ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 2,
legge della regione Veneto, riapprovata il 20-21 dicembre 1996,
recante "Nuove norme sulle agenzie di viaggio e turismo e sugli altri
organismi operanti in materia", promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei Ministri notificato l'11 gennaio 1997, depositato
in cancelleria il 20 successivo ed iscritto al n. 2 del registro
ricorsi 1997;
Visto l'atto di costituzione della regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 1 luglio 1997 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il ricorrente, e
l'avv. Feliciano Benvenuti per la regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio regionale del Veneto, nella seduta del 10
ottobre 1996, ha approvato il disegno di legge recante "Nuove norme
sulle agenzie di viaggio e turismo e sugli altri organismi operanti
in materia". La delibera legislativa, comunicata al Commissario del
Governo, e' stata oggetto di rinvio da parte del Governo, che ha
formulato rilievi sull'art. 4, comma 2, del testo normativo, dove si
prevede che "le associazioni (senza fini di lucro che operano a
livello nazionale con formale riconoscimento da parte degli organi
centrali dello Stato il cui scopo statutario consiste in via
prevalente nella promozione del turismo sociale ed aventi sede
operativa in almeno tre Province del territorio regionale) possono
promuovere le proprie iniziative turistico-sociali e raccogliere
adesioni solo entro l'ambito dei propri associati che risultino
iscritti da non meno di due mesi".
Il Consiglio regionale del Veneto, nella seduta del 20-21 dicembre
1996, non ha accolto il rilievo governativo concernente la previsione
di uno iato temporale tra l'acquisto della qualita' di socio e di
utente delle attivita' sociali ed ha riapprovato a maggioranza
assoluta il medesimo testo.
2. - Il Consiglio dei Ministri ha deliberato di promuovere
l'impugnazione dinanzi alla Corte costituzionale della delibera
legislativa in questione.
Sostiene la difesa erariale, reiterando le deduzioni formulate in
sede di rinvio, che l' art. 4, comma 2, della legge oggetto del
giudizio in via principale viola gli artt. 11 e 117 della
Costituzione. L'Avvocatura generale dello Stato premette che lo
svolgimento e la prestazione delle iniziative turistico-sociali si
inquadrano, al pari di quanto avviene per la legislazione interna,
nella nozione di "servizi" di cui all'art. 60 del Trattato CEE, ai
sensi del quale sono tali "le prestazioni fornite normalmente dietro
retribuzione". Dalla suddetta qualificazione scaturiscono per gli
Stati membri, secondo la pacifica e costante giurisprudenza della
Corte di giustizia, i divieti di discriminazioni fondate sulla
nazionalita' del prestatore nonche' di restrizioni all'esercizio
della corrispondente liberta' di circolazione. Si fa notare ancora
come la Corte comunitaria abbia esteso la garanzia afferente la
libera circolazione dei servizi sino a considerare coperta tanto
l'ipotesi del soggetto erogante che si reca nello Stato del
destinatario del servizio, quanto l'ipotesi reciproca del
destinatario che raggiunga lo Stato in cui e' stabilito il fornitore
del servizio. Proprio quest'ultima e' l'evenienza specificamente
considerata dal Governo nella redazione dei rilievi alla delibera
legislativa: se il cittadino di altro Stato dell'Unione europea
raggiunge il territorio della Regione Veneto, ove intende fruire dei
servizi turistici di un'associazione che e' li' operante, puo'
vedersi negate le prestazioni richieste per difetto del requisito
dell'iscrizione almeno bimestrale all'ente: "il che costituirebbe
(atteso il carattere provvisorio e limitato nel tempo del suo
soggiorno nel Paese) una indebita restrizione della libera
prestazione dei servizi, in contrasto con gli artt. 59 e 60 del
Trattato".
