inferiore a quello del personale dello
Stato" ed e' altrettanto noto che la Corte costituzionale - partendo
dalla considerazione che "non esiste una disciplina statale generale
in tema di retribuzioni del pubblico impiego da cui possa trarsi un
limite che sia in grado di operare nei confronti della competenza
legislativa primaria delle regioni a statuto speciale" - ha, a suo
tempo, escluso che il trattamento economico differenziato dei
dipendenti della regione siciliana possa ritenersi, di per se', in
contrasto con gli artt. 3 e 36 Cost., anche in relazione all'art. 97
della Carta fondamentale (sentenza n. 21/1978). Senonche', non
essendo revocabile in dubbio che anche la competenza legislativa
esclusiva delle regioni a statuto speciale trova un invalicabile
limite giuridico con riferimento sia ai "principi dell'ordinamento
dello Stato", sia alle "norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica", la sezione e' chiamata in primo
luogo a valutare se l'art. 11, comma 16, della legge n. 537/1993
abbia l'una o l'altra di tali caratteristiche. In merito - premesso
che, nonostante l'entrata a regime dei meccanismi di contrattazione
della legge-quadro 29 marzo 1983, n. 93), e' difficile ipotizzare che
la situazione sia radicalmente cambiata rispetto a quella presa in
considerazione dalla Corte costituzionale nella sentenza appena
citata e che siano del tutto superate le osservazioni contenute nella
successiva sentenza n. 219/1984 in merito alle "sperequazioni" e alla
"rincorsa di retribuzioni" - il Collegio intende limitare la sua
indagine al profilo delle "norme fondamentali delle riforme
economico-sociali".
I riscontri giurisprudenziali circa i requisiti che deve possedere
una norma per meritare la predetta connotazione sono cosi' copiosi
nelle pronunce della Corte costituzionale da esimere il Collegio da
qualsiasi citazione di carattere generale, apparendo sufficiente
segnalare che - secondo le affermazioni piu' recenti (sentenze n.
296/1993 e n. 153/1995, le quali, peraltro, richiamano numerosi
precedenti) - tali requisiti vanno ricercati nella "incisiva
innovativita' del contenuto normativo, tenuto anche conto delle
finalita' perseguite dal legislatore in ordine ad un fenomeno vasto
di primaria importanza nazionale"; nella "incidenza su settori di
importanza essenziale per la vita della comunita' intera"; nella
"caratterizzazione delle norme previste come principi generali, che
esigono una attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale"; e,
in tale ottica, ritiene la sezione che la norma di cui sopra possieda
per intero le rilevate caratteristiche.
Invero, l'art. 11, comma 16, della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
si propone come autentica cerniera di collegamento fra i
provvedimenti di sospensione dei trattamenti pensionistici di
anzianita' (di cui si dira' diffusamente in seguito) e la riforma
organica del sistema pensionistico (attuata con la legge 8 agosto
1995, n. 335), e, in quanto tale, ha voluto rappresentare un ostacolo
(attraverso un sistema progressivo di riduzioni del trattamento,
dall'1% al 35%, in base agli anni mancanti per il raggiungimento
dell'anzianita' contributiva di 35 anni) ai pensionamenti anticipati,
anche al fine di non pregiudicare, almeno in parte, gli effetti della
successiva riforma, rispetto alla quale, comunque, e' stato posto un
argine ancora piu' sicuro con le "sospensioni" di cui si e detto in
precedenza. Viene quindi in evidenza tutta la problematica del
sistema pensionistico italiano (sia pubblico che privato) e della sua
enorme incidenza - diretta e indiretta - sul bilancio dello Stato
(peraltro destinata ad ulteriormente incrementarsi, non solo in
termini assoluti ma, principalmente, in proporzione alle
disponibilita' finanziarie complessive, per effetto - fra l'altro -
dell'allungamento della vita media dell'individuo), tanto che gia' si
parla da piu' parti della necessita' di rivedere i meccanismi
temporali della riforma varata nell'agosto del 1995, che, per quanto
giudicata buona nell'impianto complessivo, viene ritenuta di limitata
valenza finanziaria per il breve e medio periodo; e, in relazione a
cio', la sezione ritiene proprio che, per il caso in esame, possano
essere utilmente invocate tutte le caratteristiche
giuridico-economiche che la Corte costituzionale (con la gia' citata
sentenza n. 296/1993) ha individuato per attribuire valenza di "norma
fondamentale delle riforme economico-sociali" all'art. 7 del d.-l.
