Ricorso della regione siciliana, in persona del Presidente
pro-tempore on. dott. Fiuseppe Drago, rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del
presente atto, dall'avv. Giovanni Carapezza Figlia e dall'avv. Paolo
Chiapparrone, ed elettivamente domiciliato presso la sede
dell'ufficio della regione siciliana in Roma, via Marghera n. 36,
autorizzato a proporre ricorso con deliberazione della Giunta
regionale n. 279 del 16 settembre 1998;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli uffici
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la risoluzione del conflitto di
attribuzione insorto tra la regione siciliana e lo Stato per effetto
del decreto dirigenziale emanato dal Direttore generale del
Dipartimento delle entrate del Ministero delle finanze il 23 luglio
1998, recante "Modalita' di versamento delle imposte sostitutive di
cui al decreto legislativo 21 novembre 1997, n. 461", pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, n. 174 - serie
generale - del 28 luglio 1998.
F a t t o
Il decreto dirigenziale impugnato - nel determinare le modalita'
operative attraverso le quali devono essere corrisposte le imposte
sostitutive la cui disciplina tributaria e' stata riordinata con il
decreto legislativo 21 novembre 1997, n. 461, emanato, nel rispetto
dei principi e dei criteri direttivi prefissati, in forza della
delega disposta dall'art. 3, comma 160, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662 - istituisce, in relazione alle diverse tipologie di imposte
sostitutive riguardate, i corrispondenti codici-tributo da utilizzare
per i versamenti delle correlate somme, e, all'art. 9, testualmente
dispone che "Le somme riscosse con i codici-tributo di cui a presente
decreto sono versate al capo VI del bilancio dello Stato, ai capitoli
ed articoli specificati a fianco di ciascun codice tributo: ...".
Il predetto decreto dirigenziale 23 luglio 1998 - modificato, in
ordine a talune disposizioni che non rivelano ai fini del presente
conflitto, con successivo decreto dirigenziale 6 agosto 1998,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, n. 184
- serie generale - dell'8 agosto 1998 - si rileva lesivo delle
attribuzioni della regione siciliana e della autonomia finanziaria
della stessa e viene censurato per le seguenti ragioni.
D i r i t t o
Violazione dell'art. 36 dello statuto della regione siciliana e del
correlato art. 2 delle norme di attuazione in materia finanziaria
approvate con d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, che concorre ad
integrare il parametro di costituzionalita' in qualita' di norma
interposta.
L'atto impugnato, nel prevedere il versamento delle somme derivanti
dalla riscossione delle imposte sostitutive previste e disciplinate
dal decreto legislativo 21 novembre 1997, n. 461, esclusivamente
nelle casse dello Stato, con la correlata imputazione in bilancio ai
capitoli ed articoli specificatamente individuati, senza tener conto
delle spettanze regionali relative alle somme riscosse nel territorio
della regione siciliana, viola le sovraordinate norme statutarie e di
attuazione sottraendo indebitamente, ed illegittimamente, quote di
entrate tributarie regionali e comprimendo di conseguenza le risorse
alla regione spettanti ai sensi dell'art. 36 dello Statuto e delle
norme di attuazione in materia finanziaria.
Ed invero, considerato che dalle previsioni recate dall'art. 36,
comma 1, dello statuto, e dall'art. 2, comma 1, del d.P.R. 26 luglio
1965, n. 1074 emerge la regola generale secondo la quale, a parte
talune eccezioni, spettano alla regione siciliana, oltre alle entrate
tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate
tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette
o indirette, comunque denominate, si rileva preliminarmente che la
nuova disciplina tributaria posta in essere con il decreto
legisaltivo n. 461 del 1997 non pregiudica assolutamente i rapporti
finanziari tra Stato e regione quali risultano delineati dalle citate
norme di attuazione, non diponendo affatto la sottrazione a
quest'ultima di tributi alla stessa in precedenza attribuiti, e non
entrando neppure nel merito di detta materia, peraltro allo stesso
decreto legislativo completamente estranea.
Si osserva infatti, in conformita' con quanto puntualizzato da
codesta ecc.ma Corte (sentenza n. 299/1974) con specifico riferimento
alla riforma tributaria del 1973/74, che la sostituzione di un nuovo
tributo ad altro preesistente, posta in essere dal legislatore
nazionale in sede di riforma generale e di vasta portata del sistema
tributario, non comporta di per se alcun pregiudizio dei rapporti
finanziari fra Stato e regione siciliana, non sottraendo a
quest'ultima tributi in precedenza attribuiti.
