ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 60, legge 22
novembre 1981, n. 689 promosso con ordinanza emessa il 25 agosto 1997
dal pretore di Lucca, sez. distaccata di Viareggio, iscritta al n.
774 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 1997.
Udito nella camera di consiglio del 20 maggio 1998 il giudice
relatore Giuliano Vassalli.
Ritenuto in fatto
Il pretore di Lucca, sezione distaccata di Viareggio, ha sollevato,
in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 60 della legge 24 novembre
1981, n. 689 nella parte in cui esclude che le sanzioni sostitutive
si applichino al reato di commercio di sostanze alimentari nocive di
cui all'art. 444 del codice penale.
Secondo il giudice a quo il principio di uguaglianza risulterebbe
vulnerato per l'irragionevole disparita' di trattamento riservata, ai
fini dell'applicazione delle sanzioni sostitutive, ai reati di
adulterazione o contraffazione di cose in danno della salute pubblica
(di cui all'art. 441 del codice penale) e di commercio di medicinali
per i quali non sia stata rilasciata o sia stata sospesa o revocata
l'autorizzazione del Ministero della sanita' (di cui al d.lgs. 29
maggio 1991, n. 178), i quali non sono esclusi dal regime di cui si
discute benche' ledano il medesimo bene giuridico (la salute
pubblica) e siano assoggettati ad un trattamento sanzionatorio di
pari o maggiore rigore, rispetto al reato di cui all'art. 444 del
codice penale (si richiamano, al riguardo, le sentenze n. 249 del
1993, n. 254 del 1994 e n. 78 del 1997).
Nel giudizio non si e' costituita la parte privata ne' ha spiegato
intervento il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
1. - Il giudice a quo dubita, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, della legittimita' dell'art. 60 della legge 24 novembre
1981, n. 689, nella parte in cui esclude che le sanzioni sostitutive
si applichino al reato di commercio di sostanze alimentari nocive
previsto dall'art. 444 del codice penale.
La violazione del principio di eguaglianza sarebbe conseguente alla
previsione preclusiva contenuta nella norma denunciata, cui fa da
riscontro la possibilita' di accesso al regime delle sanzioni
sostitutive relativamente a fattispecie di reato, che non soltanto si
inseriscono nella medesima tipologia di beni ed interessi protetti
dalla norma penale (la categoria dei delitti di comune pericolo
mediante frode) ma che, alla stregua delle pene edittali comminate,
presentano un tasso di gravita' ancor maggiore.
Piu' in particolare, mentre per il reato di commercio di sostanze
alimentari nocive (contestato nel caso di specie), pur essendo
comminata la reclusione da sei mesi e tre anni e la multa non
inferiore a lire centomila, la possibilita' di sostituzione della
pena e' esclusa, una identica disposizione ostativa non e' prevista
per il reato di adulterazione di cose in danno della salute pubblica
(punito con la pena della reclusione da uno a cinque anni e con la
multa non inferiore a lire seicentomila) e per la contravvenzione
contemplata dall'art. 23 del decreto legislativo 29 maggio 1991, n.
178, che punisce, fra 1'altro, con 1'arresto da due mesi ad un anno e
con 1'ammenda da lire dieci milioni a lire cento milioni il commercio
di medicinali per i quali non sia stata rilasciata l'autorizzazione
da parte del Ministero della sanita' ovvero 1'autorizzazione stessa
sia stata sospesa o revocata.
2. - La questione e' fondata.
3. - Questa Corte ritiene necessario ribadire "che il regime delle
esclusioni oggettive dalle sanzioni sostitutive quale delineato
dall'art. 60 della legge 24 novembre 1981, n. 689, rispondeva, al
momento della sua introduzione, ad una precisa ratio di prevenzione
generale" (v., da ultimo, sentenza n. 78 del l997); una ratio che
sembra ormai essersi dissolta in conseguenza di novazioni normative
nel frattempo intervenute e che hanno profondamente inciso
sull'assetto complessivo del microsistema, senza che ad esse abbia
corrisposto una operazione di adattamento del regime preclusivo.
La soglia di rottura della disciplina complessiva dei divieti deve
ascriversi a due eventi normativi, non accompagnati da alcun
riassetto della materia.
