ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della regione
Abruzzo 27 aprile 1996, n. 23 (Impianti pubblici o di pubblico
interesse), promosso con ordinanza emessa il 12 agosto 1996 dal
Commissario regionale per il riordinamento degli usi civici
dell'Abruzzo nella causa demaniale vertente tra il comune di
Roccaraso e l'ENEL ed altra iscritta al n. 1190 del registro
ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 44, prima serie speciale dell'anno 1996;
Visto l'atto di costituzione dell'E.N.E.L;
Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1997 il giudice relatore
Francesco Guizzi;
Udito l'avvocato Francesco Canfora per l'E.N.E.L.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento, iniziato in seguito a un verbale
di sopralluogo del funzionario dell'unita' operativa usi civici e a
un rapporto del Corpo forestale dello Stato, diretto a dichiarare la
natura demaniale civica di alcuni terreni occupati dall'ENEL s.p.a.
e dalla TELECOM Italia, quale avente causa della SIP s.p.a., per la
realizzazione di impianti che comportano l'assoggettamento di detti
terreni a servitu' di linee aeree, eseguiti senza l'autorizzazione,
ora di competenza regionale, prescritta dall'art. 12 della legge 16
giugno 1927, n. 1766 (Sul riordinamento degli usi civici del Regno),
ai fini del mutamento di destinazione, il Commissario regionale per
il riordinamento degli usi civici dell'Abruzzo ha sollevato
d'ufficio, in relazione agli artt. 3, 9, 24, 32, 42, 117 e 118 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale della legge
della regione Abruzzo 27 aprile 1996, n. 23 (Impianti pubblici e di
pubblico interesse).
Premette il rimettente che l'art. 12 della legge fondamentale in
materia di usi civici, n. 1766 del 1927, stabilisce che i comuni e le
associazioni non potranno alienare o mutare la destinazione dei beni
gravati da tali usi senza l'autorizzazione delle regioni, e cio' per
effetto dei d.P.R. n. 11 del 1972 e n. 616 del 1977. La Regione
Abruzzo ha invero disposto, all'art. 6, comma 7, della legge 3 marzo
1988, n. 25 (Norme in materia di usi civici e gestione delle risorse
civiche), che i mutamenti di destinazione possono essere autorizzati,
oltre che nell'ambito delle finalita' agroforestali richiamate
dall'art. 41 del r.d. 26 febbraio 1928, n. 332 (Approvazione del
regolamento per l'esecuzione della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul
riordinamento degli usi civici del Regno), anche per finalita'
pubbliche o di interesse pubblico, tenendo conto delle previsioni dei
piani paesistici o di assetto del territorio. La successiva legge
regionale n. 23 del 1996 ha statuito, al comma 1 dell'articolo unico,
che la realizzazione delle reti e dei relativi accessori di impianti
pubblici, o di pubblico interesse, destinati al trasporto energetico
e delle telecomunicazioni, si configurano come opere di
urbanizzazione che non necessitano di conformita' urbanistica,
risultando soggetti a semplice autorizzazione da parte delle
amministrazioni comunali. Al comma 3 ha poi previsto che, nei casi
in cui opere o impianti e relativi accessori insistono su terreni di
natura civica, il provvedimento autorizzatorio del sindaco determina
l'immediata utilizzabilita' dei suoli, venendosi cosi' a concretare,
in forma diversa, il diritto di godimento a favore della
collettivita' utente e proprietaria dei beni.