La legge regionale, inoltre, comprimerebbe, indebitamente, secondo
il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, l'offerta dei
servizi che l'associazione de qua intenda rivolgere nei confronti di
potenziali utenti residenti in altri Stati europei poiche' la tutela
della liberta' delle prestazioni, secondo la giurisprudenza
comunitaria, e' invocabile nei confronti del Paese di stabilimento
del soggetto erogante il servizio anche quando i fruitori siano
allocati altrove.
Si fa, infine, notare che la protezione dello specifico settore di
mercato da turbative integranti forme sleali di concorrenza - ragione
addotta dal Consiglio regionale al momento di confermare il contenuto
delle disposizioni rinviate dal Governo - non da' luogo a quel
superiore motivo di pubblico interesse che, stando alla Corte di
giustizia, solo abilita all'adozione di discipline nazionali che
deroghino al principio di libera circolazione dei servizi
transfrontalieri.
3. - Si e' costituita nel giudizio davanti alla Corte
costituzionale la regione Veneto chiedendo che sia dichiarata
infondata la proposta questione di legittimita' costituzionale.
Afferma la resistente che la norma denunciata risulta applicabile
esclusivamente alle associazioni nazionali senza scopo di lucro,
"rispetto alle quali del tutto legittimamente il legislatore
regionale puo', ai sensi della l. n. 217 del 1983, imporre limiti al
fine di perseguire l'interesse pubblico". Ne' - continua - appare
pertinente il richiamo fatto nell'atto di impugnazione al disposto
del d.lgs. n. 111 del 1995, il quale non ha, sul punto che rileva,
autonoma capacita' precettiva stante il rinvio puro e semplice che vi
si rinviene - quanto all'ambito applicativo - alle "associazioni
senza scopo di lucro di cui all'art.10 della legge 17 maggio 1983, n.
217, nei limiti ivi stabiliti". Questi - osserva la regione Veneto -
vanno puntualmente individuati in sede regionale, livello di
produzione normativa intorno al quale, nella materia che occupa, la
Corte costituzionale ha gia' positivamente sindacato analoga
prescrizione della regione Puglia contenuta nella legge n. 52 del
1984. Con la sentenza n. 417 del 1993, invero, e' stata giudicata non
contraria agli artt. 3, 18 e 117 della Costituzione la previsione che
condiziona ad un'anzianita' di iscrizione trimestrale
all'associazione non lucrativa e con finalita' di promozione
turistica la possibilita' di rendersi beneficiari dei relativi
servizi. Si tratterebbe di norma che concreta un uso non
irragionevole del potere legislativo, localmente esercitato a'
termini del citato art. 10 della legge-quadro per il turismo (n. 217
del 1983), in vista di prevenire, appunto mediante l'apposizione di
condizioni e limiti all'indiscriminato dispiegamento di attivita' di
organizzazione turistica, fenomeni di sleale concorrenza da parte di
enti cd. non-profit in danno di imprenditori offerenti analoghi
prodotti.
In conclusione - secondo la regione Veneto - la legge denunciata,
per essere riferibile esclusivamente ad associazioni nazionali non
lucrative e in relazione ai servizi che si dirigono soltanto ai soci,
legittimamente - sotto il profilo di cui all'art. 117 della
Costituzione - impone limiti al godimento della posizione derivante
dallo status di socio in vista della migliore salvaguardia dell'
interesse pubblico.
4. - Le parti sono comparse all'udienza pubblica ed hanno insistito
per l'accoglimento delle rispettive conclusioni.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata con il
ricorso indicato in epigrafe investe l'art. 4, comma 2, della
delibera legislativa approvata dal Consiglio della regione Veneto
nella seduta del 10 ottobre 1996 e, a seguito del rinvio governativo,
riapprovata dallo stesso Consiglio nella seduta del 20-21 dicembre
1996.
La norma impugnata, che concerne la disciplina delle "Associazioni
e organismi senza scopo di lucro", stabilisce, in particolare, che le
predette associazioni "possono promuovere le proprie iniziative
turistico-sociali e raccogliere adesioni solo entro l'ambito dei
propri associati che risultino iscritti da non meno di due mesi".
