ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 1 e 4,
del d.-l. 20 settembre 1996, n. 489, recante "Interventi programmati
in agricoltura per l'anno 1996", convertito dalla legge 5 novembre
1996, n. 578, promosso con ricorso della provincia autonoma di
Trento, notificato il 13 dicembre 1996 e depositato in cancelleria il
successivo 18 dicembre, ed iscritto al n. 51 del registro ricorsi
1996.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 1998 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 13 dicembre 1996 e depositato il
successivo 18 dicembre la provincia autonoma di Trento ha proposto
questione di legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 8,
n. 21, e all'art. 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, nonche' alle relative norme di attuazione, ed in particolare
all'art. 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, dell'art. 2, commi 1 e
4, del d.-l. 20 settembre 1996, n. 489 (Interventi programmati in
agricoltura per l'anno 1996), come convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 5 novembre 1996, n. 578.
Il decreto-legge in esame, all'art. 1, autorizza la spesa di 517
miliardi "al fine di dare continuita' all'azione di programmazione
per gli interventi pubblici nel settore agricolo e forestale per
l'anno 1996", a completamento delle somme destinate da precedenti
leggi di programmazione in agricoltura. Detta somma, ai sensi del
comma 2 dell'art. 1, e' destinata in parte alla realizzazione di
programmi di rilevanza nazionale, da svolgersi da parte del Ministero
delle risorse agricole, alimentari e forestali (oggi soppresso e
sostituito dal Ministero per le politiche agricole, ai sensi del
d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143); in parte alla copertura finanziaria di
rate di mutui di miglioramento fondiario contratti dalle regioni; e,
per lire 147 miliardi, alla "realizzazione di programmi
interregionali" (comma 2, lettera b). Tali somme sono assegnate dal
CIPE su proposta del Ministro delle risorse agricole d'intesa con il
Comitato permanente delle politiche agro-alimentari di cui all'art. 6
della legge 4 dicembre 1993, n. 491, istitutiva del predetto
Ministero (comma 3).
L'art. 2 del decreto-legge, oggetto dell'odierna impugnazione,
disciplina appunto i "programmi di rilevanza interregionale": a norma
del comma 1, essi "possono essere proposti dal Ministero o da almeno
tre regioni e province autonome di Trento e di Bolzano", e
"individuano le azioni attuate rispettivamente, dalle regioni e dalle
province autonome e dal Ministero e sono approvati dal Comitato
permanente" delle politiche agro-alimentari. Il comma 4 del medesimo
art. 2 a sua volta prevede che, "qualora i programmi di cui al
presente articolo riguardino azioni da realizzare nelle regioni a
statuto speciale o nelle province autonome di Trento e di Bolzano, le
stesse finanziano la spesa relativa agli interventi ricadenti nei
propri territori".
Ad avviso della provincia ricorrente, tali disposti ledono la sua
autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria.
Una prima censura investe il comma 1 dell'art. 2 "in quanto dispone
che i programmi di rilevanza interregionale interessanti la provincia
autonoma di Trento possano essere proposti dal Ministero e approvati
dal Comitato permanente".
La ricorrente non contesta la possibilita' della collaborazione tra
le regioni e le province autonome per la realizzazione di programmi
di comune interesse, ne' nega pregiudizialmente l'ipotesi che tali
programmi possano esser concepiti, su base consensuale, anche con la
collaborazione del Ministero, ove richiesta; e afferma che il
problema non si porrebbe se il programma potesse essere proposto
dalle sole regioni o province autonome interessate, o se, da chiunque
proposto, esso richiedesse necessariamente, per l'approvazione, il
consenso della regione o provincia autonoma interessata. Ma ritiene
che il testo della disposizione in esame consenta che i programmi
siano proposti e persino approvati a prescindere dal consenso
specifico della regione o provincia autonoma interessata, dato che
proponente puo' essere il Ministero, e l'approvazione e' devoluta al
Comitato permanente delle politiche agro-alimentari, in cui sono
presenti i rappresentanti delle regioni e province autonome, ma che
potrebbe deliberare a maggioranza, senza il voto della regione o
provincia autonoma interessata.
