ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4,
5, 6, 7, 8 e 9 della legge 11 novembre 1996, n. 574, recante "Nuove
norme in materia di utilizzazione agronomica delle acque di
vegetazione e di scarichi dei frantoi oleari" promosso con ricorso
dalla provincia autonoma di Trento, notificato il 10 dicembre 1996,
depositato in cancelleria il 18 successivo ed iscritto al n. 50 del
registro ricorsi 1996.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 1997 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon, per la provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente
del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 10 dicembre 1996, regolarmente
depositato, la provincia autonoma di Trento ha sollevato, in via
principale, questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1,
2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9 della legge 11 novembre 1996, n. 574 (Nuove
norme in materia di utilizzazione agronomica delle acque di
vegetazione e di scarichi dei frantoi oleari), per contrasto con
l'art. 8, nn. 5, 6, 14, 16, 17, 21 e 24, con l'art. 9, nn. 9 e 10, e
con l'art. 16 dello statuto speciale della regione Trentino-Alto
Adige e con le relative norme di attuazione, in particolare con
l'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.
La provincia ricorrente premette che essa, nell'esercizio delle
proprie competenze statutarie relative all'insieme delle materie che
costituiscono la tutela ambientale (urbanistica, tutela del
paesaggio, acque minerali e termali, cave e torbiere, alpicoltura e
parchi per la protezione della flora e della fauna, acquedotti e
lavori pubblici di interesse provinciale, opere idrauliche,
utilizzazione delle acque pubbliche, igiene e sanita') ha
disciplinato in modo organico la tutela dell'ambiente dagli
inquinamenti, con il testo unico approvato con d.pres. Giunta prov.
26 gennaio 1987, n. 1-41/legisl., e successive modificazioni e
integrazioni. Nell'ambito di tale disciplina si e' stabilito fra
l'altro il divieto di recapito degli scarichi degli insediamenti
produttivi sul suolo o nel sottosuolo (art. 16 t.u. citato).
Ora, la legge statale n. 574 del 1996 ha introdotto un regime
derogatorio di favore per gli scarichi dei frantoi oleari, stabilendo
che le acque di vegetazione residuate dalla lavorazione meccanica
delle olive che non hanno ricevuto alcun additivo, con alcune
eccezioni, possono essere oggetto di utilizzazione agronomica
attraverso lo spandimento controllato su terreni adibiti ad uso
agricolo (art. 1, comma 1), entro limiti di accettabilita' stabiliti
(art. 2, comma 1), e salvo il potere del sindaco, in caso di rischio
di danno all'ambiente, di sospendere la distribuzione o di ridurre i
limiti di accettabilita' (art. 2, comma 2). L'utilizzazione
agronomica in parola e' sottratta alla disciplina della legge 10
maggio 1976, n. 319, e successive modificazioni, sulla tutela delle
acque dagli inquinamenti (art. 10, comma 1). La legge assoggetta
tale utilizzazione alla preventiva comunicazione di una relazione
peritale (art. 3), disciplina le modalita' di spandimento (art. 4),
indica i terreni sui quali lo spandimento e' escluso (art. 5),
disciplina lo stoccaggio delle acque (art. 6), stabilisce le sanzioni
amministrative (art. 8) e prevede i controlli delle agenzie nazionale
e regionali per l'ambiente (art. 9).
Secondo la ricorrente, il sopravvenire di questa legislazione
statale, benche' concepita in termini di disciplina dettagliata e non
di principio, avrebbe posto alla provincia unicamente il problema di
esaminare se e quali principi, vincolanti per la legislazione
provinciale in base allo statuto, potessero ricavarsi da essa:
infatti l'art. 2 delle norme di attuazione dettate con il decreto
legislativo n. 266 del 1992 stabilisce che le leggi statali
sopravvenienti obbligano la provincia ad adeguare la propria
legislazione ai principi e norme costituenti limiti statutari alla
potesta' legislativa provinciale, restando nel frattempo applicabili
le disposizioni provinciali vigenti.
Senonche' - prosegue la ricorrente - l'art. 7 della legge n. 574
del 1996, sotto la rubrica "competenze delle regioni e delle province
autonome", stabilisce che le regioni e le province autonome possono
redigere un apposito piano di spandimento delle acque di vegetazione,
riguardante comprensori omogenei, con l'indicazione di "ulteriori
precisazioni", tenendo presenti determinate caratteristiche del
territorio.