In primo luogo, l'entrata in vigore del codice del l988 che,
aumentando il novero dei reati di competenza del pretore, ha
determinato, anche attraverso l'utilizzazione della procedura di cui
all'art. 444 e seguenti dello stesso codice ed i conseguenti effetti
"premiali" di essa, l'applicazione delle sanzioni sostitutive a reati
olim di competenza del tribunale e, dunque, non iscrivibili - in
forza dell'espresso disposto dell'art. 54, allora vigente, della
legge n. 689 del 1981 - nell'elenco delle esclusioni oggettive.
Significativa, al riguardo, la situazione quasi paradossale
concernente 1'esclusione dell'applicazione delle pene sostitutive per
il reato di lesioni colpose commesso con violazione delle norme per
la prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all'igiene del
lavoro ed, in forza dell'aumento della competenza pretorile, la
concedibilita' delle dette sanzioni in caso di omicidio colposo
provocato da identiche violazioni. Una distonia subito avvertita
dalla Corte che, con sentenza n. 249 del l993, dichiaro'
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 60 della legge n. 689 del
l981, appunto "nella parte in cui stabilisce che le pene sostitutive
non si applicano al reato previsto dall'art. 590, secondo e terzo
comma, del codice penale, limitatamente ai fatti commessi con
violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro
o relative all'igiene del lavoro, che abbiano determinato le
conseguenze previste dal primo comma, n. 2, o dal secondo comma
dell'art. 583 del codice penale".
In secondo luogo, la "novellazione" della legge 24 novembre 1981,
n. 689, ad opera del d.-l. 14 giugno l993, n. 187, convertito, con
modificazioni, dalla legge 12 agosto l993, n. 296; e cio' sotto un
duplice ordine di profili. Sia attraverso la previsione della
estensione quoad poenam della possibilita' di applicazione delle
sanzioni sostitutive (un anno anziche' sei mesi per la
semidetenzione, sei mesi anziche' tre mesi per la liberta'
controllata, tre mesi anziche' un mese per la pena pecuniaria); sia
attraverso l'abrogazione del citato art. 54 della legge n. 689 del
l981, cosi' da sopprimere la disposizione che riservava al solo
pretore l'applicabilita' delle sanzioni sostitutive. Tanto da
consentire l'accesso a tali sanzioni anche a reati di particolare
gravita', pure tenendo conto della riduzione "premiale" in caso di
accesso alla procedura del "patteggiamento".
4. - D'altro canto, che l'art. 60 non fosse stato conformato in
modo da far fronte a novazioni legislative anche di ordine
strettamente sostanziale era stato presagito dagli studiosi sin
dall'entrata in vigore della legge n.689 del 1981. Si era, infatti,
posto subito in dubbio che il catalogo delle esclusioni, delineato
con la previsione di fattispecie di reato indicate nominatim, avrebbe
potuto comportare effetti destabilizzanti all'interno del
microsistema (v., ancora, al proposito, la sentenza n. 78 del l997)
ove si fosse verificata l'introduzione di nuove fattispecie,
finalizzate alla protezione della medesima categoria di interessi e
caratterizzate da un grado di gravita' pari o maggiore di quello
relativo a reati ricompresi nel divieto e, quindi, non assoggettabili
al regime preclusivo, se non si fosse intervenuti attraverso i
necessari adattamenti legislativi, il piu' delle volte, peraltro, di
non agevole praticabilita'.
Un evento che non avrebbe mancato di avverarsi come risulta, fra
1'altro, comprovato dalle numerose denunce di illegittimita'
costituzionale aventi ad oggetto 1'art. 60 della legge n. 689 del
1981, sempre additandosi tertia comparationis sopravvenuti.
In tale prospettiva la Corte, con sentenza n. 254 del 1994, ebbe a
dichiarare 1'illegittimita' costituzionale dell'art. 60 della legge
n. 689 del 1981 "nella parte in cui esclude che le pene sostitutive
si applichino ai reati previsti dagli artt. 21 e 22 della legge 10
maggio 1976, n. 319, in materia di tutela delle acque
dall'inquinamento". Il tutto - peraltro in un settore normativo in
cui il divieto rispondeva, attesi gli interessi tutelati, a canoni di
assoluta razionalita' - in forza di ipotesi di reato sopravvenute
alla norma coinvolta nella dichiarazione di illegittimita'
costituzionale proprio per "1'identica obiettivita' giuridica delle
fattispecie".