Il Commissario osserva che l'abolizione dell'autorizzazione
regionale, relativa agli impianti pubblici da realizzarsi su terreni
gravati da usi civici, contrasta con il principio di ragionevolezza,
poiche' il sindaco non potrebbe mutare la destinazione di tali
terreni, essendo il comune soltanto l'amministratore, e non il
proprietario, dei beni demaniali civici, che apparterrebbero invece
alle collettivita'. Si' che vi sarebbe, innanzitutto, illogicita'
per il contrasto fra la legge regionale censurata, e gli artt. 9, 11
e 12 della menzionata legge n. 1766 del 1927, l'art. 41 del
regolamento di esecuzione di essa, approvato con regio decreto n. 332
del 1928, e l'art. 6 della legge regionale n. 25 del 1988, giacche'
tutte queste norme inibiscono di vendere beni civici, o di mutarne la
destinazione, senza una precedente loro assegnazione a categoria e la
successiva autorizzazione regionale. L'art. 41 consentirebbe, in
particolare, la diversa destinazione solo quando "rappresenti un
reale beneficio per la generalita' degli abitanti", mentre la
collocazione degli impianti produrrebbe inquinamento, con danno alla
salute dei cittadini; di qui, la lesione dell'art. 32 della
Costituzione.
Tali impianti deturperebbero altresi' l'ambiente e il paesaggio,
con violazione dell'art. 9 della Costituzione. Violati sarebbero,
poi, gli artt. 117 e 118 della Costituzione per il mancato rispetto
dei principi contenuti nella legge statale n. 1766 del 1927 e
nell'art. 75 del regolamento di esecuzione, gia' citato, in base al
quale la regione avrebbe dovuto sentire le collettivita' interessate;
violato sarebbe pure l'art. 78 del codice di procedura civile,
essendosi determinato un conflitto di interessi fra il rappresentante
e i rappresentati, vale a dire fra il comune e la collettivita', onde
si sarebbe dovuto procedere alla nomina di un curatore speciale.
La legge contrasterebbe, infine, con l'art. 24 della Costituzione,
essendo stata privata la collettivita' del diritto di difendere il
proprio demanio civico, del quale sarebbe stata "espropriata", con
conseguente lesione dell'art. 42, e - in violazione anche dell'art.
17 della legge regionale n. 83 del 1988 - senza indennizzo, com'e'
regola generale per la proprieta' privata.
La questione sarebbe rilevante, perche' - qualora dovesse ritenersi
costituzionalmente legittima la legge n. 23 del 1996 e il sindaco del
comune di Roccaraso rilasciasse l'autorizzazione ivi prevista - il
procedimento in corso dovrebbe definirsi con la declaratoria di non
doversi procedere, comportando la predetta autorizzazione sindacale
l'automatico mutamento di destinazione dei fondi occupati dagli enti
interessati.
2. - L'ENEL s.p.a., costituendosi, ha concluso per
l'inammissibilita' o, in subordine, per l'infondatezza (anche
manifesta) della questione.
Nel procedimento difetterebbe, infatti, il requisito del
"giudizio", poiche' quello innanzi al Commissario regionale per il
riordinamento degli usi civici non avrebbe le caratteristiche della
controversia affidata alle soluzioni di un giudice, ma quelle del
procedimento amministrativo in vista della eventuale emanazione d'un
provvedimento in grado di impedire il mutamento di destinazione di
terreni civici. Ne' sussisterebbe adeguata motivazione sulla
rilevanza nel giudizio
a quo, non risultando con chiarezza quali (e in che misura) siano
compromessi gli usi civici dal mutamento di destinazione, atteso che
gli impianti sarebbero costituiti, in gran parte, di reti aeree.
Nel merito, la questione sarebbe infondata sotto tutti i profili.
Innanzitutto, sotto quello della ragionevolezza per il contrasto
addotto fra la disposizione censurata e altre elevate a norme
interposte. Si tratterebbe d'una prospettiva errata, non soltanto
perche' una delle disposizioni invocate (l'art. 41 del regio decreto
n. 332 del 1928) ha natura regolamentare, ma perche' la legge
regionale, in base al principio della successione delle leggi nel
tempo, ha il potere di dettare la disciplina di settore, modificando
o derogando la precedente legislazione.