19 settembre 1992, n. 384, convertito, con modificazioni, nella legge
14 novembre 1992, n. 438, concernente il blocco della contrattazione
nel settore del pubblico impiego per il triennio 1991-1993 (in
particolare, "perseguimento di una rigorosa politica di contenimento
del disavanzo finanziario nel settore pubblico", da cui consegue,
"con riferimento all'imperativo costituzionale comportato dal
principio di eguaglianza", che il legislatore sia tenuto "a
distribuire i sacrifici derivanti da una politica economica di
emergenza nel piu' totale rispetto di una sostanziale parita' di
trattamento fra tutti i cittadini"). Anzi, sembra al remittente che,
nei confronti dell'art. 7 del decreto-legge n. 384, il quale, in
definitiva, altra funzione non aveva che quella di evitare ai bilanci
dello Stato e degli enti pubblici gli oneri derivanti dai rinnovi
contrattuali del triennio 1991-1993), l'art. 11, comma 16, della
legge n. 537/1993, assuma una valenza piu' pregnante e organica
nell'ottica di cui sopra, considerato che opera sia sul piano piu'
direttamente finanziario (economie conseguenti all'applicazione delle
riduzioni percentuali del trattamento di quiescenza, riduzioni che -
e' bene ricordare - hanno durata illimitata e si riverberano quindi
anche sui trattamenti di reversibilita'); sia con riferimento alla
necessita' di evitare che, in attesa della riforma organica del
sistema pensionistico rispetto alla quale tale disposizione, e tutte
quelle concernenti la sospensione dei pensionamenti anticipati, hanno
costituito eventi prodromici), si verificasse un massiccio esodo dal
settore del pubblico impiego.
Pertanto anche nella considerazione che - secondo il giudizio del
remittente - la norma di cui si sta trattando muove chiaramente "da
una non irragionevole valutazione della situazione sociale ed
economico-finanziaria operata dal legislatore nella sua insindacabile
discrezionalita' politica" (sentenza n. 296/1993), all'art. 11, comma
16, della legge n. 537/1993 puo' essere riconosciuta la valenza di
"norma fondamentale delle riforme economico-sociali" della
Repubblica. Ne' a diversa soluzione potrebbe condurre il rilievo che
tale norma ha, in definitiva, una portata temporanea, per un verso,
perche' e' costante nella giurisprudenza della Corte costituzionale
l'affermazione della irrilevanza di tale carattere quando la natura
sostanziale dell'intervento legislativo sia idoneo a consentire
l'attribuzione della valenza di cui si discute alla disposizione che
lo prevede; e, per altro verso, perche', in ogni caso, si tratta di
temporaneita' solo apparente, ove appena si consideri che, come gia'
detto, tale norma si collega - per mezzo degli ulteriori periodi di
sospensione dei pensionamenti di anzianita', con decorrenza 19
settembre 1994 - alla legge 8 agosto 1995, n. 335, la quale, oltre a
prevedere un autonomo meccanismo di "penalizzazioni" (art. 1, comma
27, lett. b, e tabella D, fa rinvio proprio - per altra fattispecie -
alle "riduzioni percentuali sulle prestazioni" di cui all'art. 11,
comma 16, della legge n. 537 (art. 1, comma 27, lett. a).
A questo punto dell'analisi si deve rilevare, che, ove la natura
della norma di cui si sta trattando e' proprio quella che ritiene la
sezione, abbastanza singolare si appalesa quanto affermato
dall'Amministrazione regionale nella risposta al foglio di
osservazioni dell'ufficio di controllo in ordine al fatto che
l'eventuale applicabilita' dell'art. 11, comma 16, della legge n.
537 al personale della regione siciliana "incentiverebbe tutti i
dipendenti a restare fino al raggiungimento del massimo del
trattamento, con effetti sicuramente distorsivi anche sotto l'aspetto
finanziario". In merito, due osservazioni sono possibili.