Analogamente, con la gia' menzionata sentenza n. 78 del 1997 e'
stata dichiarata 1'illegittimita' costituzionale dell'art. 60 della
legge n. 689 del 1981, nella parte in cui esclude che le pene
sostitutive si applichino ai reati previsti dall'art. 452, secondo
comma, del codice penale. E cio' per 1'utilizzazione di due termini
di comparazione: 1'uno costituito dall'art. 23, comma 3, del decreto
legislativo 29 maggio 1991, n. 178, 1'altro rappresentato dall'art.
441 del codice penale, entrambi rivelatori della irrazionalita' di un
sistema che consente 1'applicazione del regime delle sanzioni
sostitutive per reati di maggiore gravita' rispetto a quelli per i
quali vige 1'esclusione.
E' da notare che questa Corte ha dovuto procedere alle citate
declaratorie di illegittimita' costituzionale nella specifica materia
delle esclusioni oggettive dall'applicabilita' di sanzioni
sostitutive, in rigorosa osservanza del principio costituzionale di
eguaglianza e superando il proprio generale indirizzo volto a non
interferire nelle scelte legislative in materia sanzionatoria, che la
hanno piu' volte portata a ritenere riservata al potere legislativo
la valutazione di quelle esigenze di prevenzione generale che possono
indurre alla esclusione degli autori di determinati reati da taluni
beneficii di ordine penale. Ed infatti, nella situazione
diacronicamente determinatasi nel campo delle sanzioni sostitutive
nei modi sopra ricordati, non e' ipotizzabile una scelta razionale
del legislatore, trattandosi all'evidenza di ineguaglianze ed
irragionevolezze derivanti esclusivamente da interventi non
coordinati e da totale assenza di interventi di riassetto della
materia, divenuti doverosi a seguito della modificazione di altri
aspetti del quadro legale.
5. - L'ordinanza di rimessione si richiama proprio alla sentenza n.
78 del 1997, da ultimo citata, relativa all'art. 452 del codice
penale. E rileva che, mentre per il reato di cui all'art. 444 del
codice penale (oggetto dell'imputazione nel giudizio a quo) e'
preclusa 1'applicazione delle pene sostitutive, per il reato previsto
dall'art. 441 dello stesso codice (oltre che per quello previsto
dall'art.23 del decreto legislativo n. 178 del 1991), appartenente ai
delitti di comune pericolo mediante frode ed assoggettato ad una pena
di maggiore gravita', la concessione di tali sanzioni e' viceversa
divenuta possibile.
Ed in effetti "un contributo decisivo", tale da palesare
"l'incongruenza della norma denunciata, deriva dalla
irragionevolezza" qui scaturente da un tertium comparationis interno
al sistema del codice. Ben diverso e' infatti il peso del richiamo
all'art. 441 del codice penale, che punisce con la reclusione da uno
a cinque anni e con la multa non inferiore a lire seicentomila
chiunque adultera o contraffa', in modo pericoloso per la salute
pubblica, cose destinate al commercio diverse dalle sostanze
alimentari; "un reato la cui pena e' sostituibile", a differenza di
quanto previsto dall'art. 444 dello stesso codice, che punisce con la
reclusione fino a tre anni e con la multa non inferiore a lire
centomila chiunque detiene per commercio, pone in commercio ovvero
distribuisce per il consumo alimentare sostanze nocive.
6. - Ancora una volta, dunque, questa Corte si vede costretta a
richiamare il legislatore ad una complessiva revisione del regime
delle esclusioni oggettive delle sanzioni sostitutive che elimini le
distonie piu' volte rilevate, ribadendo come una parcellizzazione
degli interventi demolitori rischi di produrre ulteriori incongruenze
nel sistema. Un rischio avvertito soprattutto considerando la
funzione di prevenzione generale delle dette esclusioni che, una
volta rimosse, potrebbero rivelare, in mancanza degli indifferibili
interventi legislativi ai quali questa Corte ha fatto reiteratamente
appello, come la funzione perseguita dalla legge n. 689 del l981 sia
ormai, in notevole parte, venuta meno.
In particolare, e' da rilevare che lo stato di disordine e di
incertezza che ad opera di mancati interventi legislativi si e'
venuto a creare nel delicato settore dei reati, dolosi come colposi,
di comune pericolo rischia di compromettere la linea di tendenza
volta ad una particolare protezione dei beni offesi da tali reati
anche dal punto di vista della prevenzione generale: effetto, che
come nel caso in esame, si produce non per consapevole scelta
legislativa, ma per incongruenze derivanti dal sovrapporsi di
interventi non coordinati.