In secondo luogo, sarebbe erroneo il presupposto interpretativo:
l'asserito mutamento di destinazione dei terreni civici che, ai sensi
dell'art. 12 della legge n. 1766 del 1927 (o per effetto dei d.P.R.
n. 11 del 1972 e n. 616 del 1977), spettava alle regioni e ora, in
base alla legge della regione Abruzzo in esame, n. 23 del 1996,
sarebbe di competenza del sindaco dei comuni interessati. Siffatta
autorizzazione non avrebbe il significato di consentire il mutamento
della destinazione d'uso, ma solo di prendere atto, con provvedimento
diverso dalla concessione, che all'originaria utilita' civica si sono
aggiunte, a vantaggio delle collettivita' locali, nuove utilita' (i
servizi elettrici e telefonici) senza compromettere quelle
originarie. In ogni caso sarebbe conforme all'art. 118 della
Costituzione la delega di tale potere ai comuni; ne' sarebbe
necessario, per il mutamento di destinazione, la preventiva
assegnazione a categoria disciplinata dall'art. 14 della legge n.
1766 del 1927. Le sentenze della Corte costituzionale nn. 391 del
1989 e 221 del 1992 hanno attribuito a quell'atto la natura di
accertamento dichiarativo, la cui mancanza produrrebbe soltanto un
vizio formale dell'autorizzazione ad alienare. Detta assegnazione
non avrebbe comunque alcuna incidenza: nella specie, non si
verserebbe infatti nella ipotesi della alienazione, ma in quella,
diversa, del mutamento di destinazione dell'uso.
Non vi sarebbe violazione del diritto alla salute, di cui all'art.
32, non tanto perche' esso non riguarderebbe gli usi civici quanto
perche' i gestori degli impianti sono tenuti al rispetto di tutte le
disposizioni vigenti in materia e, quindi, sottoposti ai controlli di
legge. Non sarebbe lesa, altresi', la tutela paesistica assicurata
dall'art. 9, essendo irrilevante l'ente deputato al rilascio
dell'autorizzazione; ne' lo sarebbe quella della proprieta' privata,
di cui all'art. 42, poiche' la costituzione senza indennizzo delle
servitu' di linee aeree sui beni d'uso pubblico non si risolve in un
depauperamento, ma anzi in un ulteriore conferimento di utilita'.
Non sarebbero, infine, violati gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, in riferimento all' art. 75 del regolamento di
esecuzione n. 332 del 1928 (per la mancata audizione delle
popolazioni interessate) e all'art. 78 del codice di procedura civile
(per il conflitto di interessi fra comuni e utenti), sia perche' la
norma regolamentare non potrebbe limitare il legislatore regionale,
sia perche' l'accresciuta utilita' a beneficio della comunita' locale
farebbe venir meno ogni ipotesi di conflitto.
Infondata sarebbe, poi, la pretesa lesione dell'art. 24 della
Costituzione.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica la parte privata ha
depositato memoria, con cui si approfondiscono i profili
d'inammissibilita' e le ragioni dell'infondatezza.
Considerato in diritto
1. - Il Commissario per il riordinamento degli usi civici della
regione Abruzzo solleva, in riferimento agli artt. 3, 9, 24, 32, 42,
117 e 118 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Abruzzo 27 aprile 1996, n.
23 (Impianti pubblici o di pubblico interesse), ove si stabilisce, al
comma 1 dell'articolo unico, che gli impianti a rete pubblici o di
pubblico interesse "si configurano come opere di urbanizzazione e
pertanto non necessitano di conformita' urbanistica e non sono
soggette a concessione edilizia, ma a semplice autorizzazione da
parte delle amministrazioni comunali", e si prevede, al comma 3, che
- nei casi in cui le predette opere o impianti e relativi accessori
debbano insistere su terreni di natura civica - il provvedimento
autorizzatorio del sindaco "determina l'immediata utilizzabilita' dei
suoli, concretando diversa esplicazione del diritto collettivo di
godimento a favore della collettivita' utente e proprietaria dei
beni, non ricorrendo la fattispecie di cui agli artt. 12 della legge
n. 1766 del 1927; 41 del regio decreto n. 332 del 1928; 6 della legge
regionale n. 25 del 1988".
