LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilita', iscritto al n. 38-r del registro di segreteria,
promosso a istanza del vice procuratore generale, con atto di
citazione n. 1729B in data 16 luglio 1996, nei confronti di Ciro
Manna, nato a Napoli il 24 ottobre 1948, assistito e difeso dall'avv.
Ettore Alinghieri.
Uditi, nella pubblica udienza del 5 dicembre 1996, il relatore
consigliere Antonio Scudieri, l'avv. Ettore Alinghieri, nonche' il
pubblico ministero nella persona del vice procuratore generale Ermete
Bogetti.
Esaminati gli atti e i documenti tutti della causa.
Ritenuto in fatto
Il 18 dicembre 1983, lungo l'autostrada "A/12" in prossimita' dello
svincolo di Genova-Nervi, a seguito di sbandamento, l'autobus
militare Fiat Iveco, targato MM/20952 fuoriusci' dalla sede stradale
precipitando dal viadotto "Rio Castagna" nel vallone sottostante con
conseguente decesso del conducente e di trentaquattro passeggeri
nonche' lesioni gravissime in danno dei tre sopravvissuti, tutti
marinai ad eccezione di un civile.
Risulta dagli atti che i danni riportati dall'automezzo, in seguito
al sinistro, ammontano a complessive lire 58.605.079.
Con sentenza n. 1115 in data 24 ottobre 1988 il tribunale di Genova
assolveva per insufficienza di prove il sottufficiale Ciro Manna dal
reato di omicidio colposo plurimo aggravato e dal reato di lesioni
gravissime plurime aggravate, imputati al militare - in cooperazione
con altri - per non avere, nella sua qualita' di capo-reparto
automezzi presso lo stabilimento di munizionamento navale della
Marina militare di Aulla, controllato lo stato di usura dei
pneumatici del predetto mezzo militare anche in occasione del
rilascio da parte sua del foglio di marcia per il viaggio fuori sede
del 18 dicembre 1983.
Successivamente, la Corte di appello di Genova con sentenza in data
26 maggio 1992, nel dichiarare di non doversi procedere a carico del
sottufficiale Ciro Manna per i reati di omicidio colposo plurimo e di
lesioni gravissime plurime a causa dell'estinzione dei reati,
rispettivamente per intervenuta prescrizione e per amnistia,
riconosceva espressamente in motivazione l'imputato responsabile per
colpa, in concorso con altri, dell'incidente stradale.
Con la sentenza n. 5716 in data 11 dicembre 1992 la Corte di
cassazione confermava, rigettando il ricorso dell'imputato, la
decisione della Corte d'appello di Genova. La suprema Corte, come si
evince dalla motivazione della sentenza, condivise le valutazioni dei
giudici di secondo grado sul comportamento negligente tenuto dal
Manna - in violazione dei propri obblighi di servizio quale capo
dell'auto-reparto e capo dell'autorimessa - in sede di controllo
dell'efficienza dell'automezzo all'uscita dallo stabilimento Marimuni
di Aulla, comportamento che - anche secondo i giudici della
legittimita' - rappresento' una concausa dell'evento, non essendo
stato interrotto il nesso causale da altra causa sufficiente da sola
a determinare l'evento.
In relazione a tali fatti, il vice procuratore generale - previo
invito a dedurre notificato al sig. Manna in data 25 novembre 1995,
ai sensi dell'art. 5, comma 1, del d.-l. 15 novembre 1993, n. 453,
convertito con modificazioni dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, e
previo esame delle deduzioni da questi prodotte - con atto in data 16
luglio 1996, lo citava a comparire davanti a questa Sezione per
sentirlo condannare al risarcimento in favore dell'erario della somma
di lire 11.721.000 (undicimilionisettecentoventunomila) oltre a
rivalutazione monetaria e interessi legali con le decorrenze sopra
indicate, nonche' alle spese di giudizio, quale responsabile, ai
sensi del combinato disposto dell'art. 23 del decreto del Presidente
della Repubblica 5 giugno 1976, n. 1076, e degli artt. 18 e segg. del
decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, del
danno "diretto" cagionato all'Amministrazione militare, con riserva
di ogni altra azione in ordine ai danni "indiretti" (somme
corrisposte ai danneggiati o alle famiglie delle vittime a titolo di
equo indennizzo, pensione privilegiata, speciale elargizione,
sussidio; danni tuttora da liquidarsi in sede di giudizio civile a
seguito delle azioni intentate avverso l'Amministrazione militare da
parte di quasi tutti i danneggiati; rifusione delle spese di giudizio
alle parti civili costituite nel procedimento penale).
