ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 23, primo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema
penale), promosso con ordinanza emessa il 12 febbraio 1997 dalla
Corte di cassazione sul ricorso proposto da Bosso Annibale ed altra
contro il comune di Buriasco iscritta al n. 438 del registro
ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 29, prima serie speciale, dell'anno 1997;
Udito nella camera di consiglio del 10 dicembre 1997 il giudice
relatore Fernando Santosuosso.
Ritenuto in fatto
1. - In data 26 ottobre 1994 il sindaco del comune di Buriasco (TO)
emetteva ordinanza-ingiunzione con cui - ai sensi dell'art. 16 della
legge della regione Piemonte 3 aprile 1989, n. 20 (Norme in materia
di tutela dei beni culturali, ambientali e paesistici) - irrogava ai
coniugi Annibale Bosso e Luigia Romagnollo la sanzione amministrativa
pecuniaria di lire dieci milioni ed ordinava la rimessione in
pristino di un bosco insistente su un terreno di loro proprieta',
sulla base dell'assunto che gli ingiunti avessero, senza
autorizzazione, determinato una modificazione dello stato dei luoghi
provocando, con l'uso di prodotti diserbanti, il disseccamento dello
stesso bosco.
In calce al provvedimento, che veniva notificato il 26 ottobre, era
apposta l'esplicita avvertenza "che contro la presente
ordinanza-ingiunzione e' ammessa opposizione avanti il pretore
competente per territorio, entro il termine di 60 giorni dalla
notifica della presente ordinanza".
I coniugi Bosso proponevano opposizione in data 21 dicembre 1994,
ma il pretore di Pinerolo la dichiarava inammissibile, ai sensi
dell'art. 23, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), in quanto presentata oltre il termine
di trenta giorni fissato, a pena di decadenza, dall'art. 22 della
medesima legge. Osservava il pretore "che nessun valore ha, a tal
fine, l'indicazione erronea dell'Autorita' amministrativa ... alla
quale la legge non conferisce alcun potere di modificare il termine
fissato dalla legge 689/1981".
Contro l'ordinanza pretorile i coniugi Bosso presentavano ricorso
avanti la Corte di cassazione, invocando l'applicazione anche nel
giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione dell'istituto
dell'errore scusabile, previsto per il procedimento davanti al
giudice amministrativo dall'art. 36 del regio decreto 26 giugno 1924,
n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di
Stato) e dall'art. 34 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034
(Istituzione dei tribunali amministrativi regionali).
2. - La Corte di cassazione ha ritenuto che il pretore abbia fatto
corretta applicazione degli artt. 22, primo comma, e 23, primo comma,
della legge n. 689 del 1981 e che non sia invocabile l'istituto della
rimessione in termini per errore scusabile, in quanto estraneo al
giudizio di opposizione, "posto che quello della citata legge n.
689/1981 per l'irrogazione delle sanzioni amministrative costituisce
un sistema organico e compiuto, integrato da rinvii alle norme del
processo civile".
Tuttavia, ritenuto che - in base non alla citata legge n. 689 del
1981, bensi' alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia
di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti)
- vi sia ormai il dovere di indicare in tutti i provvedimenti
amministrativi il termine e l'autorita' alla quale e' possibile
ricorrere, ha sollevato d'ufficio questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 23, primo comma, della legge n. 689, nella
parte in cui non prevede il potere del pretore di escludere la
tardivita' dell'opposizione, quando il ritardo sia stato determinato
dall'indicazione - ad opera dell'ordinanza stessa - di un termine
piu' lungo di quello previsto, a pena di decadenza, dall'art. 22
della stessa legge.
Secondo la Suprema Corte appaiono violati gli artt. 2, 3 e 24 della
Costituzione, dal momento che - accertata l'obbligatorieta' delle
indicazioni sopra ricordate (che assumono particolare rilevanza alla
luce della facolta', concessa dalla legge, di presentazione del
ricorso senza l'assistenza di un legale) - "risulta non solo
irrazionale, ma anche altamente lesivo del diritto di difesa il
permanere del dovere del pretore ... di rilevare la decadenza ... e
di rendere cosi' definitivo l'illegittimo atto amministrativo
opposto, senza poter valutare se l'ingiunto sia incorso in errore
incolpevole per effetto diretto di tale illegittimita', ossia per
l'erroneo convincimento in lui ingenerato dalla indicazione di un
termine per l'opposizione maggiore di quello prescritto".
Cio' comporta - secondo la Cassazione - anche una ingiustificata
diversita' di trattamento rispetto alla tutela degli interessi
legittimi avanti il giudice amministrativo, per la quale e'
applicabile l'istituto dell'errore scusabile.
3. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale non si sono
costituite le parti private, ne' e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
1. - La Corte di cassazione dubita della legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 24 della
Costituzione, dell'art. 23, primo comma, della legge 24 novembre
1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), nella parte in cui non
prevede il potere del pretore di escludere la tardivita'
dell'opposizione proposta avverso una ordinanza-ingiunzione, quando
il ritardo sia stato determinato dall'indicazione - ad opera
dell'ordinanza stessa - di un termine piu' lungo di quello previsto,
a pena di decadenza, dall'art. 22 della medesima legge.
2. - La questione non e' fondata.
Questa Corte costituzionale ha gia' avuto modo di affermare (nella
sentenza n. 311 del 1994) che l'art. 3, comma 4, della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti), disponendo che "in ogni atto
notificato al destinatario devono essere indicati il termine e
l'autorita' cui e' possibile ricorrere", contiene un principio di
carattere generale, che si applica anche ai procedimenti
amministrativi disciplinati da disposizioni anteriori. Tale principio
deve, quindi, ritenersi applicabile anche al procedimento di
irrogazione delle sanzioni amministrative, regolato dalla legge n.
689 del 1981, come e' stato riconosciuto anche dalla Corte di
cassazione (si veda, da ultimo, Cass., n. 9080 del 1997).
Per conseguenza, e' stato esattamente ritenuto nella medesima
sentenza della Corte di legittimita' che la mancata indicazione
nell'ordinanza-ingiunzione del termine e dell'autorita' cui e'
possibile ricorrere impedisce il verificarsi di preclusioni a
proporre opposizione a seguito del mancato rispetto, da parte
dell'interessato, del termine di cui all'art. 22 della predetta
legge n. 689 del 1981. Tale conclusione e' senz'altro da
condividersi: diversamente, si vanificherebbe, in sostanza, oltre
alla portata precettiva dell'art. 3, comma 4, della legge n. 241 del
1990, l'esigenza di effettiva tutela del cittadino nei confronti
degli atti della pubblica amministrazione.
3. - La salvaguardia di tale fondamentale esigenza ha condotto, in
precedenza, la Corte costituzionale ad intervenire sulla disciplina
del giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, per impedire il
formarsi di simili preclusioni a proseguire il giudizio (sancite
dalla medesima legge n. 689 del 1981), quando l'illegittimita' del
provvedimento amministrativo risulti ex actis ovvero qualora
l'Amministrazione irrogante abbia omesso il deposito dei documenti su
cui ha fondato la sua decisione (sentenze n. 534 del 1990 e n. 507
del 1995).
Analogo intervento non e', invece, necessario nel presente caso,
dovendosi evidentemente affermare che non possono verificarsi
preclusioni a proporre opposizione non solo quando manchi
nell'ordinanza-ingiunzione l'indicazione del termine entro cui e'
possibile farlo, ma, a maggior ragione, nel caso in cui sia indicato
erroneamente un termine piu' lungo di quello fissato dalla legge.