Da una parte, infatti, c'e' subito da dire che - come e' stato gia'
messo in evidenza - la vera ratio della norma di cui si sta
discutendo e' proprio quella di "disincentivare" i pensionamenti di
anzianita', per cui individuare in tal meccanismo un presupposto
della non applicabilita' si prospetta come una autentica
"contraddizione in termini"; dall'altra, pero', la predetta
affermazione scaturisce con ogni evidenza da un problema reale, e
cioe' dal fatto che, tenuto conto del trattamento di estremo favore
di cui godono i pensionati della regione siciliana, sarebbe
addirittura piu' conveniente, dal punto di vista finanziario,
incentivarne il pensionamento anticipato. (Basti un esempio: ai
sensi dell'art. 4, comma 1, della legge regionale n. 2/1962, e
successive modificazioni, il trattamento di quiescenza e' pari al
108,3 per cento dell'ultima retribuzione, ivi compreso l'intero
importo della indennita' integrativa speciale, quale che sia
l'anzianita' di servizio. Comunque merita segnalazione anche il
notevolissimo - e, sul piano giuridico-finanziario, difficilmente
giustificabile - "bonus fiscale" di cui i dipendenti della regione
siciliana fruiscono in sede di liquidazione dell'indennita' di
buonuscita, per effetto dell'art. 17 della legge regionale 15 giugno
1988, n. 11, in collegamento con la sentenza n. 178/1986 della Corte
costituzionale e con l'art. 4, comma 3-ter, del d.-l. 14 marzo 1988,
n. 70, aggiunto con la legge di conversione, 13 maggio 1988, n. 154).
Ma la sezione non ritiene che valutazioni del genere possano avere
legittimo ingresso in questa sede, al fine di revocare in dubbio
l'applicabilita' al personale dipendente dalla regione siciliana di
una normativa statale cui fosse riconosciuta la valenza piu' volte
richiamata.
D'altra parte, il riconoscimento di tale natura all'art. 11, comma
16, della legge n. 537, renderebbe superflua ogni indagine circa la
riferibilita' anche alla regione siciliana del d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29, in quanto la predetta disposizione risulterebbe
applicabile in virtu' della sua connotazione sostanziale e non gia'
per il richiamo contenuto nel comma 18 dell'art. 11 della legge
medesima (anche su questo aspetto, cfr. sentenza n. 296/1993). Per
completezza, tuttavia, il collegio remittente ritiene opportuno e
conducente soffermarsi brevemente anche su tale specifica
problematica.
In questa sede non si tratta di accertare se il decreto legislativo
appena citato sia, di per se' e in toto applicabile alla regione
siciliana, in quanto la risposta non potrebbe che essere negativa, ai
sensi dell'art. 2, comma 2, della legge (di delega) 23 ottobre 1992,
n. 421, il cui contenuto e' stato letteralmente trasfuso (con
riferimento alle regioni a statuto speciale e alle province autonome
di Trento e Bolzano) nell'art. 1, comma 3, del decreto legislativo
medesimo; quanto piuttosto di rilevare che fra le "pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1 del decreto legislativo n. 29/1993"
non possono non rientrare anche tali regioni e tali province (in
quanto formalmente richiamate), fermo ovviamente rimanendo che,
relativamente ad esse, risulta predisposta la garanzia di cui si e'
appena detto (consistente nel fatto che solo "i principi desumibili
dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, costituiscono ...
norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica"). E
la sezione non ritiene che tale impostazione si ponga in contrasto
con la sentenza. n. 383/1994 della Corte costituzionale.
Da tutto quanto e' stato fin qui detto consegue che il meccanismo
delle riduzioni percentuali dei trattamenti pensionistici di
anzianita' di cui all'art. 11, comma 16, della legge n. 537, e
all'annessa tabella A, e' da ritenere applicabile anche al personale
dipendente dalla regione siciliana.
Le considerazioni che precedono valgono, pero', solo per uno dei
due provvedimenti che sono alla base della presente ordinanza, e
cioe' quello concernente la sig.ra Concetta Ficarra (decreto n. 4107
dell'11 novembre 1994), in quanto in tale caso il collocamento a
riposo e' stato disposto con decorrenza 1 settembre 1994, vale a dire
in un periodo in cui, essendo venuti a cessare gli effetti del primo
provvedimento di sospensione dei pensionamenti di anzianita' (di cui
si dira' immediatamente), risultava ripristinato il diritto a tale
tipo di pensionamento, ma era stato introdotto (appunto, con l'art.
