ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 33, comma 1, del
d. lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo
tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art.
30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), promossi con n. 12
ordinanze emesse il 16 e 22 ottobre 1996 ed il 26 novembre 1996 dalla
Commissione tributaria regionale di Milano, iscritte ai nn. da 257 a
262, 271, 272 e da 581 a 584 del registro ordinanze 1997 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 21 e 38 dell'anno 1997.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 28 gennaio 1998 il Giudice
relatore Annibale Marini.
Ritenuto in fatto
1. - Con dodici ordinanze di identico contenuto, la Commissione
tributaria regionale di Milano ha sollevato, in riferimento agli
artt. 101, primo comma, 53, primo comma, e 24, secondo comma, della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 33,
comma 1, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),
"laddove subordina la pubblicita' dell'udienza in cui si svolge la
trattazione della causa alla previa tempestiva istanza di almeno una
delle parti".
2. - Premette la Commissione rimettente che questa Corte, sotto il
vigore della previgente disciplina del contenzioso tributario, con
sentenza n. 50 del 1989 ebbe a dichiarare la illegittimita'
costituzionale dell'art. 39, primo comma, del d.P.R. 26 ottobre 1972,
n. 636 (Revisione della disciplina del contenzioso tributario), nella
parte in cui escludeva la applicabilita' ai giudizi che si svolgevano
dinanzi alle commissioni tributarie di primo e secondo grado
dell'art. 128 cod. proc. civ. e, quindi, del principio di pubblicita'
dell'udienza nello stesso articolo enunciato.
Ad avviso della Commissione rimettente le stesse argomentazioni
poste a base della citata decisione sorreggerebbero la censura di
costituzionalita' dell'art. 33, comma 1, del d.lgs. 31 dicembre 1992,
n. 546, che rimette alla valutazione discrezionale delle parti
costituite la pubblicita' della udienza di trattazione delle
controversie tributarie. In particolare, secondo il giudice a quo la
norma denunciata violerebbe: l'art. 101, primo comma, della
Costituzione in quanto, trovando fondamento l'amministrazione della
giustizia nella sovranita' popolare, dovrebbe ritenersi implicito in
siffatto precetto la regola generale della pubblicita' dei
dibattimenti giudiziari; l'art. 53, primo comma, della Costituzione,
in quanto il principio di trasparenza dell'obbligazione tributaria,
enunciato nella citata sentenza n. 50 del 1989, risulterebbe
incompatibile con l'esclusione della pubblicita' della udienza;
l'art. 24, secondo comma, della Costituzione, in quanto la norma,
secondo quanto disposto dagli artt. 33, comma 2, e 35, comma 1, del
citato d.lgs. n. 546 del 1992, impedirebbe alle parti, sia in proprio
che mediante i loro difensori, di essere presenti nella camera di
consiglio prima della decisione e subordinerebbe la discussione in
pubblica udienza ad una apposita istanza da depositare in segreteria
e notificare alle altre parti costituite entro un breve termine di
decadenza.
Disciplina, conclude la Commissione rimettente, "quanto mai
singolare alla luce anche della pregressa giurisprudenza tributaria
che aveva sottolineato la particolare rilevanza ai fini della
decisione della presenza delle parti in udienza, giungendo ad
individuare l'obbligo del presidente di rinviare la discussione, pena
la nullita' della decisione, quando il rappresentante dell'ufficio
non aveva potuto partecipare all'udienza di discussione a causa
dell'astensione dal lavoro del personale dell'amministrazione
finanziaria".
La rilevanza della questione di costituzionalita' discenderebbe
dalla circostanza che, non avendo nessuna delle parti costituite
presentato istanza di discussione della controversia in pubblica
udienza, sarebbe necessario stabilire la legittimita' della
trattazione della controversia con il rito, alternativo, della camera
di consiglio.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza della questione.
La difesa erariale rileva che il sistema attuale del contenzioso
tributario, prevedendo a differenza della previgente disciplina - la
discussione in pubblica udienza su richiesta delle parti, si sottrae
alle censure di costituzionalita' poste a base della sentenza n. 50
del 1989 richiamata dalla Commissione rimettente.
La disciplina in vigore, seguendo quell'indirizzo di economicita' e
rapidita' del giudizio adottato di recente dal legislatore anche nel
processo civile (v. artt. 190-bis e 275 cod. proc. civ.), troverebbe
il suo fondamento nell'esigenza di agevolare la definizione del
contenzioso tributario accelerando il corso del processo.