Tale legge lederebbe i parametri costituzionali di seguito
indicati:
l'art. 3, sotto il profilo della ragionevolezza, in quanto
attribuisce al sindaco poteri che non gli spettano e si pone in
contrasto con gli artt. 9, 11 e 12 della legge n. 1766 del 1927, 41
del regio decreto n. 332 del 1928, contenente il regolamento di
esecuzione, e 6 della legge della Regione Abruzzo n. 25 del 1988 che
con le norme statali richiamate forma sistema. E cio' perche' le
suddette disposizioni richiedono, tutte, che qualsiasi alienazione o
mutamento di destinazione di suoli appartenenti al demanio civico
siano preceduti dall'"assegnazione a categoria" e dalla successiva
autorizzazione regionale sempre che ricorra un reale beneficio per la
collettivita', secondo quanto statuito espressamente dalla normativa
statale di principio, volta ad assicurare beneficio all'intera
collettivita' dei titolari di uso civico, e non a un solo comune;
l'art. 32, perche' gli eventuali effetti d'inquinamento
atmosferico ed elettromagnetico provocherebbero danni, anche gravi,
alla salute;
l'art. 9, perche' la presenza indiscriminata di opere, di reti e
impianti destinati alle telecomunicazioni o al trasporto energetico
deturperebbero l'ambiente e il paesaggio;
l'art. 42, perche' la mancata previsione di indennizzo
riserverebbe alla proprieta' pubblica, qual e' quella del demanio
civico, un trattamento deteriore rispetto a quello della proprieta'
privata che puo' essere espropriata per motivi di interesse regionale
soltanto con il pagamento d'un indennizzo, la cui congruita', nel
caso di servitu' di elettrodotto, andrebbe valutata tenendo conto dei
diversi tipi di pregiudizio economico subiti dal proprietario (il che
porrebbe la normativa censurata anche in contrasto con l'art. 17
della legge della regione Abruzzo 20 settembre 1988, n. 83, con
ulteriore lesione del principio di ragionevolezza);
gli artt. 117 e 118, i quali dispongono che nella materia degli
usi civici la regione a statuto ordinario emana norme legislative nei
limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato,
nella specie non rispettati; che ad essa spettano pertanto le
relative funzioni amministrative, "salvo quelle di interesse
esclusivamente locale", per le quali vanno sentite le popolazioni
interessate; che infine - ove si verifichi un conflitto di interesse
- venga nominato eventualmente un curatore speciale, secondo quanto
previsto, mutatis mutandis dall'art. 78 del codice di procedura
civile, anch'esso non osservato;
l'art. 24 della Costituzione, perche' si priverebbe la
collettivita' interessata del diritto di difendere il proprio demanio
civico, essendone espropriata senza la possibilita' di richiedere il
canone, come espressamente previsto dall'art. 17 della citata legge
della regione Abruzzo n. 83 del 1988.
2. - Vanno, anzitutto, esaminate le eccezioni di inammissibilita'
sollevate dalla parte privata: quella secondo cui il procedimento a
quo non avrebbe natura giurisdizionale e quella riguardante il
presunto difetto di rilevanza della questione rispetto al giudizio
principale.
La prima eccezione va respinta.
Gia' con la sentenza n. 133 del 1993 questa Corte aveva avvertito
che la giurisdizione ufficiosa in via principale (da tempo divenuta
prevalente a causa del rallentamento del programma liquidatorio degli
usi civici) riceve nuova autonoma giustificazione dall'interesse
della collettivita' nazionale alla conservazione dell'ambiente, per
la cui tutela le zone gravate da usi civici sono sottoposte al
vincolo paesaggistico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497,
per opera dell'art. 82, quinto comma, lettera h), del d.P.R. n. 616
del 1977, aggiunto dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, di conversione
del decreto-legge n. 312 del 1985. Successivamente ripreso, tale
argomento e' alla base della declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 29, secondo comma, della legge 16 giugno
1927, n. 1766, "nella parte in cui non consente la permanenza del
potere del Commissario agli usi civici di esercitare d'ufficio la
propria giurisdizione, pur dopo il trasferimento alle Regioni delle
funzioni amministrative previste dal primo comma dell'articolo
medesimo" (sentenza n. 46 del 1995). Fra la situazione, allora
vigente, che non abilitava alcun organo dello Stato ad agire davanti
ai commissari agli usi civici per la salvaguardia del menzionato
interesse costituzionalmente garantito e il potere di iniziativa
processuale ad essi attribuito, la Corte ha infatti scelto questa
seconda strada "in attesa del riordino generale della materia",
preannunciato dall'art. 5 della legge 4 dicembre 1993, n. 491,
dimostrandosi consapevole che le funzioni di impulso processuale da
parte del giudice si possono giustificare eccezionalmente, perche'
transitoriamente, in vista di una nuova disciplina improntata al
principio della terzieta' del giudice.