11, comma 16, della legge n. 537) il sistema delle riduzioni del
trattamento di quiescenza. Per contro, nell'altro caso (decreto n.
1934 del 27 giugno 1995; sig. Salvatore Meli), il collocamento a
riposo e' avvenuto il 1 giugno 1995, vale a dire durante uno dei
periodi di sospensione. Cio' stante, la seconda questione che la
sezione deve risolvere consiste nell'accertare se i provvedimenti di
sospensione dei pensionamenti di anzianita' siano applicabili anche
al personale dipendente dalla regione siciliana.
L'art. 1, comma 1, del d.-l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito,
con modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438, ha disposto
che fosse sospesa nel periodo ricompreso fra il 19 settembre 1992 e
il 31 dicembre 1993, e salve specifiche eccezioni) "l'applicazione di
ogni disposizione dl legge, di regolamento e di accordo collettivo
che preveda il diritto, con decorrenza nel periodo suindicato, a
trattamenti pensionistici di anzianita' a carico del regime generale
obbligatorio,.... anticipati rispetto all'eta' pensionabile o
all'eta' prevista per la cessazione dal servizio in base ai singoli
ordinamenti". Il "blocco" venne a cessare - appunto - a partire dal
1 gennaio 1994 (in coincidenza con l'attivazione del meccanismo delle
"penalizzazioni") ma venne ripristinato a decorrere dal 28 settembre
1994 con l'art. 1 del d.-l. 28 settembre 1994, n. 553, che
addirittura (a differenza di quanto aveva disposto la normativa del
1992) non faceva salve nemmeno le domande di pensionamento
anticipato, "ancorche' accettate da parte degli enti di
appartenenza", per le quali la decorrenza fosse successiva alla data
di entrata in vigore del decreto-legge (28 settembre 1994); il tutto,
"fino alla data di entrata in vigore del riordinamento organico dei
sistemi previdenziali privato e pubblico e della loro
omogeneizzazione, con particolare riferimento agli istituti del
pensionamento anticipato, e comunque non oltre il 1 febbraio 1995" Le
disposizioni di tale decreto-legge, non convertito, vennero trasfuse
nel d.-l. 26 novembre 1994, n. 654, che sostanzialmente ne confermava
l'impostazione anche se conteneva norme piu' specifiche e
particolareggiate. A sua volta, la legge 23 dicembre 1994, n. 724,
nell'abrogare le disposizioni del decreto-legge appena citato
(facendo salvi tuttavia, la validita' degli atti e dei provvedimenti
adottati, gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti in base
al medesimo decreto-legge e a quello precedente: art. 13, comma 9),
estendeva fino al 30 giugno 1995 (ma sempre nella prospettiva
dell'entrata in vigore della legge di "riordino del sistema
previdenziale" la sospensione dei pensionamenti, con gli stessi
meccanismi, di cui al piu' recente provvedimento di urgenza (art. 13,
commi da 1 a 8), ivi comprese determinate ipotesi di pensionamenti
anticipati (dal 1 luglio 1995,. dal 1 gennaio 1996 e dal 1 gennaio
1997), a seconda dell'anzianita' contributiva posseduta al 28
settembre 1994 (37, 31 o 30 anni). Senonche', stante che alla data
del 30 giugno 1995 la legge di riordino non era stata ancora varata,
venne emanato il d.-l. 30 giugno 1995, n. 262, che, con l'art. 3,
prorogava il termine della sospensione fino al 31 agosto 1995; ma
prima della scadenza di tale termine, entrava in vigore 17 agosto
1995) l'attesa legge di riforma (n. 335 dell'8 agosto 1995).
Dalla superirore descrizione si evince agevolmente che i
provvedimenti di sospensione dei trattamenti pensionistici di
anzianita' costituiscono un efficace strumento di politica economica
e finanziaria, necessario (e quasi necessitato) al fine di
salvaguardare e di non pregiudicare gli effetti della riforma
organica, attesa da tanti anni e, in quel periodo, ormai prossima
alla sua approvazione (come gia' si e' detto, legge n. 335/1995);
tanto e' vero che il primo comma dell'art. 13 della legge n. 724/1994
indica proprio gli effetti (in termini di contenimento del "saldo
netto da finanziare" e del "fabbisogno di cassa. del settore statale"
per gli anni 1995, 1996 e 1997), che dovranno derivare dall'azione
sinergica della legge di riforma e dei provvedimenti di sospensione.
