LA CORTE DEI CONTI
Con il decreto n. 163/GRXV/SG del 27 maggio 1997 il presidente
della regione nominava il dott. Francesco Lala, commissario
straordinario dell'Ente autonomo portuale di Messina, nelle more
della ricostituzione del relativo consiglio di amministrazione e
comunque per un periodo non superiore a quarantacinque giorni
decorrenti dalla data di notifica del decreto medesimo.
L'ufficio di controllo, rilevando la mancata acquisizione del
parere della commissione legislativa per le questioni istituzionali
dell'A.R.S. prescritto dall'art. 1 della l.r. 20 aprile 1976, n. 35,
non ammetteva al visto ed alla conseguente registrazione il decreto
in esame. Il consigliere delegato, anzi, con relazione n. 7 del 23
luglio 1997, chiedeva, ai sensi del comma 2 dell'art. 3 della legge
14 gennaio 1994, n. 20, sostituito con l'art. 2 del d.-l. 23 dicembre
1994, n. 718, che la questione venisse rimessa all'esame della
sezione del controllo, che, a tal uopo, e' stata covocata per
l'adunanza odierna.
Nel corso di questa, i rappresentanti dell'amministrazione
sostenevano l'insussistenza del suddetto obbligo, atteso che il
commissario era stato scelto tra i funzonari regionali, e che tale
nomina doveva quindi essere ascritta tra quelle "vincolate per
legge", giusta l'interprestazione dell'art. 1 della legge n. 35/1976
fornita dalla Giunta di governo con deliberazione n. 140 del 19
ottobre 1976, e pertanto insistevano per l'ammissione al visto del
decreto in questione.
D i r i t t o
1. - Ai sensi dell'art. 1 della l.r. 20 aprile 1976, n. 35, sulle
nomine o designazioni o proposte di nomina o designazione di
competenza della Giunta regionale, del presidente della regione e
degli assessori regionali, riguardanti organi di amministrazione
attiva e di controllo di enti di diritto pubblico, organi di
controllo o giurisdizionali, escluse quelle vincolate per legge e
quelle effettuate nell'esercizio del potere sostitutivo, deve essere
sentito il preventivo parere della commissione legislativa permanente
dell'Assemblea regionale siciliana per le questioni istituzionali.
La Giunta regionale di governo, con deliberazione n. 140 del 19
ottobre 1976, ha impartito le direttive per la rigorosa applicazione
della suddetta legge: in particolare, ha ritenuto che per nomine
"vincolate per legge" dovessero intendersi soltanto quelle per le
quali la legge identifica direttamente i soggetti chiamati a coprire
l'incarico, quelle connesse a proposte o designazioni rientranti nei
poteri di altri soggetti giuridici e quelle da conferire a dipendenti
dell'amministrazione regionale.
Per quanto attiene invece ai provvedimenti riferiti all'esercizio
dei poteri sostitutivi, ha ritenuto che questi andassero identificati
nelle nomine dei "commissari ad acta" e nelle nomine di commissari,
scelti tra i funzionari, purche' conseguissero a provvedimenti di
scioglimento degli ordinari organi di amministrazione degli enti.
Alla stregua della suddetta direttiva l'amministrazione ha ritenuto
che la nomina de qua, conferita ad un dipendente, rientrasse tra
quelle "vincolate per legge", e non fosse pertanto necessario il
parere della commissione legislativa.
D'altra parte, la seconda ipotesi di esclusione, relativa
all'esercizio dei poteri sostitutivi, sarebbe nella fattispecie
insussistente in quanto la nomina del commissario straordinario non
consegue ad un provvedimento di scioglimento dell'ordinario organo di
amministrazione dell'istituto.
2. - Orbene, gia' in occasione dell'esame del provvedimento di
nomina di dipendenti regionali nel consiglio di amministrazione
dell'I.R.C.A.C., questa sezione, con deliberazione n. 78/96, ha
affermato che la nomina di dipendenti regionali rientra tra quelle
vincolate per legge - con conseguente esclusione dell'obbligo di cui
all'art. 1 della legge regionale n. 35/1976 - solo quando sia la
stessa legge ad individuare la "carica" cui attribuire la funzione, e
non anche per i casi (come quello di specie) relativamente ai quali
la scelta e' ad ampio spettro e puo' riguardare anche soggetti
estranei all'amministrazione regionale, per essere in tale ipotesi
sussistente un ampio potere discrezionale in capo al presidente della
regione.
Alla stregua di quanto sopra esposto, la sezione ritiene che nella
fattispecie, in presenza di un'ampia discrezionalita' della scelta
del commissario, debba trovare applicazione il disposto dell'art. 1
della legge regionale n. 35/1976 e che, pertanto, l'amministrazione
avrebbe dovuto acquisire il parere della competente commissione
legislativa.
3. - Al contempo ritiene, pero', che la suddetta norma debba essere
sottoposta al vaglio della Corte costituzionale, al fine di accertare
se l'intevento di un organo legislativo in procedimenti
amministrativi sia conforme ai principi costituzionali che regolano i
rapporti tra i poteri e a quello di buon andamento della pubblica
amministrazione.
Come e' noto, tale tipo di intervento, prima sporadico, trovo'
ampia diffusione nella legislazione degli anni '70 e seguenti a causa
della particolare situazione politica interna ed internazionale e
costitui' il mezzo per coinvolgere le forze di opposizione nella
gestione del potere esecutivo.
Nell'ambito della regione siciliana, oltre le nomine sopracitate,
quasi tutti i procedimenti di spesa prevedevano l'acquisizione del
preventivo parere delle commissioni legislative dell'A.R.S.