Proprio questa limitazione temporale, secondo il ricorso proposto dal
Presidente del Consiglio dei Ministri, sarebbe "in contrasto con il
principio comunitario di libera circolazione delle persone e dei
servizi. Infatti, i cittadini di altri paesi comunitari iscritti alle
associazioni turistiche aventi sedi principali o distaccate
all'estero, che non prevedono tale limitazione, una volta recatisi in
Italia, non avrebbero la possibilita' di usufruire in loco dei
servizi associativi qualora non fossero iscritti anteriormente al
periodo richiesto. Cio' e' confermato da quanto previsto dal decreto
legislativo 111/1995 che ha recepito la direttiva n. 90/314/CEE". Si
tratterebbe, cioe', di una indebita restrizione della libera
prestazione dei servizi, in contrasto con gli artt. 59 e 60 del
Trattato CEE, nonche' con il d.lgs. 17 marzo 1995, n. 111, emanato
in attuazione della direttiva 90/314/CEE. Risulterebbe infatti
violata la garanzia della libera circolazione dei servizi in
relazione a due distinte ipotesi: quella del soggetto erogante che
offre il servizio nel diverso Stato del destinatario, e quella del
destinatario che si rechi nello Stato in cui risiede il fornitore del
servizio.
La lesione delle disposizioni enunciate costituirebbe pertanto,
secondo la prospettazione del ricorrente, il presupposto della
violazione degli artt. 11 e 117 della Costituzione.
2. - La questione non e' fondata.
La disposizione censurata va esaminata nel quadro di un articolato
contesto di norme di diversa fonte e competenza, il cui contenuto
complessivo riguarda la disciplina delle associazioni senza scopo di
lucro che operano nella materia in oggetto. Il punto di partenza e'
l'art. 10 della legge 17 maggio 1983, n. 217 che, dopo avere
stabilito, in deroga al diritto comune, che le associazioni senza
scopo di lucro che operano a livello nazionale per finalita'
ricreative, culturali, religiose o sociali sono autorizzate
"esclusivamente per i propri associati" ad esercitare attivita'
turistiche e ricettive, demanda alle leggi regionali di fissare i
"requisiti minimi omogenei e le modalita' di esercizio", assicurando
che le attivita' medesime "siano esercitate nei rispettivi ambiti
associativi". Si tratta di "norma di favore" che, secondo la sentenza
n. 195 del 1986 di questa Corte, lascia all'autonomia delle regioni
larghissime possibilita' di intervento nel settore delle associazioni
operanti a livello nazionale.
In questa prospettiva, l'art. 4, comma 2, della delibera
legislativa della regione Veneto rappresenta, ai sensi dell'art. 117
della Costituzione, una disposizione che attua il citato art. 10
della legge statale, in quanto il legislatore regionale fissa,
secondo "un uso non irragionevole del potere discrezionale
affidatogli" (sentenza n. 417 del 1993), alcuni limiti modali di
esercizio alle prestazioni turistiche occasionalmente rese dalle
indicate associazioni, anche a tutela della genuinita' del vincolo
associativo.
Questo quadro normativo non e' stato peraltro alterato dal d.lgs.
17 marzo 1995, n. 111, che, in recepimento della direttiva
comunitaria n. 90/314/CEE concernente i viaggi, le vacanze ed i
circuiti "tutto compreso", ha stabilito, negli artt. 3 e 4, che si
dovessero considerare soggetti "organizzatore di viaggio", nonche'
"venditore" dei cosiddetti pacchetti turistici, non solo le agenzie
di viaggio e turismo specificamente autorizzate, ma anche le
"associazioni senza scopo di lucro, di cui all'art. 10 della legge 17
maggio 1983, n. 217", pero' "nei limiti ivi stabiliti" - nei limiti,
cioe', stabiliti, in base allo stesso art. 10, dalle leggi regionali
- nell'ambito dei quali appunto ben puo' essere annoverata la
limitazione della fruizione delle prestazioni turistiche solo agli
associati da almeno un bimestre.