La sottrazione in parola, ed il conseguente, grave, pregiudizio
recato all'autonomia finanziaria della regione connesso alla perdita
di gettito di tributi alla stessa in precedenza pacificamente
attribuiti (cfr.: stato di previsione dell'entrata del bilancio della
regione nonche' quadro di classificazione delle entrate), deriva
invero esclusivamente, ed autonomamente, dalla mancata previsione, da
parte del decreto impugnato, del versamento delle somme riscosse nel
territorio regionale in entrata al bilancio della regione siciliana.
Ed infatti, la previsione recata dal riportato art. 9 del decreto
dirigenziale in discorso, riguardando il solo bilancio dello Stato,
non consente agli agenti della riscossione di procedere alla
ripartizione delle relative somme secondo la spettanza delle stesse
quale risulta determinata - secondo il luogo della riscossione -
dalle citate, sovraordinate, norme.
L'atto impugnato avrebbe dovuto dunque, in conformita' peraltro a
quanto in precedenza operato (cfr., a titolo esemplificativo, il
decreto che disciplina le modalita' di versamento diretto mediante
delega alle banche, emanato dal Ministro delle finanze, di concerto
con il Ministro del tesoro, il 25 settembre 1995), espressamente
prevedere il versamento nelle casse regionali di quelle somme che, in
quanto riscosse nel territorio della regione siciliana, risultano,
alla luce della vigente normativa, di spettanza della medesima.
Va invero rilevato che, restando impregiudicata, ovviamente, la
competenza dello Stato a mutare la disciplina normativa dei tributi
erariali, tuttavia esso non puo' modificare, per cio' che concerne la
regione siciliana, la ripartizione delle connesse entrate quale
risulta fissata dalle disposizioni statutarie e di attuazione, se non
a seguito di una modifica, quantomeno, delle sovraordinate norme di
attuazione da porre in essere nell'osservanza delle procedure dettate
dall'art. 43 dello Statuto.
Peraltro, nella specifica fattispecie riguardata dall'impugnato
decreto, risultano risolutive le considerazioni espresse da codesta
ecc.ma Corte (sentenza 15 marzo 1972, n. 49) in ordine alle entrate
sostitutive; ed invero, premesso che nessun dubbio puo'
legittimamente avanzarsi in ordine al carattere sostitutivo delle
nuove imposte di cui il decreto dirigenziale 23 luglio 1998
disciplina le modalita' di versamento - espressamente e testualmente
denominate "sostitutive", ed oggettivamente tali in quanto istituite
in luogo di precedenti imposte - non puo' che riaffermarsi che "se lo
Stato, come ente sovraordinato e sovrano, puo' disporre in merito
alla imposizione o abrogazione di tributi, in piena liberta', anche
se si tratti di tributi spettanti alle regioni, non per questo esso
puo' attribuire a se stesso I'intero gettito di una entrata
chiaramente sostitutiva, quando il tributo sostituito non e' di sua
esclusiva spettanza".
Ritenendo di dover affrontare anche la problematica connessa alla
ammissibilita' del presente conflitto di attribuzione - considerato
che, in base alla costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
(cfr. sentenze nn. 206/1975, 472/1995 e 215/1996), puo' sorgere
conflitto di attribuzione tra Stato e regione quando un atto risulti
invasivo della sfera di competenza dell'altro ente ed allorche' la
negazione o lesione della competenza sia compiuta immediatamente e
direttamente con quell'atto, ed esso, qualora sia preceduto da altro
che ne costituisca il precedente logico e giuridica, sia nei
confronti dello stesso, autonomo, nel senso che non ne ripeta
identicamente il contenuto o ne costituisca una mera e necessaria
esecuzione, e considerato che, con particolare riferimento al
rapporto tra atto amministrativo impugnato e legge, o atto con forza
di legge, di cui l'atto in questione costituisce attuazione, sempre
codesta ecc.ma Corte (cfr. sentenze n. 78/1971, 126/1990 e 472/1995)
ha ritenuto che in sede di conflitto di attribuzione non e' possibile
impugnare atti amministrativi al solo scopo di far valere pretese
violazioni della Costituzione da parte della legge che e' a
fondamento dei poteri svolti con gli atti impugnati - si osserva che
la lamentata lesione delle prerogative e spettanze regionali non puo'
farsi risalire alle norme presupposte, delle quali l'atto
odiernamente impugnato costituisce, in parte, attuazione ed
esecuzione, poiche' esso, sotto l'aspetto riguardato, con
determinazione assolutamente autonoma, dispone che le somme
conseguenti alla riscossione delle imposte sostitutive considerate
affluiscano (esclusivamente) al bilancio dello Stato.
