ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
Ministri notificato il 20 dicembre 1995, depositato in cancelleria il
3 gennaio 1996, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
deliberazione della Giunta provinciale di Bolzano n. 1113 del 13
marzo 1995 ed alla conseguente convenzione con la Camera di
commercio, industria, artigianato e agricoltura di Bolzano per
attivita' di consulenza e supporto tecnico amministrativo, stipulata
il 2 maggio 1995, iscritto al n. 1 del registro conflitti 1996;
Visto l'atto di costituzione della provincia autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 1 luglio 1997 il giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato dello Stato Gaudenzio Pierantozzi per il
ricorrente e l'avvocato Sergio Panunzio per la provincia autonoma di
Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 20 dicembre 1995 il Presidente del
Consiglio dei Ministri ha proposto conflitto di attribuzioni nei
confronti della provincia autonoma di Bolzano, chiedendo
l'annullamento della deliberazione della Giunta provinciale n. 1113
del 13 marzo 1995 e della convenzione che ad essa ha dato esecuzione,
stipulata il 2 maggio 1995, con la quale e' stato conferito alla
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Bolzano
l'incarico di fornire, con un servizio dislocato a Bruxelles,
attivita' di consulenza e di supporto tecnico-amministrativo presso
gli organismi comunitari.
Il ricorrente ritiene che gli atti impugnati, in mancanza del
preventivo assenso del Governo, eludano i necessari controlli
(previsti dall'art. 2, comma 1, lettera b), del d.P.R. 31 marzo
1994), e comunque violino la competenza statale in materia di
politica estera, con riferimento all'art. 4 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, ed agli artt. 3 e 4 del d.P.R. 31 marzo 1994 (Atto di
indirizzo e coordinamento in materia di attivita' all'estero delle
regioni e delle province autonome).
Ad avviso del ricorrente, nonostante si cerchi di collocare
l'iniziativa nel quadro dei rapporti delle Regioni con la Comunita'
europea, previsti dall'art. 4 del d.P.R. 31 marzo 1994, la finalita'
della convenzione, quale risulta dalla premessa della deliberazione
che l'autorizza, sarebbe quella di stabilire un fronte comune,
rispetto agli organi comunitari, formato dalle province autonome di
Trento e Bolzano e dal Land Tirolo della Repubblica austriaca, con
rapporti reciproci non compresi tra le attivita' che le regioni
possono legittimamente espletare in ambito internazionale. L'intento
di costituire una sede comune per una stretta e continua
collaborazione e per una comune linea politica tra le due Province
autonome ed il Land Tirolo, si evincerebbe dal reiterato riferimento,
nella premessa della deliberazione, a questo rapporto tra le tre
amministrazioni.
La provincia di Bolzano non si sarebbe attenuta all'obbligo di dare
tempestiva e completa comunicazione al Governo dell'iniziativa che
intendeva intraprendere, obbligo che discende dal principio di leale
cooperazione tra Stato e regioni. La preventiva comunicazione,
richiesta dall'art. 2, comma 2, del d.P.R. 31 marzo 1994, sarebbe
diretta a consentire la verifica della conformita' delle iniziative
regionali agli indirizzi politici generali dello Stato e della loro
riconducibilita' nell'ambito della competenza regionale.
L'elusione del controllo governativo non riguarderebbe soltanto
l'approvazione e la stipula della convenzione, ma diverrebbe
permanente ed istituzionalizzata, mediante un rapporto di
collaborazione continuativa con un ente estero, diretto alla
concertazione di un'azione comune da intraprendere, attraverso una
struttura unitaria, direttamente nei confronti della Comunita'
europea. Sarebbe cosi' sottratta al Governo la possibilita' di
verificare la conformita' delle singole iniziative, tra
amministrazioni provinciali e Land Tirolo, rispetto agli indirizzi di
politica generale ed agli interessi nazionali, con i quali l'azione
delle Province in ambito internazionale potrebbe finire per
confliggere.
2. - La provincia autonoma di Bolzano ha depositato, il 22 gennaio
1996, atto di costituzione in giudizio, eccependo l'inammissibilita'
del ricorso, perche' proposto tardivamente, dovendosi ritenere che il
Governo gia' conoscesse gli atti impugnati quando dispose, il 17
ottobre 1995, che nessuna autorita' statale partecipasse alla
inaugurazione dell'ufficio di rappresentanza della provincia a
Bruxelles. Il ricorso sarebbe inammissibile anche perche' non
indicherebbe le norme costituzionali violate, non potendo essere
considerate norme integrative o attuative di disposizioni
costituzionali gli artt. 2 e 4 del d.P.R. 31 marzo 1994, non
opponibili alle Province autonome.