Proprio il rinvio agli specifici "limiti" previsti dall'art. 10 per
le associazioni in questione sottolinea la loro "specialita'",
nonche' esclude, di per se', qualsiasi contrasto tra la disposizione
censurata e lo stesso decreto legislativo n. 111, determinato appunto
dallo iato temporale tra adesione all'associazione e fruizione di
quei servizi. Questo atto legislativo infatti regola soltanto, in
conformita' alla direttiva comunitaria che recepisce, i profili
contrattuali del rapporto tra soggetto imprenditore e consumatore,
senza incidere sulla natura del rapporto tra associazioni non aventi
scopo di lucro e propri iscritti.
3. - D'altra parte, il limite temporale - applicabile, senza
discriminazione alcuna, sia ai cittadini italiani, sia ai cittadini
degli altri Stati membri - dei due mesi di anzianita' associativa per
poter fruire delle speciali prestazioni turistiche rese dalle
associazioni in oggetto non e' irragionevole o sproporzionato,
perche' e' diretto a salvaguardare la autenticita' del rapporto
associativo. Si tratta infatti di un criterio mirante a precludere
"al singolo di utilizzare la liberta' associativa per il
perseguimento di finalita' sottoposte a particolari discipline
pubblicistiche", ed esso, "cosi' come e' regolato dalla norma
contestata, non e' certamente un mezzo sproporzionato rispetto al
fine da perseguire, ne' e' tale da scoraggiare nei singoli l'adesione
ad associazioni positivamente apprezzate dalla Costituzione e dalle
leggi o da rappresentare un intralcio eccessivo al libero
dispiegamento delle attivita' associative" (sentenza n. 417 del
1993).
Questa decisione sottolinea dunque, proprio con riferimento ad una
fattispecie normativa identica alla presente, la non irragionevolezza
del criterio prescelto per la fruizione delle prestazioni in oggetto
e comunque la sua non contrarieta' rispetto al favor costituzionale
per le associazioni, considerato sotto il profilo sia della liberta'
di costituzione, sia della liberta' di organizzazione interna, nel
cui ambito appunto ben puo' essere ricondotta anche la liberta' di
determinazione della data di fruizione dei servizi delle associazioni
stesse. D'altra parte, nella specie si tratta di modalita' e limiti
organizzativi, che, ove non adeguatamente osservati, comporterebbero
il rischio - come si legge ancora nella sentenza n. 417 - che "gli
speciali servizi erogati a condizioni agevolate dalle predette
associazioni finiscano per porsi in illegittima concorrenza con le
medesime attivita' svolte dalle agenzie di viaggio e turismo alle
condizioni imposte dal mercato e nell'ambito di un regime
amministrativo (nonche' fiscale) ben piu' severo".
4. - Questi principi giurisprudenziali presuppongono peraltro che
ogni fenomeno associativo si basi su una organizzazione della
plurisoggettivita' e su un vincolo finalistico comune. E' in questo
specifico contesto pertanto che, nella fattispecie in esame, vanno
collocate le prestazioni inerenti alla occasionale cessione dei
pacchetti turistici, le quali non sono suscettibili di autonoma
considerazione, poiche' configurano solo uno dei tanti rapporti
endoassociativi per il perseguimento dello scopo sociale, dei quali
sono soggetti esclusivi gli "associati" con determinata anzianita' e
non singoli cittadini che non si trovino in quella precisa condizione
giuridica. E' dunque in questo quadro che il chiaro profilo causale,
che caratterizza questo tipo di "associazioni senza scopo di lucro",
viene a fungere da ragionevole criterio di giustificazione della
disciplina in oggetto e, nello stesso tempo, da ragionevole criterio
di differenziazione rispetto alle agenzie di viaggio e turismo.