Sarebbero cosi' lese la potesta' legislativa primaria della
provincia, in quanto modalita' e regole di un'azione amministrativa
interna a questa sarebbero decise al di fuori della legislazione
provinciale, e la corrispondente potesta' amministrativa, in quanto
specifiche azioni amministrative verrebbero decise da un soggetto
diverso dalla provincia; sarebbero altresi' violate le garanzie
previste dall'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992,
secondo cui, nelle materie di competenza provinciale, la legge non
puo' attribuire agli organi statali funzioni amministrative diverse
da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto e le norme di
attuazione, e le amministrazioni statali non possono disporre spese
ne' concedere finanziamenti per attivita' nell'ambito del territorio
provinciale.
Una seconda censura riguarda parimenti il comma 1 dell'art. 2, "in
quanto dispone che i programmi di rilevanza interregionale
interessanti la provincia autonoma di Trento possano individuare
azioni attuate nella provincia stessa dal Ministero". Tale
previsione, gia' illegittima, ad avviso della ricorrente, in via di
principio, in quanto consente una attivita' amministrativa
ministeriale in sede locale, contrasterebbe in ogni caso col divieto,
posto dal citato art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992, di
attribuire agli organi statali nuove funzioni amministrative e di
concedere finanziamenti statali per attivita' nell'ambito del
territorio provinciale.
Una terza censura ha ad oggetto il comma 4 dell'art. 2 del
decreto-legge, "in quanto dispone il finanziamento da parte
provinciale ... dei programmi interregionali riguardanti azioni da
realizzare nel proprio territorio", qualora si tratti di interventi
decisi senza il consenso della provincia, o comunque non realizzati
nell'ambito di una decisione e responsabilita' di questa, sicche'
essa "verrebbe paradossalmente - e del tutto illegittimamente -
chiamata a "pagare il conto" di cio' che altri hanno proposto, deciso
e realizzato".
2. - Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, che, in una memoria presentata successivamente, chiede che
sia dichiarata cessata la materia del contendere ovvero che il
ricorso sia respinto come infondato.
Secondo l'Avvocatura erariale le censure della ricorrente sarebbero
frutto di un equivoco.
Essa osserva che con la istituzione del Comitato permanente delle
politiche agro-alimentari (ora soppresso dal decreto legislativo n.
143 del 1997, istitutivo del Ministero delle politiche agricole) si
era stabilito il principio della cogestione della politica agricola e
agro-alimentare nazionale, con la conseguenza che regioni e province
erano chiamate a concertare e definire, tra l'altro, tutti gli atti
di rilevanza politica avviati dal Ministero, compresi quelli a
carattere legislativo: cosi' sarebbe avvenuto per il provvedimento in
esame, preventivamente istruito a livello tecnico e approvato dal
Comitato senza osservazioni contrarie di alcuna regione o provincia
autonoma.
Il Comitato aveva poi definito anche i criteri per la realizzazione
dei programmi, precisando che essi avrebbero dovuto essere non
sostitutivi ma sussidiari di iniziative regionali o nazionali in
atto; e per la loro realizzazione era stata prevista una "azione di
partenariato" fra le regioni o province e fra queste e soggetti
pubblici e privati, nonche', per le regioni a statuto speciale e le
province autonome - che non potevano, in forza della legge n. 38 del
1990, fruire della assegnazione di fondi statali derivanti da leggi
pluriennali di spesa -, l'utilizzazione di risorse proprie di queste
ultime per gli interventi ricadenti nei rispettivi territori.
Tutto cio', ad avviso dell'Avvocatura erariale, portava ad
escludere, nella pratica attuazione della normativa, la possibilita'
che una decisione ministeriale o del Comitato potesse essere assunta
senza il consenso della regione o provincia interessata, tanto piu'
per le regioni speciali, che dovevano finanziare per intero la spesa
per gli interventi nel proprio territorio.
In effetti - prosegue la difesa del Presidente del Consiglio -
nella fase attuativa, ormai conclusa, della normativa in questione, i
programmi interregionali sono stati proposti e realizzati di piena
intesa, e, per quanto riguarda la provincia di Trento, non si e' dato
corso all'attuazione di alcun programma interregionale riguardante il
suo territorio, in quanto si e' ritenuto di esaminare solo proposte
avanzate dalla stessa provincia, e nessuna proposta e' stata
avanzata.
L'Avvocatura erariale conclude dunque osservando che la norma
avrebbe esaurito i suoi effetti senza toccare gli interessi della
provincia autonoma ricorrente, onde potrebbe ritenersi cessata la
materia del contendere.
Considerato in diritto
1. - La questione proposta dalla ricorrente provincia autonoma di
Trento investe l'art. 2, commi 1 e 4, del d.-l. 20 settembre 1996, n.