Questa Corte non puo' quindi non ribadire tali argomentazioni,
nell'attesa che il legislatore riordini l'intera materia, pure con
riguardo ai profili ordinamentali teste' menzionati.
Anche la seconda eccezione va disattesa.
E' vero che il rimettente non ha specificato la tipologia degli usi
civici relativamente alle zone interessate dalla costruzione degli
impianti a rete, ma cio' non investe la rilevanza della questione
sollevata che concerne, invece, la competenza al rilascio
dell'autorizzazione a eseguire gli impianti, e non l'esame di merito
che la legge ha risolto una volta per tutte in linea generale e
astratta. Il commissario si duole, infatti, della illegittimita'
costituzionale dell'articolo (unico) della legge della regione
Abruzzo n. 23 del 1996 che, da un lato, ha modificato il regime
formale delle competenze, assegnando al sindaco quanto spettava alla
Regione, e ha statuito, dall'altro, che gli impianti a rete si
configurano, sempre e comunque, come opere di urbanizzazione nelle
quali si concreta una diversa esplicazione del diritto di godimento a
favore della collettivita' utente.
La questione e' stata sollevata nel corso di una controversia
promossa d'ufficio dal Commissario e radicatasi nel contraddittorio
con gli enti titolari delle concessioni per la costruzione degli
impianti a rete, per i servizi elettrici e telefonici, i quali
comportano l'assoggettamento a servitu' di linee aeree di terreni che
il rimettente asserisce gravati da usi civici. L'eventuale
declaratoria di illegittimita' costituzionale della legge censurata
potrebbe inibire la costituzione delle predette servitu' ai sensi
degli artt. 6 ss. della legge regionale n. 25 del 1988: di qui, la
rilevanza.
3. - Passando quindi al merito, la questione deve essere dichiarata
fondata.
L'articolo unico della legge della regione Abruzzo n. 23 del 1996
si pone, infatti, in irrimediabile contrasto con la legislazione
nazionale.
Le norme statali, contenute nella legge 16 giugno 1927, n. 1766
(Sul riordinamento degli usi civici del Regno), e nell'art. 41 del
r.d. 26 febbraio 1928, n. 332 (Regolamento per l'esecuzione della
legge n. 1766 del 1927), richiedono che le limitazioni o la
liquidazione dei diritti di uso civico siano precedute
dall'assegnazione dei suoli alla categoria sub lettera a) dell'art.
11 della legge n. 1766 e - qualora inclusi in questa - alienati o
mutati nella destinazione previa l'autorizzazione ministeriale (art.
12), ora regionale (art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977).
Autorizzazione che, tuttavia, non assorbe le valutazioni del Ministro
per i beni culturali e ambientali, ai sensi dell'art. 7 della legge
29 giugno 1939, n. 1479 (v. art. 82, decimo comma, del d.P.R. n.
616).