Si tratta quindi di una connotazione di queste associazioni cosi'
rilevante da impedire, per motivi soggettivi ed oggettivi, di
sussumere questo particolare profilo della loro attivita' nell'ambito
della disciplina comunitaria della libera prestazione di servizi,
cosi' come specificamente attuata dal decreto legislativo di
recepimento, e da comportare altresi' la inapplicabilita' alla
fattispecie in esame degli artt. 59 e 60 del Trattato CEE. Invero,
dal versante del prestatore del servizio, va osservato, in via
preliminare, che, per effetto del rinvio operato dall'art. 66
all'art. 58, secondo comma, del Trattato, la disciplina comunitaria
dei servizi non e' applicabile alle "societa' che non si prefiggono
scopi di lucro", mentre, nella fattispecie in esame, le associazioni,
che qui occupano, debbono operare, per espresso dettato legislativo,
"senza scopo di lucro", tanto che le loro attivita' turistiche si
dispiegano esclusivamente nel quadro e come esplicazione di attivita'
associativa del tutto estranea al perseguimento di un profitto
economico.
Dal versante dei destinatari del servizio, va poi rilevato che i
caratteri dell'offerta della prestazione sono necessariamente tali da
escludere, a differenza di quanto previsto dalla direttiva
comunitaria n. 90/314, che nella specie si versi in un'ipotesi di
vendita al pubblico. Ed infatti per le associazioni in questione,
dovendo esse ex lege rivolgersi esclusivamente ai propri ambiti
associativi, non e' certo possibile seguire, nella vendita dei loro
pacchetti turistici, i tipici canoni dell'"offerta al pubblico",
proprio perche' non puo' sussistere quel requisito personale che la
dottrina sull'art. 1336 del codice civile individua nella "pluralita'
inorganica di persone", o nella "indeterminatezza del destinatario
dell'offerta".
In questo senso, d'altronde, e' interpretabile anche l'art. 9 della
delibera legislativa in esame, che espressamente stabilisce che
"configurano a tutti gli effetti offerta al pubblico ai sensi
dell'art. 1336 del codice civile" i programmi di viaggio solo se
diffusi dalle agenzie di viaggio e turismo, omettendo invece ogni
indicazione in proposito su quelli delle associazioni. Questa
limitazione di forme di pubblicita' e' peraltro coerente con il
quadro legislativo che impone, in deroga al diritto comune, che il
mercato entro il quale le associazioni "possono promuovere le proprie
iniziative turistico-sociali e raccogliere adesioni" sia
necessariamente ristretto all'ambito dei soggetti che hanno scelto di
vincolarsi per il perseguimento di uno scopo comune.
Anche sotto il profilo oggettivo, inoltre, la fattispecie in esame
non e' sussumibile nell'ambito delle previsioni comunitarie in
materia di servizi. Ed invero, benche' la cessione, in via
eccezionale, di pacchetti turistici sia riconducibile, sulla base del
solo dato strutturale, alla categoria dei contratti di scambio,
tuttavia non si puo' prescindere dalla essenziale considerazione del
profilo funzionale rappresentato dall'inserimento di questo contratto
in un vincolo associativo per il perseguimento di uno scopo comune.
In questa prospettiva la cessione stessa e' piu' precisamente
configurabile come godimento di utilita' riservate esclusivamente
agli associati, anziche' come prestazione di un servizio, isolabile
dal quadro complessivo dei rapporti interni dell'associazione.
Questa conclusione, del resto, trova ulteriore conferma anche
nell'ambito del diritto positivo, se e' vero che, secondo la
normativa tributaria, non e' assimilabile all'attivita'
dell'imprenditore commerciale quella svolta dagli enti di tipo
associativo senza scopo di lucro, quando si tratti di attivita'
conforme alle finalita' istituzionali, riservata esclusivamente ai
propri associati.
5. - Per tutte queste ragioni si deve quindi escludere che la norma
impugnata comporti una lesione, per i profili prospettati, sia del
decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 111 sia degli artt. 59 e 60 del
Trattato CEE, cosicche' non risultano conseguentemente violate le
disposizioni degli artt. 11 e 117 della Costituzione.