Il p.m. ritiene che al Manna vada imputata la responsabilita'
dell'incidente sia pure in misura minore rispetto all'autista
dell'automezzo, quest'ultimo deceduto in seguto al sinistro; poiche'
il danno in questione risulta determinato in lire 58.605.079, al
convenuto andrebbe ascritta la quinta parte di esso, pari a lire
11.721.000.
Cio' posto, considera tuttavia l'attore che la responsabilita'
amministrativa de qua va imputata al convento a titolo di colpa
"lieve", riconoscendo che la condotta del Manna e' priva di quelle
connotazioni tipiche della colpa grave. Conseguentemente sarebbe
preclusa l'azione del p.m. a causa della limitazione della
responsabilita' nella materia della contabilita' pubblica ai fatti e
alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, introdotta dall'art.
3 del d.-l. 22 giugno 1996, n. 333, laddove modifica l'art. 1 della
legge 14 gennaio 1994 n. 20.
Ritiene, peraltro, il pubblico ministero che la disposizione de qua
sia contenuta in un atto normativo adottato in violazione di
disposizioni costituzionali e che, di conseguenza, sia
incostituzionale essa stessa. La norma, inoltre, appare in contrasto
con la carta costituzionale anche per il suo contenuto precettivo.
Egli pertanto, dopo articolate argomentazioni, eccepisce, ai sensi
dell'art. 23, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 22 giugno 1996,
n. 333, nella parte in cui modifica l'art. 1, comma 1, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, limitando la responsabilita' dei soggetti
sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di
contabilita' pubblica ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o
colpa grave, per contrasto con gli artt. 3, 70 e 77 della
Costituzione, eccezione che si e' dimostrato essere rilevante ai fini
del presente giudizio, e, conseguentemente, ai fini dell'art. 43 del
regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, dell'art. 5, comma 1, del
d.-l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni dalla
legge 14 gennaio 1994, n. 19, nonche' dell'art. 23 del decreto del
Presidente della Repubblica 5 giugno 1976, n. 1076, e delle
disposizioni ivi richiamate.
Il convenuto si e' costituito in giudizio mediante comparsa
depositata dal difensore avv. Ettore Alinghieri del foro di La
Spezia.
All'odierno dibattimento sono intervenute le parti per ribadire
sostanzialmente le argomentazioni scritte.
Considerato in diritto
Il Collegio osserva preliminarmente che, secondo la prospettazione
che precede, nonche' sulla base delle risultanze istruttorie, la
responsabilita' amministrativa viene ascritta al convenuto a titolo
di colpa c.d. "lieve", in quanto l'elemento soggettivo, che
caratterizza la condotta del sig. Ciro Manna, e' privo di quelle
connotazioni che la giurisprudenza ha riconosciuto tipiche della
colpa grave.
Risulterebbe, di conseguenza, preclusa l'azione del pubblico
ministero a causa della limitazione della responsabilita' nella
materia della contabilita' pubblica ai fatti e alle omissioni
commessi con dolo o colpa grave, introdotta dall'art. 3 del d.-l. 22
giugno 1996, n. 333, nella parte in cui modifica l'art. 1, comma 1,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20; norma piu' volte reiterata con
ulteriori decreti-legge e, da ultimo, riprodotta nel d.-l. 23 ottobre
1996 n. 543 (che, nelle more della stesura del presente
provvedimento, e' stato convertito nella legge 20 dicembre 1996, n.
639).
Secondo l'attore il conseguente quadro normativo urta con il
disegno costituzionale per due ordini di motivi.