489 (Interventi programmati in agricoltura per l'anno 1996), come
convertito dalla legge n. 578 del 1996. Dette disposizioni, in quanto
prevedono la possibilita' che programmi interregionali di interventi
in agricoltura, interessanti il territorio della provincia, e
destinati ad essere finanziati dalla provincia stessa, siano proposti
dal Ministero e approvati dal Comitato permanente per le politiche
agro-alimentari e forestali senza il consenso specifico della
provincia autonoma medesima, e che essi individuino anche azioni
amministrative destinate ad essere attuate dal Ministero nel
territorio provinciale, lederebbero la potesta' legislativa e quella
amministrativa della provincia in materia di agricoltura, e
violerebbero il divieto, posto, nelle materie di competenza
provinciale, dalle norme di attuazione contenute nell'art. 4 del
decreto legislativo n. 266 del 1992, di attribuire ad organi statali
funzioni amministrative diverse da quelle spettanti allo Stato in
base allo statuto e alle norme di attuazione, e di disporre
finanziamenti statali per attivita' nell'ambito del territorio
provinciale.
2. - Non puo' accogliersi la richiesta del Presidente del Consiglio
di dichiarare cessata la materia del contendere, per il fatto che le
norme impugnate avrebbero ormai ricevuto completa attuazione senza
che alcun programma interregionale approvato contempli interventi da
attuare nel territorio della provincia autonoma di Trento.
Nel giudizio di legittimita' costituzionale in via principale,
infatti, si puo' pervenire ad una pronuncia di cessazione della
materia del contendere solo quando le disposizioni di legge impugnate
siano state private di ogni effetto, anche per il passato (cfr.
sentenze n. 253 del 1989; n. 215 del 1985): il che nella specie non
si e' verificato.
Ma nemmeno puo' giungersi ad una dichiarazione di inammissibilita'
per sopravvenuta carenza di interesse, secondo una prospettazione
adombrata dalla difesa erariale nella discussione orale. Infatti,
anche ammesso che l'applicazione delle disposizioni impugnate si sia
effettivamente esaurita con l'adozione e l'attuazione di programmi,
nessuno dei quali investe il territorio della provincia ricorrente,
non si potrebbe dire per questo venuta meno l'efficacia del disposto
legislativo, che ha di per se' dato luogo alle censure di
illegittimita' costituzionale sollevate dalla ricorrente. Senza dire
che l'art. 14, comma 4, del d.-l. 25 marzo 1997, n. 67, convertito,
con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, ha
autorizzato, per il 1997, l'ulteriore spesa di 517 miliardi "da
ripartirsi secondo le finalita' e con le modalita' stabilite nel
d.-l. 20 settembre 1996, n. 489", cioe', appunto, nel provvedimento
impugnato in questa sede: onde l'efficacia delle norme censurate
risulta prorogata ed estesa ad ulteriori procedimenti di
programmazione, diversi da quelli in cui si e' concretata
l'applicazione delle medesime secondo la loro portata originaria.
3. - La questione, che deve dunque essere decisa nel merito, e'
fondata nei termini di seguito precisati.
I programmi "di rilevanza interregionale" di cui e' giudizio
contemplano interventi almeno parzialmente rientranti nell'ambito di
competenza delle regioni e delle province autonome (infatti agli
interventi di rilevanza nazionale da svolgersi da parte del Ministero
e' destinata un'altra quota del finanziamento, prevista dall'art. 1,
comma 2, lettera a) del decreto-legge n. 489 del 1996); essi sono
finanziati, in generale, con risorse ricadenti in parte nell'ambito
della percentuale dell'80 per cento dei fondi destinati agli
interventi in agricoltura, che veniva riservata alle regioni ai sensi
dell'art. 2, comma 10, della legge n. 491 del 1993, e in particolare,
per quanto riguarda le regioni speciali e le province autonome,
esclusivamente con risorse di queste ultime, come dispone
espressamente il comma 4 dell'impugnato art. 2, in coerenza con la
esclusione di tali enti dal riparto del fondo per l'attuazione degli
interventi programmati in agricoltura, disposta, a partire dal 1990,
dall'art. 20, comma 1, lettera b) del d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415,
convertito dalla legge 28 febbraio 1990, n. 38.