Ed e' alquanto difficile non riconoscere a tali interventi (per
quanto parziali, per quanto temporanei, ma coerentemente finalizzati
nel senso appena visto) la stessa connotazione di "norme fondamentali
delle riforme economico-sociali" che la sezione ha gia' ritenuto di
potere attribuire all'art. 11, comma 16, della legge n. 537/1993,
considerato, oltre tutto, che, a differenza del meccanismo delle
riduzioni percentuali del trattamento di quiescenza, la sospensione
dei pensionamenti di anzianita' operava per "tutti" i lavoratori,
pubblici e privati; e, anche in tale ottica, la non applicazione
delle relative disposizioni solo ai dipendenti della regione
siciliana costituirebbe un autentico vulnus all'ordinamento unitario
dello Stato, probabilmente in contrasto col principio contenuto
nell'art. 5 della Costituzione.
Cio' premesso, e' da segnalare che, a dire il vero, la regione
siciliana, con l'art. 4 della legge regionale 12 gennaio 1993, n. 9,
apporto' delle modifiche (di adattamento alla normativa regionale)
all'art. 1, comma 2, lettere e) ed f), del decreto-legge n. 384/1992,
dando cosi' piena e palmare dimostrazione della propria
consapevolezza che tale decreto-legge era direttamente applicabIle
nel proprio ambito operativo senza alcun bisogno di recepimento; ma
questa normativa non rileva nel caso in esame. Lo stesso, pero', puo'
dirsi per l'art. 1 della legge regionale 25 maggio 1995, n. 46, che,
per quanto, nella sua formulazione, sembri contenere una disciplina
autonoma all'ulteriore sospensione dei pensionamenti di anzianita'
disposta col decreto-legge n. 553/1994, in realta' necessariamente
presuppone l'avvenuta operativita' di quest'ultima normativa in
ambito regionale. Infatti, ove si consideri che la legge regionale n.
46/1995, pur essendo entrata in vigore il 29 maggio 1995 (data della
pubblicazione), dispone che i pensionamenti di anzianita' siano
sospesi "a decorrere dal 28 settembre 1994", non appare revocabile in
dubbio la consapevolezza del legislatore regionale che, gia' a
partire da quest'ultima data, nessun dipendente regionale era stato -
di fatto - collocato in pensione, se non per raggiungimento dei
limiti di eta' (65 anni) o per raggiungimento del massimo di servizio
utile ai sensi dell'art. 3 della legge regionale 23 febbraio 1962, n.
2 (35 anni); ma, in concreto, non di situazione di fatto
evidentemente si trattava, quanto piuttosto, ancora una volta, della
consapevolezza della applicabilita' in ambito regionale del
decreto-legge n. 553 (che, appunto, aveva disposto la sospensione con
decorrenza 28 settembre 1994) e delle norme successive, come esposte
in precedenza nella loro sequenza cronologica; tanto e vero che la
domanda di pensionamento anticipato presentata dal sig. Salvatore
Meli in data 12 settembre 1994 (quando, addirittura, non era in
vigore alcuna sospensione) non venne accolta proprio con riferimento
ai decreti-legge n. 384/1992 e n. 654/1994. Per tali motivi, l'art.
1 della legge regionale n. 46/1995 sarebbe sostanzialmente superfluo,
oppure si dovrebbe ritenere costituzionalmente illegittimo (per
violazione degli artt. 3 e 5 Cost.) avendo apportato alla normativa
statale non adeguamenti di mero dettaglio, ma modifiche idonee a
stravolgere l'impianto di tale normativa nella sua portata
complessiva (come in particolare, la prevista non applicabilita'
della sospensione dei pensionamenti anticipati a coloro che avevano
presentato domanda di dimissioni entro la data del 28 settembre 1994
- art. 1, comma 2 - senza tenere conto, cioe' dell'intervenuta
accettazione della domanda e della necessita' che il collocamento in
pensione avesse comunque decorrenza non successiva a tale data). Ne
consegue che il collocamento a riposo del sig. Salvatore Meli al 1
giugno 1995 appare illegittimo perche' a tale data non erano ancora
operativi ne' i meccanismi di pensionamento anticipato di cui
all'art. 13, comma 5, della legge n. 724/1994 (nell'ambito dei quali,
peraltro, il dipendente non poteva essere utilmente collocato in
quanto la relativa istanza non risultava accettata entro il 28
settembre 1994; e comunque, in base all'anzianita' posseduta - 22
anni - il collocamento a riposo non avrebbe potuto avvenire in data
anteriore al 1 gennaio 1997), ne' quelli previsti dall'art. 1, comma
27, lettere a) e b), della legge n. 335/1995 (entrata in vigore il 17
agosto 1995).