Cio' darebbe luogo ad una violazione dell'autonomia della
provincia, sotto un duplice profilo. In primo luogo, il contrasto tra
il sistema di adeguamento della legislazione provinciale ai principi
della sopravvenuta legislazione statale, previsto dalle norme di
attuazione, e il criterio di diretta applicabilita' delle nuove norme
anche nella provincia, che si evincerebbe dall'art. 7 della legge
impugnata, comporterebbe la illegittimita' costituzionale di ciascuna
delle disposizioni della legge statale "in quanto e nei limiti in cui
si applichi direttamente alla provincia autonoma di Trento"; in
particolare, la censura dovrebbe riferirsi alla rubrica e al comma 1
dell'art. 7, da cui detto contrasto emergerebbe.
In secondo luogo, l'art. 7, commi 1 e 2, sarebbe costituzionalmente
illegittimo in quanto, attribuendo alla provincia il solo compito di
dettare "ulteriori precisazioni" in rapporto a quanto gia' in
dettaglio stabilito dalla legge statale, implicherebbe il carattere
vincolante per la provincia di tutte le singole disposizioni della
legge, prescindendo dal loro valore di principio, sostituendo cosi'
al compito costituzionale della provincia di disciplinare la materia
un potere di normazione meramente integrativa.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, chiedendo che le questioni sollevate col ricorso siano
dichiarate non fondate.
Sostiene l'Avvocatura erariale che le disposizioni dell'art. 7
della legge, considerate nel loro oggettivo tenore, riguardano
esclusivamente funzioni di natura amministrativa che le regioni e le
province autonome "possono e non debbono esercitare". Da esse non
sarebbe consentito dedurre una volonta' della legge di precludere
alle regioni e alle province autonome l'esercizio della funzione
legislativa nei limiti e alle condizioni stabilite dall'art. 117
della Costituzione o dagli statuti speciali, con riferimento alle
materie oggetto della legge: cio' varrebbe anche per quanto concerne
lo speciale meccanismo di adeguamento applicabile alla provincia
ricorrente in base al decreto legislativo n. 266 del 1992.
3. - Nell'imminenza dell'udienza ha depositato memoria la provincia
ricorrente.
Essa rileva che l'interpretazione riduttiva, offerta dalla difesa
del Presidente del Consiglio, dell'art. 7 della legge impugnata
condurrebbe in definitiva a ritenere che, mentre nelle regioni
ordinarie la legge statale si applicherebbe direttamente, salva la
possibilita' per esse di legiferare nell'ambito dei principi
fondamentali (peraltro di incertissima delimitazione, data la ridotta
estensione della "materia") recati dalla legge statale, e mentre le
altreregioni ad autonomia speciale potrebbero a loro volta legiferare
entro i limiti dei rispettivi statuti, per le provincie autonome di
Trento e Bolzano vi sarebbe solo un vincolo di adeguamento della
rispettiva legislazione, nei limiti statutari, e sempre che essa non
risulti gia' di contenuto adeguato.
Tale interpretazione, alla quale la ricorrente avrebbe interesse,
si scontra pero', secondo la medesima, con il tenore dell'art. 7
della legge, che affida alle regioni e alle province autonome il solo
compito di dettare ulteriori precisazioni rispetto alle norme della
legge statale, le quali dovrebbero comunque applicarsi.
Se dovesse cosi' intendersi, conclude la provincia ricorrente, la
legge violerebbe le garanzie statutarie poste per la regione
Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e di
Bolzano.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso della provincia autonoma di Trento, che investe la
legge statale 11 novembre 1996, n. 574 (Nuove norme in materia di
utilizzazione agronomica delle acque di vegetazione e di scarichi dei
frantoi oleari), lamenta la pretesa del legislatore statale - quale
emergerebbe dalla rubrica e dal primo comma dell'art. 7 della
medesima legge (Competenze delle regioni e delle province autonome) -
di attribuire alle disposizioni di quest'ultima carattere di diretta
ed immediata applicabilita' anche nel territorio delle province
autonome di Trento e di Bolzano. Sarebbero in tal modo violate le
norme di attuazione statutaria contenute nell'art. 2 del d.lgs. 16
marzo 1992, n. 266, ai cui sensi il sopravvenire, in materia gia'
regolata da leggi provinciali, di norme legislative statali produce
solo l'obbligo per la provincia di adeguarvi la propria legislazione
nei limiti previsti dallo statuto (e dunque, a seconda dei casi, di
adeguarla ai principi generali o alle norme fondamentali di riforma,
o ai principi fondamentali di disciplina della materia in esse
contenuti), entro il termine di sei mesi o entro quello piu' ampio
stabilito dalla legge statale: rimanendo, fino a tale adeguamento,
applicabili le leggi provinciali vigenti.