In questi anni, molte delle relazioni che hanno accompagnato la
decisione di parifica del rendiconto generale della regione siciliana
hanno riportato le perplessita' delle sezioni riunite della Corte dei
conti circa la legittimita' delle norme in questione, poiche'
determinano l'inserimento, nelle funzioni di governo, di organi cui
l'ordinamento costituzionale affida compiti diversi, legislativi e di
controllo politico.
Gia' in quella sede, piu' volte sono stati evidenziati "lo
stravolgimento di livello costituzionale, poiche' l'organo di
controllo politico non solo partecipa costantemente alla funzione
spettante all'esecutivo, ma, in definitiva, allorquando e' chiamato a
controllare l'operato del governo, in realta' effettua un controllo
su se stesso"; "l'affievolimento del controllo politico, da un lato,
e la deresponsabilizzazione dell'Esecutivo e della burocrazia
dall'altro"; "l'eccesso di momenti collegiali"; "l'inammissibile
cogestione".
E' inoltre di tutta evidenza il grave vulnus inferto dalla
normativa in questione al principio di buon andamento
dell'amministrazione, la cui attivita' dovrebbe, invece, essere
ispirata ai criteri di massima efficienza, efficacia ed economicita'.
L'intervento dell'organo legislativo nel procedimento e' spesso
causa di notevoli ritardi nell'azione amministrativa, ritardi che
hanno piu' volte portato alla vanificazione dell'attivita' stessa,
impedendo la conclusione dei procedimenti entro la scadenza
dell'esercizio finanziario, con conseguente impossibilita' di una
valida assunzione degli impegni di spesa.
La stasi nei procedimenti di nomina, in attesa del prescritto
parere o fino alla formazione del silenzio assenso per scadenza dei
termini, ha dunque comportato l'impossibilita' di funzionamento di
importanti organi amministrativi.
Deve peraltro osservarsi che la rilevanza del parere di cui
all'art. 1 della legge n. 35/1976 non e' certo di poco momento
nell'economia del procedimento di nomina, atteso che esso puo' essere
disatteso dall'amministrazione solo con un'adeguata motivazione.
Inoltre, nell'ipotesi di parere negativo adottato dalla commissione
legislativa con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti, ove
l'amministrazione intenda insistere, la questione viene rimessa
all'Assemblea regionale, che decide entro i termini previsti dal
citato art. 3 della legge n. 35/1976.
In sostanza, piu' che di una nomina previo parere, si e' in
presenza di una vera e propria nomina di concerto, mediante
l'attribuzione agli organi legislativi di poteri estranei a quelli
previsti dalla Carta costituzionale.
4. - La fondatezza delle osservazioni sopra formulate, inoltre, ha
di recente trovato parziale riscontro nell'adozione della l.r. 7
marzo 1997, n. 6 (art. 23) con cui sono state abrogate tutte le
disposizioni contenute nella legislazione regionale che prevedevano
l'emanazione di pareri delle commissioni legislative dell'A.R.S.
nell'iter di procedimenti amministrativi concernenti programmi di
spesa. La citata normativa, tuttavia, ha pero' lasciato ferme quelle
disposizioni che prevedevano pareri delle dette commissioni in ordine
a criteri generali relativi alla programmazione della spesa anche
settoriale ed alle nomine e designazioni.
Ebbene, ad avviso della sezione, le suddette riserve di cui
all'art. 23 non sono suffragate dagli imprescindibili criteri di
ragionevolezza e di logica che dovrebbero improntare l'azione
legislativa.
5. - In via subordinata, comunque, ove le disposizioni poc'anzi
indicate non dovessero essere ritenute illegittime in linea di
principio, la sezione rileva l'esistenza di un vizio di legittimita'
costituzionale nella limitazione posta dall'art. 1 della legge
regionale n. 35/1976, dell'esclusione del parere ai soli casi di
nomine disposte "nell'esercizio di un potere sostitutivo",
correttamente individuate dalla Giunta di governo regionale, nella
citata deliberazione n. 140 del 19 ottobre 1976, nella nomina di
"commissari ad acta" e di commissari che comunque conseguono a
provvedimenti di scioglimento degli ordinari organi
d'amministrazione.
In tutti gli altri casi, infatti, in cui il ricorso
all'amministrazione straordinaria non e' attribuibile all'inerzia o
all'inadempimento dell'organo sostitutivo, dovrebbe essere acquisito
il parere della commissione.
E' di tutta evidenza che cio' produce stridente ed ingiustificato
contrasto con l'esigenza di immediata funzionalita' dell'organo di
amministrazione straordinaria.
I gia' citati criteri di ragionevolezza e logica, cui devono essere
necessariamente improntate le leggi, imporrebbero che l'obbligo del
parere venisse escluso non solo nei casi di nomine disposte
nell'esercizio di un potere sostitutivo, ma in tutte le ipotesi di
amministrazione straordinaria, la cui finalita' potrebbe essere
vanificata dal rispetto dei termini previsti dall'art. 3 della legge
n. 35/1976.
Alla luce delle suddette considerazioni, la sezione ritiene
conclusivamente che la normativa in questione contrasti con i
principi costituzionali che regolano i rapporti tra i poteri e con
quello di buon andamento dell'amministrazione; in linea subordinata,
ritiene che l'art. 1 sia illegittimo per non avere esteso
l'esclusione dell'obbligo del parere a tutte le ipotesi di nomina di
amministratori straordinari.
La questione e' rilevante, perche' dall'eventuale caducazione della
norma, atteso che nella fattispecie in esame non e' stato acquisito
il parere, dipendera' l'esito della pronuncia sul visto e sulla
registrazione del provvedimento di nomina; e' inoltre non
manifestamente infondata per le considerazioni sopra formulate.