In primo luogo, egli sospetta della legittimita' costituzionale del
d.-l. 22 giugno 1996, n. 333, in quanto rappresenta il decimo di una
serie continua di "provvedimenti provvisori" con forza di legge
adottati dal Governo in materia di ordinamento della Corte dei conti
al riguardo prospetta dubbi in ordine alla effettiva sussistenza dei
requisiti di necessita' e di urgenza previsti dall'art. 77 della
Costituzione, adombrando una vera e propria attivita' legiferante
(illegittima) del Governo, richiamando l'art. 70 della Costituzione.
Secondariamente, in relazione al contenuto precettivo della
disposizione in questione, osserva che l'effetto di assoggettare ad
identico regime di responsabilita' amministrativa comporti che il
legislatore ha tradizionalmente regolato distintamente (secondo
criteri di maggiore o minore complessita' ovvero rischiosita' delle
funzioni, ecc.) e che continua a distingere al di fuori dell'ambito
della giurisdizione della Corte dei conti (come l'immutata disciplina
dell'azione risarcitoria che l'amministrazione danneggiata - ove si
determini in tal senso - esercita costituendosi parte civile nel
giudizio penale per i danni conseguenti al reato colposo del proprio
dipendente, come, ad esempio, nei casi di disastro colposo, che si
ricordano per le notevoli analogie con quello che ci occupa),
contrasta con il principio di uguaglianza, di cui all'art. 3 della
Costituzione, sia perche' nell'ambito della giurisdizione contabile
vengono omogeneizzate situazioni non omogenee, sia in quanto analoghe
situazioni verrebbero assoggettate a regimi giuridici a seconda del
giudice che e' chiamato a pronunciarsi.
Conclude il pubblico ministero ricordando che il principio della
"perdurante identita' della norma pur nel mutamento dello jus
superveniens", affermato dalla Corte costituzionale nella recente
sentenza n. 84 del 1986 (e ribadito nell'ordinanza n. 197/1996), gli
consente di non eccepire inutilmente fin da ora l'illegittimita'
costituzionale della disposizione in questione, in quanto, ove, al
momento del giudizio, la stessa sia stata riprodotta in un diverso e
successivo atto normativo, tanto che si tratti ancora di un d.-l.
quanto che si sia giunti alla conversione in legge della stessa o di
successiva identica disposizione, l'eccezione deve intendersi estesa
alla norma allora vigente. Parimenti, il giudice remittente sarebbe
posto in condizione di sollevare utilmente la questione di
costituzionalita' anche con riferimento a norme non assistite dalla
stabilita' della legge ordinaria al momento dell'emissione
dell'ordinanza che introduce il giudizio sulla legittimita'
costituzionale delle medesime.
Il Collegio, pur condividendo pienamente le suesposte
considerazioni, non puo' non tener conto che, nelle more della
definizione del presente provvedimento, il decreto-legge n. 333/1996
- cui si riferisce il pubblico ministero - non e' stato convertito,
mentre il d.-l. n. 543/1996 (ultimo della serie prima richiamata) e'
divenuto legge dello Stato e la disposizione concernente la
limitazione della responsabilita' ai soli casi di colpa grave o dolo
e' stata riprodotta all'art. 3.
L'avvenuta conversione in legge ordinaria si colloca all'indomani
della pronuncia della Corte costituzionale n. 360 del 17-24 ottobre
1996, con cui il giudice delle leggi, dopo aver stigmatizzato il
comportamento del Governo caratterizzato dal continuo ricorso allo
strumento del decreto-legge, ha dichiarato la illegittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 4, del d.-l. 6 settembre 1996, n.
462, non senza richiamare l'attenzione del Governo stesso e del
Parlamento sulle difficolta' di ordine pratico derivanti dalla
pronuncia, avuto riguardo ai numerosi decreti-legge piu' volte
reiterati e ancora in corso di vigenza. Talche' il Parlamento ha
provveduto a porre rimedio alle situazioni di pendenza ancora
esistenti, trasformando in legge ordinaria tutta una serie di
decreti-legge, tra cui quello concernente talune norme in tema di
controllo e di giurisdizione della Corte dei conti.
Siffatta conclusione consente di superare la prima censura proposta
dal pubblico ministero, vale a dire quella riguardante la
legittimita' del decreto-legge n. 333 in se, poiche' la circostanza
della sua mancata conversione rende irrilevante la questione.