D'altronde, gli artt. 6 ss. della legge regionale sugli usi civici,
n. 25 del 1988, delineano un complesso procedimento per l'alienazione
e i mutamenti di destinazione dei suoli civici, con la previsione di
vari momenti di consultazione delle popolazioni interessate, l'invio
delle istanze alle associazioni maggiormente rappresentative operanti
nel settore agricolo (art. 6, comma 2), l'affissione agli albi dei
comuni interessati (art. 6, comma 1), l'acquisizione delle
deliberazioni consiliari comunali (art. 6, comma 3). Questi articoli
stabiliscono, inoltre, limiti alla alienazione e al mutamento di
destinazione, che si reputano possibili soltanto "per finalita'
pubbliche o di interesse pubblico, tenendo anche conto delle
previsioni dei piani paesistici o di assetto del territorio vigenti"
(art. 6, comma 7), le cui funzioni sono state trasferite alle regioni
dall'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Oltre a tali disposizioni, menzionate nell'ordinanza di rimessione,
ne vanno aggiunte altre riguardanti i territori montani, fra i quali
rientrano quelli dell'Abruzzo soggetti a usi civici.
La legge 31 gennaio 1994, n. 97 (Nuove disposizioni per le zone
montane) ha dettato alcuni principi fondamentali, ai sensi dell'art.
117 della Costituzione, per la salvaguardia e la valorizzazione di
dette aree che, conformemente all'art. 44 della Costituzione,
"rivestono carattere di preminente interesse regionale" (art. 1,
commi 1 e 2). E ha statuito che le regioni e le province autonome
concorrono alla tutela del proprio territorio montano, nel rispetto
dell'art. 4, comma 6, della Carta europea dell'autonomia locale, di
cui alla legge di ratifica ed esecuzione 30 dicembre 1989, n. 439
("Le collettivita' locali dovranno essere consultate per quanto
possibile, in tempo utile e in maniera opportuna, nel corso dei
processi di programmazione e di decisione per tutte le questioni che
le riguardano direttamente").
Vi e' dunque una stretta connessione fra "l'interesse della
collettivita' generale alla conservazione degli usi civici nella
misura in cui essa contribuisce alla salvaguardia dell'ambiente e del
paesaggio", in ragione del vincolo paesaggistico di cui alla legge n.
1497 del 1939, sancito dall'art. 82, quinto comma, lettera h), del
d.P.R. n. 616 del 1977, aggiunto dalla legge n. 431 del 1985, che e'
garantito dal potere di iniziativa processuale dei Commissari, e il
principio democratico di partecipazione alle decisioni in sede
locale, corrispondente agli interessi di quelle popolazioni, di cui
sono diventate esponenti le regioni ai sensi degli artt. 117 e 118
della Costituzione (cfr. la sentenza n. 133 del 1993). Di qui, il
contrasto della legge censurata con la disciplina statale, che
prevede l'obbligatorieta' del procedimento di "assegnazione a
categoria" dei terreni civici da alienare o mutare nella destinazione
e postula la compatibilita' del programma di trasformazione con le
valutazioni paesistiche. Con cio' determinandosi altresi' disarmonie
nell'ambito della legislazione regionale, incentrata sul procedimento
successivo di autorizzazione, che implica necessariamente la
consultazione delle popolazioni interessate. La legge in esame
frustra, invece, entrambi gli interessi in gioco, generali e locali,
poiche' esclude questi procedimenti ("non ricorrendo la fattispecie
di cui agli artt. 12 della legge n. 1766 del 1927; 41 del regio
decreto n. 332 del 1928; 6 della legge regionale n. 25 del 1988") e
attribuisce al sindaco di ogni comune interessato il potere di
rilasciare un'autorizzazione che ha l'effetto di rendere
immediatamente utilizzabili i suoli civici.
Tutto cio' sul presupposto, astratto e generalizzato, che la
realizzazione degli impianti a rete, destinati alle
telecomunicazioni, al trasporto energetico, dell'acqua e del gas,
nonche' allo smaltimento dei liquami, costituisca "una diversa
esplicazione del diritto collettivo di godimento a favore della
collettivita' utente e proprietaria dei beni" (comma 3 del citato
articolo unico), mentre tali valutazioni, per gli interessi di rango
costituzionale che vi sono sottesi, non possono non essere concrete:
cioe', formulate e apprezzate attraverso il coinvolgimento, di volta
in volta, delle popolazioni interessate.
La lesione del canone della ragionevolezza comporta la declaratoria
di illegittimita' costituzionale della legge in esame, restando
assorbite tutte le altre denunce formulate.