D'altra parte, prescindere - per un momento - dalla considerazione
che il Collegio ritiene la normativa statale direttamente e
immediatamente applicabile al personale dipendente dalla Regione
siciliana, c'e' da dire che, mentre tale normativa (per quanto di
carattere transitorio) si presenta coerente e organica rispetto al
fine (l'entrata in vigore della legge di riforma generale del sistema
pensionistico), l'art. 1 della legge regionale n. 46/1995, pur
essendo, anch'esso, correlato - in senso temporale e finalistico -
alla "riforma organica del trattamento di quiescenza, previdenza e
assistenza del personale della regione", inopinatamente interrompe
(interromperebbe, a giudizio della sezione) al 30 giugno 1995 gli
effetti della sospensione dei collocamenti a riposo anticipati, senza
che tale riforma organica (regionale) fosse stata ancora varata (e la
situazione non risulta affatto modificata alla data dell'adunanza
collegiale); il che, fra l'altro, potrebbe creare, nell'ambito degli
stessi dipendenti regionali, ingiustificate disparita' di trattamento
fra coloro che dei benefici del pensionamento anticipato hanno potuto
fruire e coloro che (causalmente, si potrebbe dire) non hanno potuto
invece giovarsene, anche nell'ottica della violazione del principio
di buon andamento di cui all'art. 97 della Costituzione. Ma cio' - in
base all'impostazione che e' stata data alla vicenda - non appare
rilevante.
A questo punto, va fatta qualche (ulteriore) considerazione sulla
risposta dell'Amministrazione regionale al contenuto del foglio di
osservazioni dell'Ufficio di controllo.
In primo luogo, c'e da dire che, nei casi in esame, la natura di
"norme fondamentali delle riforme economico-sociali" e' stata dedotta
solo ed esclusivamente dalla connotazione sostanziale della normativa
e non dalla "apodittica affermazione del legislatore"; e, del resto -
in aggiunta a quanto e' stato detto in precedenza in merito all'art.
11, comma 16, della legge n. 537/1993 - i decreti-legge n. 553/1994 e
n. 654/1994 e la legge n. 724/1994 non contengono alcuna
autoqualificazione di tal genere, che, oltre tutto, come
ripetutamente affermato dalla Corte costituzionale, non avrebbe,
appunto, alcuna portata vincolante per l'interprete, potendo, al
piu', costituire un utile orientamento per chi la legge deve
applicare (sul punto, cfr. sentenza n. 40/1994). Inoltre, nessun
dubbio puo' essere prospettato in merito alla sussistenza della
potesta' legislativa esclusiva della regione siciliana nella materia
del trattamento di quiescenza del proprio personale e sulla
conseguente "discrezionalita'" del legislatore regionale, purche' si
tenga sempre presente il carattere recessivo di tale potesta'
rispetto alle norme del tipo di quelle che sono state analizzate.
Infine, nessun rilievo puo' essere dato in questa sede a casi
esaminati in precedenza, non definiti in sede collegiale, e che non
possono ritenersi analoghi a quelli ora in esame.
Tutto cio' premesso, la sezione ritiene di sollevare d'ufficio
questione di legittimita' costituzionale, per violazione dell'art. 3
Cost. (decreto n. 4107) e degli artt. 3 e 5 Cost. (decreto n. 1934),
dell'art. 36 della legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2, in base al
quale "per tutto quanto non e' previsto nella presente legge, si
applicano, in quanto compatibili, le norme relative al personale
civile dello Stato", considerato che, per effetto dell'art. 14, lett.
q), dello Statuto speciale, tale norma e' stata costantemente
interpretata - come evidenziato anche dall'Amministrazione regionale
nella risposta al foglio di osservazioni dell'ufficio di controllo -
nel senso che la compatibilita' sussiste solo in presenza di
disposizioni statali piu' favorevoli. In subordine, limitatamente al
decreto n. 1934 viene sollevata questione di legittimita'
costituzionale, per violazione degli artt. 3 e 5 Cost., dell'art. 1
della legge regionale 25 maggio 1995, n. 46.