La provincia ricorrente lamenta inoltre che l'art. 7 della legge
statale, prevedendo che nella materia in questione le province
autonome possano redigere un piano con l'indicazione di "ulteriori
precisazioni", presupponga il vincolo del legislatore provinciale al
rispetto di tutte le norme della legge statale medesima, e riduca
cosi' la potesta' normativa provinciale ad un ruolo meramente
integrativo.
2. - La questione e' fondata.
L'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, dettando la
disciplina sopra richiamata in ordine ai rapporti fra legislazione
statale e legislazione provinciale, vieta al legislatore statale -
salvo che negli ambiti in cui il comma 4 del medesimo art. 2 fa salva
l'immediata applicabilita' delle leggi statali (leggi costituzionali,
e atti legislativi nelle materie in cui alla provincia e' attribuita
delega di funzioni statali o potesta' legislativa integrativa) - di
attribuire alle norme da esso dettate nelle materie di competenza
provinciale immediata e diretta applicabilita', prevalente su quella
della legislazione provinciale preesistente, nel territorio delle
province autonome.
Le norme di attuazione garantiscono in tal modo alla provincia uno
spazio temporale per procedere all'adeguamento della propria
legislazione ai vincoli che, in forza dello statuto, discendano dalle
nuove leggi statali, ed escludono che in pendenza di tale adeguamento
(a prescindere dalla situazione di sopravvenuta illegittimita'
costituzionale in cui, scaduto il termine, la legislazione
provinciale non adeguata puo' trovarsi) l'applicabilita' delle norme
di fonte statale si sostituisca automaticamente a quella delle norme
provinciali. Da cio' anche la previsione della possibilita' per il
Governo nazionale di impugnare, entro un ulteriore termine decorrente
dalla scadenza di quello per l'adeguamento, la legislazione
provinciale che non sia stata adeguata ai nuovi vincoli (art. 2,
commi 2 e 3, del decreto legislativo n. 266 del 1992).
Questo sistema comporta che una legge statale, dettata in materia
di competenza provinciale, in ambito diverso da quelli previsti dal
comma 4 del predetto art. 2, la quale pretenda di far valere
immediatamente e direttamente la propria efficacia anche nel
territorio delle Province autonome, prevalendo sulla legislazione
provinciale previgente, debba ritenersi illegittima, per violazione
della norma di attuazione statutaria - non derogabile dalla legge
ordinaria dello Stato (sentenze nn. 38 e 40 del 1992; n. 69 del
1995) - nella parte in cui viene ad essa attribuita tale efficacia.
Resta tuttavia fermo che la legge statale sopravvenuta, nei limiti
in cui contenga nuovi principi o nuove norme vincolanti, in forza
dello statuto, nei confronti del legislatore provinciale, obbliga
quest'ultimo a procedere al relativo adeguamento, entro il termine
stabilito; e che il mancato adeguamento entro tale termine da' luogo
alla sopravvenuta illegittimita' costituzionale della legislazione
provinciale non adeguata, suscettibile di essere fatta valere, oltre
che - in ogni tempo - in via incidentale nei giudizi nei quali essa
sia destinata a trovare applicazione, in via principale su ricorso
del Governo nazionale, ai sensi dell'art. 97 dello statuto speciale e
dell'art. 2, commi 2 e 3, del decreto legislativo n. 266 del 1992.