Reputa infine l'Avvocatura che l'aver subordinato l'udienza
pubblica ad una istanza di parte, da presentarsi entro un termine
perentorio, non violi alcun precetto costituzionale (ed in
particolare quello sussunto sotto l'art. 24, secondo comma, della
Costituzione), essendo connaturata a qualsiasi sistema processuale la
fissazione di termini di decadenza.
Considerato in diritto
1. - I giudizi hanno ad oggetto questioni identiche e vanno percio'
riuniti per essere decisi con unica pronunzia.
2. - La Commissione tributaria regionale di Milano dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 33, comma 1, del decreto
legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo
tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art.
30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413) che disciplina il regime di
trattazione delle controversie tributarie.
La disposizione denunciata, nella parte in cui subordina la
trattazione della controversia in pubblica udienza alla istanza di
almeno una delle parti, appare al giudice rimettente in contrasto:
con la regola generale della pubblicita' dei dibattimenti giudiziari
sussunta sotto l'art. 101, primo comma, della Costituzione; con il
principio della trasparenza dell'imposizione tributaria di cui
all'art. 53, primo comma, della Costituzione (cosi' come enunciato da
questa Corte nella sentenza n. 50 del 1989); con il principio
dell'inviolabilita' del diritto di difesa contenuto nell'art. 24,
secondo comma, della Costituzione.
3. - La questione non e' fondata.
Occorre premettere che, secondo la giurisprudenza di questa Corte,
trovando fondamento l'amministrazione della giustizia nella
sovranita' popolare, in base al precetto dell'art. 101, primo comma,
della Costituzione, deve ritenersi implicita nei princi'pi
costituzionali che disciplinano l'esercizio della giurisdizione la
regola generale della pubblicita' dei dibattimenti giudiziari, la
quale, peraltro, puo' subire eccezioni in riferimento a determinati
procedimenti, quando abbiano obiettiva e razionale giustificazione
(sentenza n. 50 del 1989).
Sulla base di detta regola, questa Corte, riaffermata la natura
giurisdizionale delle commissioni tributarie, e' pervenuta, con la
citata sentenza n. 50 del 1989, alla declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 39, primo comma, del d.P.R. 26 ottobre 1972,
n. 636, nella parte in cui escludeva l'applicabilita' ai giudizi
tributari di primo e secondo grado dell'art. 128 del cod. proc. civ.
che sancisce il principio di pubblicita' della udienza in cui si
svolge la discussione della causa.
Nella nuova disciplina del processo tributario dettata dal d.lgs.
31 dicembre 1992, n. 546, la pubblicita' dell'udienza risulta non
gia' esclusa, come accadeva nella normativa previgente alla citata
sentenza, bensi' condizionata alla presentazione da almeno una delle
parti di un'apposita istanza di discussione, prevedendosi, in
mancanza di tale istanza, la trattazione della controversia in camera
di consiglio (art. 33, comma 1).
Sicche' puo' dirsi che nel nuovo processo tributario i due riti, in
pubblica udienza e in camera di consiglio, coesistono in rapporto di
alternativita'.
Quel che si deve allora stabilire, in aderenza ai veri termini
della questione sollevata dal rimettente, e' se l'ammissibilita', nel
senso precisato, del rito camerale, risulti lesiva del principio di
cui all'art. 101, primo comma, della Costituzione.
In proposito, si puo' escludere, in conformita' a quanto piu' volte
affermato da questa Corte, la illegittimita' del rito camerale in
quanto tale, dovendo a tal fine valutarsi la sua rispondenza ad
obiettive ragioni giustificatrici ed in primo luogo alla natura del
processo in cui tale rito si svolge (ordinanza n. 587 del 1989).
Il processo tributario e' conformato dal legislatore, sia sotto
l'aspetto probatorio che difensivo, come processo documentale. E cio'
nel senso che si svolge attraverso atti scritti mediante i quali le
parti provano le rispettive pretese o spiegano le relative difese
(ricorsi, memorie). Mentre resta esclusa, in relazione alla natura di
tale processo, l'ammissibilita' sia della prova testimoniale che del
giuramento (art. 7, comma 4, del d.lgs. n. 546 del 1992).
In relazione a cio' non puo', allora, apparire irragionevole la
previsione di un rito camerale condizionato alla mancata istanza di
parte della discussione della causa. In assenza della discussione,
infatti, la trattazione in pubblica udienza finirebbe per ridursi
alla sola relazione della causa e cioe' ad un atto che, in quanto
espositivo dei fatti e delle questioni oggetto del giudizio, e'
comunque riprodotto nella decisione e reso conoscibile alla
generalita' con il deposito della stessa.