Alla stregua di quanto precede, in tanto puo' ammettersi la
legittimita' di un procedimento di programmazione come quello qui
configurato, in quanto i programmi stessi siano approvati ed attuati
con il necessario specifico consenso, in ordine al loro contenuto,
delle regioni o province autonome nel cui territorio ricadono gli
interventi da essi previsti. Ne' tale consenso potrebbe essere
sostituito dall'approvazione del programma - a maggioranza - da parte
del Comitato per le politiche agro-alimentari e forestali, istituito
nell'ambito della Conferenza Stato-regioni dall'art. 2, comma 6,
della legge n. 491 del 1993, ed oggi presumibilmente destinato ad
essere sostituito, dopo l'abrogazione della predetta legge n. 491 del
1993 (ad opera dell'art. 1, comma 1, del decreto legislativo n. 143
del 1997), dalla stessa Conferenza Stato-regioni, nell'ambito dei
compiti riordinati dall'art. 2 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281. Diversa e' infatti la funzione esercitata
dall'organismo collettivo di rappresentanza delle regioni,
nell'ambito di procedimenti di concertazione con lo Stato che
riguardino tutte le regioni o parte di esse, da quella che deve
essere esercitata dalla singola regione o provincia interessata allo
specifico procedimento o provvedimento, quando le norme
costituzionali, statutarie o di attuazione richiedano l'intesa o la
partecipazione procedimentale della medesima (sentenza n. 121 del
1997).
La formulazione testuale dell'art. 2, comma 1, lascia invece aperta
la strada alla possibile approvazione di programmi interregionali
proposti dal solo Ministero e approvati dal comitato anche al di
fuori dello specifico consenso della regione interessata: cosi'
contrastando inevitabilmente con l'ordine costituzionale delle
competenze.
Tale specifico consenso deve dunque essere acquisito, perche' il
programma possa essere legittimamente approvato, chiunque ne sia il
proponente, vale a dire, secondo la previsione del comma 1, dell'art.
2, il Ministero, ovvero almeno tre regioni o province autonome,
evidentemente destinatarie degli interventi medesimi.
4. - La ricorrente censura anche la previsione dell'art. 2, comma
1, secondo cui i programmi interregionali "individuano le azioni
attuate, rispettivamente, dalle regioni e dalle province autonome e
dal Ministero", ritenendo che in tal modo si legittimino interventi
ministeriali diversi da quelli spettanti agli organi statali sulla
base dello statuto e delle norme di attuazione, in violazione del
divieto di cui all'art. 4, commi 1 e 3, del decreto legislativo n.
266 del 1992.
La Corte ritiene che la disposizione in questione, nella parte qui
considerata, sia da intendere nel senso che gli interventi, che
possono essere individuati in capo al Ministero e alle regioni o
province autonome interessate, debbano rientrare nelle rispettive
attribuzioni, definite secondo l'ordine delle competenze discendente
dalla Costituzione, dagli statuti e dalle norme di attuazione:
secondo il principio per cui, nel silenzio della legge, devono
ritenersi implicitamente richiamate le norme che definiscono le
rispettive competenze. Cio' tanto piu' vale, in quanto si tratta,
nella specie, di norme che si limitano a disciplinare un procedimento
di programmazione concertata, e non sono dirette ad innovare o a
derogare all'ordine delle competenze amministrative; a maggior
ragione avendo riguardo alla provincia di Trento, nei cui confronti
vale l'ulteriore norma di salvaguardia, contenuta nell'art. 4, comma
1, del decreto legislativo n. 266 del 1992, in forza della quale,
nelle materie di competenza provinciale, la legge non puo' attribuire
agli organi statali funzioni amministrative diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme
di attuazione.
5. - Deve pertanto dichiararsi costituzionalmente illegittimo
l'art. 2, comma 1, del decreto-legge impugnato, nella parte in cui
consente che i programmi interregionali, da chiunque proposti,
possano essere approvati senza il consenso specifico di ciascuna
delle regioni o province autonome nel cui territorio i relativi
interventi sono destinati ad essere attuati dai soggetti
rispettivamente competenti.
6. - A seguito di tale dichiarazione di incostituzionalita', viene
meno il presupposto della censura che la ricorrente muove al comma 4,
del medesimo art. 2, del decreto-legge impugnato, lamentando che si
preveda il finanziamento a carico della provincia autonoma di
interventi da essa non decisi ne' consentiti. Infatti le azioni
contemplate dai programmi, e destinate ad essere finanziate dalla
provincia autonoma, non potranno che essere previste con il consenso
specifico della provincia stessa.