IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti n. 12063
del 1997, proposto dal sig. Romano Mei Caldora, rappresentato e
difeso dall'avv. Orazio Castellana elettivamente domiciliato presso
il suo studio in Roma, via G.B. Gaudini, 8; n. 12077 del 1997,
proposto dalla sig.ra Erika Iovino, rappresentata e difesa dall'avv.
Orazio Castellana elettivamente domiciliato presso il suo studio in
Roma, via G.B. Gaudini, 8; n. 12162 del 1997, proposto dal sig.
Simone Bruni, rappresentato e difeso dagli avv. Fausto Buccellato e
Corrado Mauceri, elettivamente domiciliato presso il loro studio in
Roma, viale Angelico, 45;
Contro il Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e
tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore, l'Universita' degli
studi di Modena, in persona del rettore pro-tempore, ed il C.U.N.,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato per
l'annullamento del decreto 31 luglio 1997, col quale il Ministro
dell'universita' ha introdotto limitazioni all'accesso dei corsi di
laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'anno accademico
1997-1998, nonche' di tutti gli atti presupposti, connessi e
conseguenti, ivi compreso il d.m. 21 luglio 1997, n. 275; nonche',
per quel che concerne il ricorso n. 12162, degli atti dei competenti
organi dell'Universita' degli studi di Modena che hanno attuato la
disciplina de qua;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore, per la camera di consiglio del 22 ottobre 1997
il consigliere Aldo Fera;
Uditi, altresi', i difensori delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Fatto e diritto
I. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta la
riunione ai fini della trattazione della presente fase di giudizio -
i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in epigrafe nella
parte in cui determinano la preclusione dell'accesso ai corsi
universitari cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per l'anno
accademico 1997-98, e ne chiedono, in via incidentale, la
sospensione: e su tale richiesta cautelare la sezione e' chiamata a
decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'Amministrazione, attraverso atto
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni (che talora hanno comportato, per alcune facolta',
anche l'assoluta indisponibilita' di posti).
L'agire dell'Amministrazione, - in particolare il d.m. 21 luglio
1997, n. 245 ("Regolamento recante norme in materia di accessi alla
istruzione universitaria e di connesse attivita' di orientamento") -
trova dichiaratamente supporto normativo nell'art. 9, quarto comma,
legge 19 novembre 1990, n. 341 come modificato dall'art. 17, comma
116, legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad un atto
emanato dal Ministro dell'industria e della ricerca scientifica e
tecnologica il potere di determinare la limitazione degli accessi di
cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministro "definisce, su conforme parere del C.U.N.,
i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole
di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli per i
quali l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione nelle
iscrizioni".
La sezione dubita della legittimita' costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio per i profili
non trattati dai ricorrenti, la relativa questione di
costituzionalita', per contrasto col principio della riserva di legge
e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della Costituzione.
II. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela prevalente cui
mira l'azione intrapresa discende, nella specie, dalla eventuale
eliminazione dalla realta' giuridica della disposizione che,
conferendo il detto potere all'Amministrazione, consente alla stessa
di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: si che
viene a configurarsi un'assoluta priorita' - anche in ragione di
principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione della
detta questione. E' infatti evidente che la caducazione delle norme
che consentono al Ministro dell'universita' di porre limitazioni alle
iscrizioni consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse
dedotto in giudizio dai ricorrenti, consentendo loro l'iscrizione ai
corsi senza sottomettersi a procedure selettive, mentre le altre
censure sollevano questioni che, ove fondate, assicurerebbero un
grado minore di soddisfazione all'interesse dei ricorrenti e si
presentano subordinate all'esito eventualmente negativo
dell'incidente di costituzionalita'.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalita' in ordine alla norma precitata, che costituisce,
allo stato, la fonte del potere esercitato dall'Amministrazione,
preclude al collegio una pronuncia, sia pure in sede di sommaria
delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa azionata,
non potendo tale valutazione essere svincolata dalla decisione della
Corte sulla portata della norma sottoposta al suo esame
III. - La questione appare altresi' non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista, in base agli artt. 33 e 34 della
Costituzione, una riserva relativa di legge, con la conseguenza che,
in mancanza di norme legislative che attribuiscano
all'Amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della
riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni
ai corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti regolamentari
o di attuazione che tali limitazioni prevedano.
La configurabilita', nella materia di una riserva relativa di legge
costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso, t.a.r. Lazio, III sez., 3 aprile 1996,
n. 763 e 14 settembre 1994, n. 1632; t.a.r. Toscana, I sez., 24
aprile 1997, n. 78; t.a.r. Veneto, I sez., 13 giugno 1992, n. 222 e
II sez., 13 giugno 1997, n. 1015; t.a.r. Liguria, II sez., 21 marzo
1995, n. 197).
Ed invero, e' l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a
stabilire espressamente che "la Repubblica detta le norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado",
nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma,
che sancisce che "la scuola e' aperta a tutti" (e che ha trovato
attuazione, per le Universita', con la legge 11 dicembre 1969, n.
910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958, n. 88 che,
in ordine all'iscrizione al primo anno degli Istituti superiori di
educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da
assegnare mediante concorso per esami: l'art. 3 legge 21 luglio 1961,
n. 685 che limitava l'accesso dei diplomati degli istituti tecnici a
determinate facolta' per gli anni accademici dal 1961/62 al 1964/65,
per un numero predeterminato di posti da assegnare mediante concorso
per titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione del relativo potere
alla p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla legge stessa (Ci si
riferisce, ad es., all'art. 38, legge 14 agosto 1982, n. 590, con
cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei corsi di laurea,
si e' attribuito all'Amministrazione universitaria il potere di
determinare, peraltro con espressa limitazione temporale - ai primi
sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di laurea - il
numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per una determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che
lo rendano meglio aderente alal multiforme realta' socio-economica,
ma cio' e' possibile solo previa determinazione di una serie di
precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria
entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione
delle linee essenziali della disciplina stessa.
In proposito, e' costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessita' che non "residui la possibilita' di scelte del tutto
libere e percio' eventualmente arbitrarie della stessa pubblica
amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa -
considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed
adeguati criteri" (Corte costituzionale 5 febbraio 1986, n. 34 e
giurisprudenza ivi richiamata: sentenze nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70
del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969; 144 del 1972; 257 del 1982;
ordinanze nn. 31 e 139 del 1985).
Se cio' e' vero, la disposizione dell'art. 9, quarto comma, legge
n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, non sembra
esente da precitati profili di incostituzionalita'.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come gia' ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e cio' fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro stesso,
con l'ausilio di altro organo dell'Amministrazione (C.U.N.), la
stessa definizione dei "criteri generali per la regolamentazione
dell'accesso ... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresi' la violazione, mediante l'adozione di meccanismi
di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del
principio della tutela del diritto allo studio, postulato dagli artt.
33 e 34 della Costituzione.
IV. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9,
quarto comma cit., per contrasto col principio costituzionale della
riserva di legge nonche' con gli artt. 33 e 34 della Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimita' costituzionale della suindicata norma.