3. - La legge impugnata si presenta come destinata a trovare
immediata applicazione, dettando disposizioni immediatamente
operative che disciplinano l'utilizzazione delle acque di vegetazione
residuate dalla lavorazione delle olive attraverso lo spandimento
controllato su terreni agricoli: all'operativita' di tale disciplina
amministrativa e del connesso sistema sanzionatorio (art. 8)
consegue, a' termini dell'art. 10, comma 1, della legge, - ed e'
evidentemente condizionata ad essa - l'esclusione
dell'applicabilita', all'attivita' in questione, delle prescrizioni,
dei limiti e degli indici di accettabilita' dettati, per gli scarichi
idrici, dalla legge 10 maggio 1976, n. 319, e successive
modificazioni, e delle relative sanzioni.
Non puo' seguirsi la tesi interpretativa sostenuta, sia pure in
modo non del tutto univoco, dalla difesa del Presidente del
Consiglio, secondo cui la legge, trovando applicazione differenziata
nei riguardi delle diverse categorie di enti autonomi, non
pregiudicherebbe l'applicazione delle speciali norme di attuazione
contenute nell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992 per la
regione Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e di
Bolzano.
Deve senz'altro ammettersi che, pur nel silenzio del legislatore
statale, l'efficacia vincolante nei confronti dei legislatori
regionali e provinciali, esplicata dalla legge impugnata, si
differenzi in relazione ai limiti e ai vincoli rispettivamente
previsti, per le diverse regioni e per le province autonome, dalla
Costituzione e dai singoli statuti speciali nonche' dalle relative
norme di attuazione. Ma non puo' ritenersi che cio' valga ad
escludere l'immediata applicabilita' della legge stessa nel
territorio della regione Trentino-Alto Adige. A questa conclusione
osta infatti, oltre all'assenza di qualsiasi clausola di riserva, e
alla formulazione delle disposizioni della legge, che non rinviano in
alcun modo, ai fini della loro applicabilita', a determinazioni
regionali, il dettato dell'art. 7 della legge in questione, che
prevede la semplice facolta', non solo per le regioni, ma anche per
le province autonome, espressamente citate, di redigere un piano in
materia, contenente "ulteriori precisazioni": il che evidentemente
presuppone l'applicazione, non condizionata all'entrata in vigore di
una normativa regionale o provinciale, delle norme della legge
statale medesima.
Se dunque il dettato della legge - che oltre tutto non interviene
in materia che possa considerarsi "nuova", bensi' tende a derogare,
con una disciplina speciale, a quella generale vigente in materia di
scarichi idrici - impone di intenderla nel senso che essa si applichi
senz'altro anche nei territori delle Province autonome, e' giocoforza
riconoscere che e' violato l'art. 2 del decreto legislativo n. 266
del 1992.
La legge stessa - nell'insieme delle disposizioni impugnate - va
dunque dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui
attribuisce alle disposizioni in essa contenute - le quali conservano
efficacia, nei limiti dello statuto, anche nei confronti della
ricorrente - diretta e immediata applicabilita', prevalente su quella
della legislazione provinciale, nel territorio delle province
autonome di Trento e di Bolzano.
Resta impregiudicato, in quanto estraneo al presente giudizio, il
problema se il termine semestrale per l'adeguamento della
legislazione provinciale, e quello successivo per la impugnazione da
parte del Governo della legislazione provinciale non adeguata,
decorrano - quando, come nel caso di specie, la legge statale venga a
perdere la diretta applicabilita' nella provincia, ma non la propria
efficacia normativa in generale, in forza di pronuncia di
illegittimita' costituzionale - dalla data di entrata in vigore della
legge statale ovvero da quella di efficacia della pronuncia stessa.
4. - E' assorbito ogni altro profilo di illegittimita'
costituzionale denunciato. In particolare, poiche' a seguito della
presente pronuncia la legge statale, come si e' detto, viene ad
operare nei confronti delle province autonome solo nei termini
dell'obbligo di adeguamento, nei limiti previsti dall'art. 2 del
decreto legislativo n. 266 del 1992, e dunque in relazione ai vincoli
statutariamente discendenti dalle norme statali sopravvenute, senza
che la provincia sia tenuta all'osservanza di tutte le disposizioni
della legge medesima, non vi e' luogo a pronunciarsi sulle censure
mosse dalla ricorrente circa l'asserita limitazione eccessiva che da
essa deriverebbe all'ambito della potesta' legislativa provinciale.