Ricorso del Presidente della regione siciliana on.le dott. Giuseppe
Drago, autorizzato a ricorrere con delibera della Giunta regionale n.
158 del 19 maggio 1998, rappresentato e difeso, giusta procura a
margine del presente atto, dal prof. avv. Giovanni Pitruzzella e
dall'avv. Francesco Castaldi ed elettivamente domiciliato in Roma
nell'ufficio della regione siciliana, via Marghera n. 36;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, presso la Presidenza del Consiglio
dei Ministri, Palazzo Chigi e difeso per legge dall'Avvocatura dello
Stato;
Per la risoluzione del conflitto di attribuzione insorto tra la
regione siciliana e lo Stato per effetto del decreto del Ministro del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica adottato di
concerto con il Ministro delle finanze del 24 marzo 1998, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 26 marzo 1998,
per violazione dell'art. 36 dello Statuto siciliano e delle relative
norme di attuazione, approvate con d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074.
1. - Com'e' noto, ai sensi dell'art. 36 dello Statuto e delle
relative norme di attuazione (v. in particolare il d.P.R. 26 luglio
1965, n. 1074) alla regione siciliana spettano, oltre le entrate
tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate
tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, ad
eccezione di quelle derivanti dalle imposte di produzione, dal
monopolio dei tabacchi e da lotto e lotterie nonche' di quelle il cui
gettito sia riservato allo Stato destinato con apposite leggi alla
copertura di oneri per particolari finalita'.
Pertanto, la regione siciliana gode di potesta' legislativa
esclusiva con riguardo ai tributi propri. In particolare, la Corte
costituzionale con la sentenza n. 61 del 1987 ha precisato come la
regione siciliana puo' deliberare tributi propri, ai sensi dell'art.
36 dello statuto e dell'art. 2 delle norme di attuazione, sia pure
nei limiti dei principi del sistema tributario dello Stato, in
corrispondenza alle particolari esigenze della comunita' regionale.
Percio' l'"elemento deliberativo diretto da parte della regione"
costituisce l'elemento che definisce la nozione di tributo proprio e
l'ampiezza della potesta' legislativa della regione siciliana.
Peraltro, come ha avuto modo di chiarire la giurisprudenza
costituzionale, la regione siciliana e' titolare di potesta'
legislativa concorrente per quanto riguarda l'area dei tributi
erariali il cui gettito e' devoluto alla regione medesima, sia pure
nell'ambito del "limite del rispetto nella materia dei principi
generali recati dalle leggi dello Stato" (sentenze nn. 9/1957;
14/1975; 428/1988; 959/1988; 105/1991).
2.1. - Di contro, la disciplina legislativa adottata con decreto
legislativo 15 dicembre 1997 n. 446, che prevede l'istituzione
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive (Irap), nonche' di
un'addizionale regionale sull'Irpef, esclude qualsiasi autonoma
determinazione della regione siciliana in ordine al nuovo tributo
regionale.
Le disposizioni citate sono state adottate nell'esercizio della
delega legislativa disposta dall'art. 3, comma 143, della legge 662
del 1996. Con tale legge il Governo era delegato ad emanare "al fine
di semplificare e razionalizzare gli adempimenti dei contribuenti, di
ridurre il costo del lavoro e il prelievo complessivo che grava sui
redditi da lavoro autonomo e di impresa minore, nel rispetto dei
principi costituzionali del concorso alle spese pubbliche in ragione
della capacita' contributiva e dell'autonomia politica e finanziaria
degli enti territoriali, uno o piu' decreti legislativi...,
occorrenti per le seguenti riforme del sistema tributario: a)
istituzione dell'imposta regionale sulle attivita' produttive... con
un'aliquota compresa tra lo 0,5 e l'1 per cento...".
Pertanto la nuova "imposta regionale sulle attivita' produttive"
(Irap) nasce come "tributo regionale", e cio' emerge chiaramente sia
dal tenore letterale della disposizione citata, sia dalla relazione
della cosiddetta "Commissione Gallo" che elaboro' il nuovo strumento
di prelievo.