Va invero evidenziato che lo stesso art. 3 della legge 23 dicembre
1996, n. 662 - il cui comma 160 reca la delega al Governo per il
riordino del trattamento tributario dei redditi di capitale e dei
redditi diversi - al comma 216, testualmente cosi dispone: "Le
entrate derivanti dalla presente legge sono riservate all'erario e
concorrono alla copertura degli oneri per il servizio del debito
pubblico, nonche' alla realizzazione delle linee di politica
economica e finanziaria in funzione degli impegni di riequilibrio del
bilancio assunti in sede comunitaria. Con decreto del Ministro delle
finanze da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, sono definite, ove necessarie le
modalita' per l'attuazione della presente legge".
ll decreto impugnato non puo' pero' considerarsi attuativo della
prevista riserva all'erario statale di cui al riportato comma 216 -
in ordine alla legittimita' della quale, peraltro, non puo' che
rinviarsi ai motivi addotti da questa regione in sede di ricorso per
la relativa dichiarazione di incostituzionalita' a suo tempo proposto
innanzi a codesta ecc.ma Corte, ed ancora pendente - per un duplice
ordine di motivi.
Innanzitutto, tenuto conto che l'art. 2 del d.P.R 26 luglio 1965,
n. 1074, recante "Norme di attuazione dello Statuto della regione
siciliana in materia finanziaria", consente di riservare all'erario
statale esclusivamente le "nuove entrate tributarie il cui gettito
sia destinato con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a
soddisfare particolari finalita' contingenti o continuative dello
Stato specificate nelle leggi medesime", e considerato che codesta
ecc.ma Corte, nel precisare l'ambito di applicazione di tale
disposizione, ha autorevolmente chiarito (cfr. sentenze n. 47/1968 e
n. 49/1972) che per nuova entrata tributaria deve intendersi soltanto
quell'entrata "derivante da un atto impositivo nuovo, in mancanza del
quale l'entrata non si sarebbe verificata", e, di conseguenza, ha
affermato (cfr. sentenza n. 430/1996) che "rimane cosi' preclusa, in
via generale, la devoluzione allo Stato di entrate tributarie
erariali, riscosse nel territorio della regione siciliana, ma prive
del carattere di novita'", si evidenzia che nella fattipecie di che
trattasi manca l'indefettibile requisito della novita' dell'entrata
poiche', come gia' rilevato, le imposte contemplate dal decreto
dirigenziale impugnato non hanno carattere additivo rispetto al
regime fiscale preesisistente, incidendo le stesse su fattispecie
gia' oggetto di tassazione, in ordine alle quali, in sostanza, a
seguito del riordino del sistema tributario oggetto della legge
delegata, vengono modificati i principi e le modalita'
dell'imposizione.
Si osserva inoltre che attuazione alla riserva disposta dal
riportato art. 3, comma 216, della legge n. 662 del 1996, e' gia'
stata data con il decreto recante "Modalita' di attuazione delle
riserve all'erario dal 1 gennaio 1997 del gettito derivante dagli
interventi in materia di entrate finanziarie della regione Sicilia,
emanati dal 1992" emanato dal Ministro delle finanze, di concerto con
il Ministro del tesoro, il 23 dicembre 1997 - e riguardante, tra gli
svariati provvedimenti legislativi statali che hanno, nel tempo,
disposto la riserva all'erario delle maggiori entrate previste dai
provvedimenti medesimi, anche la suddetta legge 23 dicembre 1996, n.
662 (cfr., Allegato A al citato decreto 23 dicembre 1997 "Tabelle dei
provvedimenti normativi che prevedono la riserva entrate all'erario",
ed in particolare la tabella relativa alla "legge n. 662/1996, Provv.
collegato L.F. 1997 - Tavola riassuntiva - Classificazione secondo
l'articolazione di bilancio", che specificatamente richiama in
relazione all'Irpeg, capitolo 1024, artt. 2 e 8, la maggiore entrata
conseguente al riordino della disciplina tributaria di taluni
redditi, da effettuarsi in forza delle previste deleghe in materia di
attivita' finanziarie ex art. 3, commi 160-163) - e pertanto non puo'
in alcun caso ritenersi che l'atto impugnato, contrastante con il
predetto decreto interministeriale ed emanato peraltro dal direttore
generale del Dipartimento delle entrate del Ministero delle finanze,
e non dal Ministro, sia attuativo della prevista riserva. In forza
delle considerazioni esposte e' innegabile la violazione
dell'autonomia finanziaria garantita alla regione siciliana dall'art.
36 dello statuto e dalle norme di attuazione in materia, ed il
pregiudizio causato alla medesima dalle disposizioni censurate.