L'art. 3 della Costituzione risulterebbe violato in ragione del
fatto che la funzione precipua della categoria delle "norme
fondamentali delle riforme economico-sociali" della Repubblica e da
ricercare nella sicura volonta' del legislatore di una reductio ad
unitatem di situazioni disciplinate in modo palesemente o
tendenzialmente diversificato proprio da parte delle regioni ad
autonomia speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano
nell'ambito della competenza legislativa primaria.
La violazione del principio di unita' e indivisibilita' dello Stato
(art. 5 Cost.) e' da collegare alla circostanza che, come gia' messo
in evidenza, la normativa sulla sospensione dei pensionamenti
anticipati ha riguardato tutti i lavoratori dello Stato, privati e
pubblici.
La non manifesta infondatezza deriva da tutte le argomentazioni fin
qui svolte. La rilevanza e', a sua volta, da individuare nel fatto
che, ove l'impostazione del remittente fosse accolta, i due decreti
indicati in epigrafe sarebbero da ritenere illegittimi; ma merita
qualche ulteriore e piu' specifica puntualizzazione. Cio' in quanto,
avendo la sezione ipotizzato l'immediata applicabilita' in ambito
regionale della normativa statale di riferimento, si potrebbe
argomentare che la censura riguardi non l'art. 36 della legge
regionale n. 2/1962 (o l'art. 1 della legge regionale n. 46/1995)
quanto piuttosto i provvedimenti sottoposti all'esame del Collegio
remittente; di tal che, la questione proposta potrebbe apparire
inammissibile.
La sezione e' infatti ben consapevole che la Corte costituzionale,
ai sensi dell'art. 10, comma 1, della legge 10 febbraio 1953, n. 62,
ha affermato che il sopravvenire di leggi statali recanti principi
che siano in grado di vincolare le competenze normative regionali
comporta, nei casi di accertata e diretta incompatibilita' fra legge
statale e legge regionale, l'abrogazione di quest'ultima, e che tale
regola, direttamente prevista per le regioni a statuto ordinario, e'
stata piu' volte applicata anche per la competenza "primaria" delle
regioni a statuto speciale (sentenze n. 151/1974, n. 296/1993, n.
497/1993, n. 153/1995). Tuttavia, essendosi nella specie in presenza
di normativa statale che, per la rilevanza ad essa attribuita,
dovrebbe prevalere su una disposizione come l'art. 14, lett. q),
dello statuto siciliano, rispetto alla quale. non risulta che la
Corte costituzionale abbia mai adottato pronunce di illegittimita'
costituzionale di disposizioni regionali piu' favorevoli di quelle
vigenti per il personale dello Stato, sussistono quelle "ragioni
essenziali di certezza del diritto" che il Giudice delle leggi ha
posto a base della declaratoria di illegittimita' costituzionale di
alcune norme della regione siciliana proprio in materia di competenza
esclusiva (espropriazioni per pubblica utilita'; sentenza n.
153/1995) , per quanto di tali disposizioni - in applicazione, per
l'appunto, del citato meccanismo che regola i casi di
incompatibilita' fra leggi statali e leggi regionali - avrebbe potuto
pronunciare l'avvenuta abrogazione lo stesso giudice a quo.
Per quanto del tutto irrilevante in questa sede, la sezione, per
motivi di completezza espositiva, ritiene di dovere evidenziare -
come peraltro segnalato anche dall'Amministrazione regionale nella
risposta al foglio di osservazioni dell'ufficio di controllo - che,
in base all'art. 10 della legge regionale 9 maggio 1986, n. 21, per
il personale regionale assunto dopo l'entrata in vigore della legge
stessa (11 maggio 1986) "in esito ai concorsi pubblici i cui decreti
di indizione" risultino gia' adottati a tale data (cfr. art. 1, comma
5, della legge regionale 7 maggio 1996, n. 31, positivamente
riscontrato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 127/1996), "il
trattamento di quiescenza e tutte le prestazioni previdenziali ...
sono disciplinati
.. dalle norme relative agli impiegati civili dello Stato".