Tuttavia la disciplina adottata con il decreto legislativo n. 446
del 1997 sembra contraddire la natura regionale del tributo e
presenta profili di contrasto con la particolare configurazione della
potesta' tributaria della regione siciliana. L'art. 1 istituisce
l'imposta, mentre gli artt. 2 e 4 definiscono nei particolari il
presupposto dell'imposta e la base imponibile. Il successivo art. 24,
secondo comma, stabilisce che "le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e Bolzano provvedono, con legge, alla
attuazione delle disposizioni del presente titolo in conformita'
delle disposizioni della legge 23 dicembre 1996, n. 662 art. 3, commi
158 e 159". Com'e'
evidente, manca qualsiasi riferimento alla peculiare posizione della
regione siciliana ed in particolare alle disposizioni dello Statuto e
delle norme di attuazione che le conferiscono la potesta' di
disciplinare i tributi propri e di concorrere alla disciplina dei
tributi erariali ad essa devoluti.
Cio' segua un passo indietro persino rispetto alla disposizione
contenuta nella legge di delegazione, secondo cui "La regione
siciliana provvede con propria legge all'attuazione dei decreti di
cui ai commi da 143 a 149, con le limitazioni richieste dalla
speciale autonomia finanziaria preordinata dall'art. 36 dello Statuto
regionale e dalle relative norme di attuazione".
Si aggiunga che secondo la costante giurisprudenza costituzionale
la riscossione dei tributi in Sicilia comporta "soluzioni aperte" che
vanno razionalmente identificate dalla legislazione concorrente, sia
pure in armonia con la diversa angolazione prospettica dei valori ed
interessi in gioco (sentenze n. 61 del 1987 e n. 959 del 1988).
2.2. - Peraltro, il comma 4, dell'art. 24 prevede che le attivita'
di liquidazione, accertamento e riscossione dell'imposta potranno
essere affidate, sulla base di apposita convenzione, al Ministero
delle finanze. Ma l'art. 8 del d.P.R. n. 1074 del 1965 gia'
stabilisce che per tutte le funzioni amministrative in materia
finanziaria, e quindi anche per le menzionate attivita', la regione
si avvale degli uffici periferici dell'amministrazione statale.
A non meno gravi rilievi si espongono altre disposizioni del
decreto legislativo. Pertanto la regione siciliana ha provveduto a
proporre ricorso davanti alla Corte costituzionale chiedendo la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale del decreto
legislativo citato.
3. - Il decreto interministeriale oggetto del presente conflitto di
attribuzioni costituisce svolgimento del decreto legislativo n.
446/1997 e quindi su di esso si riverberano tutte le censure di
incostituzionalita' a suo tempo sollevate dal1a regione siciliana nei
confronti del decreto legislativo.
In particolare, gli artt. 1 e 2 del decreto interministeriale si
collegano all'art. 40 del decreto legislativo, oggetto del menzionato
giudizio di costituzionalita' in via principale. Quest'ultimo
articolo prevede l'istituzione di "conti correnti infruttiferi presso
la tesoreria centrale dello Stato intestati alle regioni e alle
province autonome di Trento e Bolzano e di specifiche contabilita'
speciali di girofondi intestate alle stesse regioni e province
autonome, presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato
operanti nei capoluoghi di regione e nelle predette province
autonome", rinviando ad un successivo decreto ministeriale la
individuazione delle modalita' di riversamento delle somme riscosse
sui conti predetti. Riversamento che dovrebbe essere effettuato a
favore di entita' individuate dal legislatore delegato (Stato,
comuni, province F.S.N.) e secondo le percentuali indicate dalla
legge o da successivi decreti ministeriali, con la conseguenza che
solo la parte residua sarebbe attribuita alla regione siciliana.
C'e' il rischio di una riduzione della capacita' di manovra
finanziaria del1a regione, di un'involuzione della finanza regionale
secondo gli schemi della "finanza derivata".
Il menzionato decreto interministeriale, in relazione alle
riscossioni dell'Irap conseguite sulla base della disciplina
contenuta negli artt. 30 e seguenti del decreto legislativo n.
446/1997, prevede che i soggetti riscuotitori del predetto tributo
versino il gettito alla tesoreria centrale dello Stato, ovvero alle
tesorerie provinciali dello Stato. Piu' precisamente, sui conti
correnti infruttiferi istituiti presso la prima, avente sede in Roma,
affluiranno i versamenti delle amministrazioni centrali dello Stato,
degli enti previdenziali nazionali e delle regioni, laddove presso le
seconde (in contabilita' speciale di girofondi) affluiranno i
versamenti delle amministrazioni periferiche dello Stato e degli enti
pubblici diversi da quelli suddetti.
La disposizione potrebbe risultare lesiva dell'art. 36 dello
statuto come attuato con il d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074.