Nel merito la provincia sottolinea che la deliberazione impugnata
riguarda un accordo con la Camera di commercio di Bolzano che non
disciplina ne' prefigura una collaborazione politica con la Provincia
di Trento e con il Land Tirolo. La presenza nella stessa sede di
rappresentanti delle Camere di commercio di Trento e di Innsbruck
potrebbe solo favorire una possibile collaborazione tra gli enti
interessati.
In ogni caso l'attivita' della provincia rientrerebbe nei rapporti
con le istituzioni comunitarie, previsti dall'art. 60 della legge 22
febbraio 1994, n. 146 e dall'art. 4, comma 1, lettera d), del d.P.R.
31 marzo 1994; rapporti che non richiedono preventive intese o
comunicazioni al Governo.
La provincia richiama anche il riconoscimento del ruolo delle
Regioni nell'ordinamento comunitario e nel processo di integrazione
europea, per sottolineare che la loro attivita' in tale ambito non
puo' essere assimilata a quella condotta nei riguardi di enti
stranieri o all'estero.
In una successiva memoria la provincia di Bolzano ha dedotto, quale
ulteriore eccezione di improcedibilita', il mancato deposito della
deliberazione del Consiglio dei Ministri di sollevare il conflitto.
3. - Con ordinanza emanata a seguito dell'udienza del 15 ottobre
1996, e' stata disposta l'acquisizione degli atti impugnati e
dell'estratto del verbale della riunione del 13 dicembre 1995, nella
quale, come affermato nel ricorso, il Consiglio dei Ministri ha
adottato la deliberazione di sollevare il conflitto.
L'adempimento istruttorio e' stato tempestivamente eseguito.
4. - In prossimita' della successiva udienza, la provincia di
Bolzano ha depositato una memoria per ribadire le argomentazioni
svolte e per dedurre, quale ulteriore eccezione di inammissibilita',
il mancato deposito del provvedimento impugnato, entro venti giorni
dalla notificazione del ricorso, ritenendo applicabile l'art. 15 del
regolamento per la procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (r.d. 17 agosto 1907, n. 642), alle cui disposizioni
rinvia l'art. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione, proposto dal Presidente del
Consiglio dei Ministri nei confronti della provincia autonoma di
Bolzano, investe la deliberazione della Giunta provinciale n. 1113
del 13 marzo 1995 - che ha ad oggetto la stipulazione di un contratto
di cooperazione con la Camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura di Bolzano - ed il contratto stesso, stipulato il 2
maggio 1995. In base a questi atti la Provincia ha acquisito
l'attivita' di consulenza e di supporto tecnico-amministrativo del
servizio della Camera di commercio dislocato a Bruxelles, diretta in
particolare a mantenere i necessari contatti con gli uffici, gli
organismi e le istituzioni comunitarie nelle materie di competenza
provinciale.
Gli atti impugnati si collocano espressamente, come enunciano le
premesse della deliberazione, nel quadro delle iniziative sollecitate
dai Consigli provinciali di Trento e Bolzano e del Land Tirolo "per
garantire una piu' efficace partecipazione dei tre Lander" - cosi'
testualmente denominati - "alla politica comunitaria e per
sottolineare i loro obiettivi comuni nel settore sociale, economico e
culturale", essendosi "i tre Governi regionali (...) impegnati di
favorire ogni valida iniziativa intesa ad un'adeguata presenza a
Bruxelles per seguire meglio e piu' da vicino la questione
comunitaria". La sede comune a Bruxelles avrebbe dovuto consentire
alle tre istituzioni interessate di seguire in stretta collaborazione
tra di loro, e di altre rappresentanze economiche europee, lo
sviluppo della politica comunitaria, in particolare del mercato
unico, dell'unione monetaria, delle reti transeuropee, della politica
del lavoro, come pure di attingere a tutte le informazioni necessarie
per partecipare ai programmi comunitari ed alle iniziative
cofinanziate dalla Comunita'. Su questa base si sarebbe potuto dare
luogo all'apertura di una "finestra economica" dei tre enti. Cio'
avrebbe consentito di "perseguire in modo piu' razionale ed efficace
un'attiva partecipazione al processo di unificazione europea",
fornendo lo sviluppo delle proprie risorse ed "una sempre piu'
stretta ed aperta collaborazione delle tre regioni interessate, tra
di loro e con altre regioni europee".
Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha denunciato la
violazione delle competenze statali in materia di politica estera,
giacche' con la deliberazione e la relativa convenzione la provincia
non si limiterebbe ad intrattenere rapporti con la Comunita' europea,
ma tenderebbe piuttosto a stabilire un continuo rapporto di
collaborazione per una comune linea politica tra province autonome,
di Trento e Bolzano, con il Land Tirolo, eludendo i controlli
statali, non essendovi stata una preventiva comunicazione al Governo,
necessaria, in base al principio di leale cooperazione, per
consentire di verificare la conformita' dell'iniziativa agli
indirizzi di politica generale e di politica estera dello Stato.
2. - La costituzione in giudizio della provincia autonoma di
Bolzano, con l'atto depositato il 22 gennaio 1996, e' avvenuta oltre
il termine di venti giorni dalla notifica del ricorso (20 dicembre
1995), previsto dall'art. 27, terzo comma, delle norme integrative
per i giudizi dinanzi alla Corte (16 marzo 1956), e deve essere
pertanto dichiarata inammissibile (sentenza n. 179 del 1987;
ordinanza 14 novembre 1956).
3. - Il ricorso, ritualmente deliberato dal Consiglio dei Ministri
e tempestivamente proposto rispetto alla piena conoscenza degli atti
impugnati, che non risultano essere stati comunicati o posti in
precedenza nella disponibilita' del Governo, e' fondato.
La deliberazione della giunta provinciale di Bolzano n. 1113 del
1995 e la successiva convenzione stipulata con la Camera di commercio
non si limitano a prevedere l'utilizzazione di un servizio, dislocato
a Bruxelles, che consenta alla provincia di mantenere rapporti con la
Comunita' europea in materie di competenza provinciale. Questi atti
sono, anzi, esplicitamente diretti ad una stretta collaborazione
permanente delle province autonome di Bolzano e di Trento e del Land
Tirolo, nella prospettiva di dar luogo all'apertura di una comune ed
unitaria "finestra economica". Cio' vale non solo ad istituire uffici
di collegamento presso le sedi della Comunita' ed a predisporre la
partecipazione a programmi comunitari che coinvolgano piu' regioni o
a sviluppare la cooperazione transfrontaliera, ma prefigura
piuttosto, come chiaramente si evince dalle premesse della
deliberazione impugnata, una comune ed unitaria azione regionale
transnazionale rispetto alla politica comunitaria. Finalita', questa,
resa anche palese dall'invito "all'inaugurazione ufficiale della
rappresentanza della regione europea Tirolo-Alto Adige-Trentino",
sottoscritto dal presidente della provincia di Bolzano unitamente a
quelli della provincia di Trento e del Land Tirolo, invito che aveva
determinato il Governo ad escludere che autorita' statali vi
partecipassero.
Quelli posti in essere dalla provincia di Bolzano sono, dunque,
atti i quali possono attingere alla sfera della politica estera che,
per il suo carattere unitario, rimane attribuita alla competenza
dello Stato (sentenze n. 179 del 1987, n. 564 del 1988, n. 739 del
1988, n. 472 del 1992 e n. 425 del 1995). In quanto atti suscettibili
di apprezzamento da parte degli organi centrali dello Stato, cui
spetta appunto la competenza a determinare ed attuare gli indirizzi
di politica estera, ai quali non si sottraggono le regioni e le
province dotate di speciale autonomia, il Governo avrebbe dovuto
essere posto tempestivamente in condizione di poter eventualmente
esprimere le proprie valutazioni, e di ricevere, quindi, le
informazioni che, secondo il principio di leale cooperazione, sono
necessarie o richieste (sentenze n. 343 del 1996 e n. 204 del 1993) e
che, nel caso in esame, sono del tutto mancate. Cio' non pone in
discussione lo sviluppo, nel contesto degli ordinamenti in Europa e
nell'ambito delle stesse istituzioni comunitarie, del ruolo delle
comunita' regionali e locali (sentenza n. 20 del 1997); ruolo che
gia' la Costituzione afferma, stabilendo il principio dell'autonomia
(art. 5 Cost.), e che viene anche riconosciuto in ambito
sovranazionale, quale "uno dei principali fondamenti di ogni regime
democratico" (cosi' il Preambolo della Carta europea dell'autonomia
locale, firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985, la cui ratifica ed
esecuzione e' stata disposta con legge 30 dicembre 1989, n. 439).
Il ricorso e', dunque, fondato e gli atti impugnati, posti in
essere dalla provincia di Bolzano, devono essere annullati.