D'altra parte, questa Corte ha affermato che il principio di
pubblicita' puo' avere differenti modalita' di attuazione in
relazione alla natura particolare del processo (ordinanza n. 121 del
1994).
Nella specie, il rito in camera di consiglio e' caratterizzato
dalla pubblicita' degli atti depositati nel fascicolo di causa e
accessibili a chiunque vi abbia interesse e dalla pubblicita' della
decisione che deve essere motivata nell'osservanza del canone di
congruita' argomentativa (ordinanza citata n. 121 del 1994).
E dunque puo' dirsi che, nel rito camerale, l'esigenza di
conoscenza delle vicende tributarie e di controllo dell'opinione
pubblica risulta, avuto riguardo alla natura propria del processo
tributario, sufficientemente garantita.
E' stato, altresi', sottolineato piu' volte da questa Corte come
l'ammissibilita' del rito camerale rinvenga una coerente e logica
motivazione nell'interesse generale ad un piu' rapido funzionamento
del processo (sentenza n. 543 del 1989). Interesse che assume
particolare rilievo per il processo tributario, gravato da un
contenzioso di dimensioni particolarmente ingenti e caratterizzato da
tempi di decisione egualmente abnormi.
Ove, pertanto, si consideri sia la natura che l'esigenza di
rapidita' del processo tributario, a tutela dei diritti dei cittadini
e del fisco, occorre concludere che la previsione del rito camerale
unitamente a quello, sempre ammissibile, della pubblica udienza,
risponde a ragionevoli criteri di politica legislativa e si sottrae
in quanto tale a censura di legittimita' costituzionale.
4. - Anche il dubbio di legittimita' formulato in riferimento al
diverso parametro dell'art. 24, secondo comma, della Costituzione
risulta privo di fondamento.
Il termine di dieci giorni liberi prima della data di trattazione
entro il quale l'istanza di discussione in pubblica udienza deve
essere depositata in segreteria e notificata alle altre parti
costituite non puo' ritenersi lesivo del diritto di difesa, potendo
le parti provvedere ad assolvere siffatti oneri, secondo una diffusa
opinione, sin dal primo scritto difensivo e, comunque, durante tutto
il non breve periodo di tempo intercorrente tra la fissazione
dell'udienza di trattazione e i dieci giorni liberi prima di tale
data. Sotto un diverso aspetto, i menzionati oneri sono immuni da
ogni censura di costituzionalita' rinvenendo la loro giustificazione
nella necessita' di garantire a tutte le parti un pari esercizio del
diritto di difesa oltre che nell'esigenza di carattere organizzativo
degli uffici giudiziari di conoscere con ragionevole anticipo di
tempo il rito, camerale o in pubblica udienza, di trattazione della
controversia.
5. - L'assenza delle parti nella camera di consiglio, prevista dal
comma 2, dell'art. 33 del d.lgs. n. 546 del 1992, lungi, poi, dal
rappresentare, come ritiene la Commissione rimettente, una
singolarita' della disciplina in vigore, rinviene in quest'ultima una
logica e coerente motivazione.
Diversamente da quanto disposto dalla normativa previgente, le
parti hanno, infatti, ai sensi della disposizione denunciata, la
facolta' di presentare istanza di discussione in pubblica udienza e
di svolgere pubblicamente dinanzi al collegio le loro difese. La
mancata presentazione nel termine di legge della istanza di
discussione in pubblica udienza, implicando l'assenza di interesse
delle parti ad essere presenti alla trattazione della causa, rende
del tutto ingiustificata la loro successiva partecipazione alla
camera di consiglio.
6. - Priva di fondamento e', infine, la censura di illegittimita'
della norma denunciata sotto il profilo della violazione dell'art.
53, primo comma, della Costituzione.
Se, infatti, e' vero che "in base all'art. 53 della Costituzione
l'imposizione tributaria e' soggetta al canone della trasparenza dal
momento che i suoi effetti riguardano la generalita' dei cittadini"
(sentenza n. 50 del 1989), le considerazioni svolte circa la
pubblicita' degli atti di causa e della decisione tributaria e la
necessita' di una congrua motivazione della stessa valgono ad
escludere la violazione, in mancanza della pubblica udienza, del
canone della trasparenza della imposizione e del principio
costituzionale della corrispondenza del prelievo alla capacita'
contributiva.