Quest'ultimo configura come entrate tributarie regionali tutte le
entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio,
nonche' tutte le entrate tributarie da essa direttamente deliberate
(con la sola eccezione delle entrate derivanti dalle imposte di
produzione, dal monopolio dei tabacchi, dal lotto e dalle lotterie a
carattere nazionale). Orbene, in virtu' del meccanismo contemplato
dall'art. 40 del decreto legislativo e dall'art. 1 del decreto
interministeriale, l'Irap e l'addizionale Irpef potrebbero
perderebbero il carattere di entrate tributarie di spettanza
necessaria della regione. Infatti, la formulazione attuale delle
disposizioni citate potrebbe condurre ad escludere che si tratti di
tributi direttamente deliberati dall'Assemblea regionale siciliana e
che si tratti tributi erariali riscossi sul territorio siciliano. Con
il sistema ora introdotto, infatti, i tributi in questione non
sarebbero riscossi nel territorio siciliano. Da qui un possibile
esito pregiudizievole dell'autonomia finanziaria regionale:
l'attribuzione del gettito dei menzionati tributi non sarebbe piu'
necessaria ma sarebbe il frutto di decisioni unilaterali assunte
dallo Stato, con sostanziale elusione dello Statuto e delle norme di
attuazione.
4. - L'art. 2, comma 3, lett. b), punto IV, prevede che alle
tesorerie provinciali affluiscono anche l'addizionale Irpef e l'Irap
corrisposta dai contribuenti titolari di partita Iva che eseguono i
versamenti unitari ai sensi e con le modalita' previste dal capo III
del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, nonche' dai successivi
decreti e regolamenti attuativi del decreto interministeriale.
Questa disposizione, oltre ad essere lesiva delle prerogative
regionali in quanto esclude qualsivoglia autonomia della regione sul
punto, risulta altresi contraria al disposto dell'art. 21 del decreto
legislativo 241 del 1997 che, proprio per l'esigenza di salvaguardare
le prerogative regionali, prevedeva la competenza della "Cassa
regionale siciliana di Palermo" a raccogliere l'immediato
riversamento di quanto riscosso dai soggetti riscuotitori dei
tributi di che trattasi; previsione questa che veniva ribadita dal
successivo art. 26 del medesimo decreto
legislativo.
5. - Con il disposto dell'art. 3, terzo comma, del decreto
interministeriale lo Stato direttamente determina i costi della sua
amministrazione finanziaria sostenuti per lo svolgimento
dell'attivita' di versamento e riscossione dei tributi in questione e
tali costi unilateralmente e direttamente recupera attraverso le
riscossioni affluite sul "conto Irap - altri soggetti".
Tale previsione non tiene conto che per la regione siciliana era
stato gia' preordinato dagli artt. 8 e 9 del d.P.R. n. 1074/1965 una
disciplina che consente all'amministrazione regionale di avvalersi
dell'amministrazione finanziaria dello Stato per l'attivita' di
riscossione dei tributi ad essa assegnati dall'art. 36 dello Statuto.
Ai sensi del citato art. 9 lo Stato potra' chiedere alla Sicilia un
rimborso in proporzione alle entrate di sua spettanza. Ma, stante
l'ovvia unitarieta' dell'amministrazione finanziaria statale che
esercita i medesimi compiti sia con riguardo ai tributi erariali (il
cui gettito e' attribuito alla regione) sia ai tributi regionali Irap
e addizionale Irpef non pare possibile provvedere, se non con
inammissibili approssimazioni, alla distinzione dei costi di
riscossione sopportati dallo Stato in due parti, l'una riguardante i
tributi erariali di spettanza regionale e l'altra l'Irap e
l'addizionale Irpef. Il sistema e' palesemente irragionevole e
comporta la possibilita' di doppio rimborso allo Stato per
un'attivita' unitaria di versamento e di riscossione. Da qui la
necessita' che non si faccia luogo a plurime operazioni di recupero e
di rimborso in relazione all'unitaria attivita' svolta
dall'amministrazione finanziaria dello Stato.
Sempre in virtu' del comma 3, dell'art. 3, del decreto
interministeriale, per gli anni 1988 e 1989, lo Stato procede alla
diretta attribuzione in proprio favore delle eccedenze di cui
all'art. 41 del decreto legislativo n. 446/1997. In questo modo
svanisce la possibilita', che era prevista dall'art. 42, comma 7, del
decreto legislativo, di realizzare un vantaggio finanziario per la
regione mediante la destinazione di tali eccedenze alla variazione di
quote del fondo sanitario o al pagamento degli oneri derivanti dal
trasferimento di nuove funzioni.