Sussiste invece la seconda censura, cioe' quella pertinente al
precetto normativo contenuto nella norma ormai legge dello Stato,
secondo cui "la responsabilita' dei soggetti sottoposti alla
giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilita'
pubblica e'... limitata a fatti ed alle omissioni commessi con dolo e
con colpa grave...".
La censura sussiste e puo' trovare ingresso nel presente giudizio
anche se proposta con riferimento al decreto-legge n. 333, non
convertito, in quanto trattasi di disposizione "trasferita" in toto
nel decreto-legge n. 543, a sua volta convertito nella legge 20
dicembre 1996 n. 639 (Corte costituzionale sentenza n. 360 citata).
Ritiene, pertanto, il Collegio di dover sollevare al riguardo
questione di costituzionalita', considerando, in punto di rilevanza
che:
a) la nuova disciplina e' estesa ai giudizi in corso in virtu' di
quanto disposto dal secondo comma dell'art. 3 del citato
decreto-legge n. 543;
b) questo giudice, ritenuta la sussistenza nei confronti del
convenuto della colpa normale, e' chiamato ad applicare nella
fattispecie propria la disciplina della cui costituzionalita' dubita.
In punto di non manifesta infondatezza va considerato che:
a) la indiscriminata e generalizzata limitazione introdotta dalla
disposizione de qua viola il principio secondo cui per i dipendenti
pubblici deve valere la regola della comune resonsabilita' per colpa
lieve, la quale, semmai, puo' subire delle deroghe ad opera del
legislatore, in relazione alle varie categorie di dipendenti o alle
particolari situazioni regolate, avendo comunque l'obiettivo della
salvaguardia delle garanzie costituzionali del buon andamento della
pubblica amministrazione nonche' del controllo contabile; siffatto
principio e' enucleabile dalla giurisprudenza della stessa Corte
costituzionale formatasi in materia (sentenze nn. 112 del 1973, 54
del 1975, 164 del 1982 e 1032 del 1988);
b) appare, pertanto, del tutto irragionevole il generalizzato
livellamento al piu' intenso grado della colpa grave della
responsabilita' contabile, specialmente ove si tenga conto delle
considerazioni svolge dal pubblico ministero circa l'effetto di
assoggettare a identico regime comportamenti che il legislatore ha
sempre regolato distintamente, con conseguenze negative in relazione
al principio dell'uguaglianza, poiche' nell'ambito della
giurisdizione contabile si verifica l'omogeneizzazione di situazioni
niente affatto omogenee;
c) l'anzidetta generalizzata limitazione di responsabilita' si
concretizza in una sostanziale sottrazione alla giurisprudenza
contabile, di una serie di comportamenti lesivi del patrimonio
pubblico la cui tutela e' prevista dalla Costituzione ed essa, ai
sensi del secondo comma dell'art. 103, e' affidata alla Corte dei
conti;
d) a cio' si aggiunga che le considerazioni svolte dall'attore
(che qui si richiamano integralmente) vanno condivise anche laddove
esse pongono in risalto l'ulteriore effetto consistente
nell'assoggettamento di analoghe situazioni a regimi giuridici
diversi a seconda del giudice che e' chiamato a pronunciarsi;
e) per quanto prima esposto, la questione va sollevata con
riferimento all'art. 3 della Costituzione, rilevandosi la stessa in
contrasto con i principi di uguaglianza ivi sanciti, nonche' in
relazione agli articoli 97 e 103, secondo comma, della stessa
Costituzione, i quali sono legati entrambi dal comune fine di
assicurare l'efficienza e la regolarita' della gestione finanziaria e
patrimoniale degli enti pubblici (Corte costituzionale n. 68 del
1971, 63 del 1973 e 1032 del 1988), nonche' con quelli del buon
andamento della pubblica amministrazione e del controllo contabile,
rispettivamente sanciti in detti articoli.
Conclusivamente, la sezione ritiene rilevante e non manifestamente
infondata, per contrasto con i menzionati articoli della
Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale del primo
comma, lettera a), dell'art. 3 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n.
543, nel testo convertito nella legge 20 dicembre 1996 n. 639, nella
parte in cui, sostituendo l'art. 1, primo comma, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, limita la responsabilita' dei soggetti
sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di
contabilita' pubblica ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o
colpa grave.