ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'intero art. 1 del
decreto-legge 25 maggio 1994, n. 313 (Disciplina dei pignoramenti
sulle contabilita' speciali delle prefetture, delle direzioni di
amministrazione delle Forze armate e della Guardia di finanza),
convertito, con modificazioni, nella legge 22 luglio 1994, n. 460,
promosso con ordinanza emessa il 21 novembre 1996 dal pretore di
Avellino nel procedimento civile vertente tra Giuseppe Adamo e il
Ministero dell'interno ed altra, iscritta al n. 16 del registro
ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 5 - prima serie speciale, dell'anno 1997.
Visti gli atti di costituzione di Giuseppe Adamo e della Banca
d'Italia, nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 1998 il giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Alfonso Luigi Marra per Giuseppe Adamo, Pier
Luigi Lorenti per la Banca d'Italia e l'avvocato dello Stato Maria
Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 21 novembre 1996 nel corso di un
giudizio promosso da un creditore che, avendo notificato atto di
pignoramento presso terzi in danno del Ministero dell'interno alla
Banca d'Italia servizio di tesoreria provinciale di Avellino, e non
essendo questa comparsa a rendere dichiarazione sulla esistenza di
quali somme destinate alla prefettura si trovasse in possesso, aveva
chiesto che si procedesse ad accertare l'esistenza di somme dovute
dalla tesoreria alla prefettura, il pretore di Avellino ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 28 e 113 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'intero art. 1 del
decreto-legge 25 maggio 1994, n. 313 (Disciplina dei pignoramenti
sulle contabilita' speciali delle prefetture, delle direzioni di
amministrazione delle Forze armate e della Guardia di finanza),
convertito, con modificazioni, nella legge 22 luglio 1994, n. 460.
La norma denunciata prevede che i pignoramenti sui fondi di
contabilita' speciale a disposizione delle prefetture, destinati a
servizi e finalita' di protezione civile, di difesa nazionale e di
sicurezza pubblica, al rimborso delle spese anticipate dai comuni per
l'organizzazione delle consultazioni elettorali, nonche' al pagamento
di emolumenti e pensioni a qualsiasi titolo dovuti al personale
amministrativo, non sono soggetti ad esecuzione forzata (comma 1). La
stessa disposizione prevede: che i pignoramenti ed i sequestri aventi
ad oggetto le somme affluite nelle contabilita' speciali delle
prefetture, come pure ogni altro atto consequenziale, si eseguono
esclusivamente, a pena di nullita' rilevabile d'ufficio, con atto
notificato al direttore di ragioneria responsabile presso le
prefetture nella cui circoscrizione risiedono i soggetti privati
interessati; che il funzionario di prefettura, cui sia stato
notificato atto di pignoramento o di sequestro, e' tenuto a vincolare
l'ammontare, sempre che esistano sulla contabilita' speciale fondi la
cui destinazione sia diversa da quelle indicate al comma 1 (commi 2 e
4). Inoltre la stessa disposizione prevede che non sono ammessi atti
di sequestro o di pignoramento presso le sezioni di tesoreria dello
Stato, a pena di nullita' rilevabile anche d'ufficio (comma 3).
Il pretore di Avellino ritiene che questa disciplina introduca
nuovamente la regola della impignorabilita' delle somme di denaro e
dei crediti pecuniari dello Stato, basata sulla discrezionalita'
della pubblica amministrazione nell'uso delle proprie risorse
patrimoniali e sulla destinazione ad un pubblico servizio delle somme
che, con l'iscrizione nel bilancio, sarebbero vincolate sia per
l'amministrazione che per i terzi. Il principio della divisione dei
poteri non consentirebbe ingerenze nell'azione amministrativa
mediante l'azione esecutiva, che incontrerebbe percio' un limite
nello stanziamento di bilancio e nella emissione del titolo di spesa;
in tal modo l'amministrazione rimarrebbe arbitra nella scelta dei
crediti da soddisfare. Questa concezione ricorda il giudice
rimettente sarebbe da tempo superata, giacche' e' stata affermata
l'ammissibilita' della condanna della pubblica amministrazione al
pagamento di somme di denaro, e di conseguenza anche l'esecuzione per
espropriazione; mentre il vincolo di destinazione ad un pubblico
servizio, che rende i beni non disponibili e non suscettibili di
esecuzione forzata, dovrebbe essere specificatamente accertato.
Il giudice rimettente richiama la giurisprudenza costituzionale che
ha affermato la necessita' di individuare i limiti di pignorabilita'
in relazione alla natura ed alla destinazione dei beni dei quali di
volta in volta si chiede l'espropriazione (sentenza n. 138 del 1981).
L'art. 1 del decreto-legge n. 313 del 1994 tenderebbe, invece, a
realizzare una impignorabilita' generalizzata, sul presupposto, prima
richiamato ed oramai superato, che sia esclusa l'esecuzione forzata
nei confronti della pubblica amministrazione. La disposizione
denunciata finirebbe cosi' con il tutelare il soggetto e non gia' la
funzione pubblica, con la conseguenza che l'amministrazione non
sarebbe piu' tenuta al principio per il quale il debitore risponde
dell'adempimento delle sue obbligazioni con tutti i suoi beni
presenti e futuri, e che verrebbe anche meno la parita' di condizioni
dei creditori. Inoltre la deroga alla competenza territoriale ed il
divieto di utilizzare i comuni strumenti processuali dell'esecuzione
forzata sarebbero in contrasto con gli artt. 3, 24 e 25 della
Costituzione.
2. - Si e' costituito in giudizio il creditore che procedeva alla
esecuzione nel giudizio principale, ribadendo e sviluppando le
argomentazioni dell'ordinanza che ha sollevato la questione di
legittimita' costituzionale e sostenendo che l'art. 1 del
decreto-legge n. 313 del 1994 ripristinerebbe la discrezionalita'
dell'amministrazione nell'adempimento in sede esecutiva.
Difatti la capillare classificazione dei cespiti qualificati come
non soggetti ad esecuzione tenderebbe a realizzare una
impignorabilita' generalizzata, riproponendo principi oramai superati
dalla giurisprudenza costituzionale.
Inoltre la possibilita' di procedere all'esecuzione solo nella
circoscrizione nella quale risiede il creditore, travolgerebbe le
regole della competenza territoriale e limiterebbe la responsabilita'
del debitore, che risponderebbe soltanto con i beni che si trovano in
quella circoscrizione.
Infine contenere l'attivita' dell'ufficiale giudiziario entro la
sola notifica del pignoramento, lasciando al funzionario di
prefettura la verifica dell'esistenza di fondi pignorabili,
affiderebbe ad un'attivita' amministrativa del debitore, al di fuori
del controllo giurisdizionale, la valutazione se vincolare o meno le
somme delle quali si chiede il pignoramento.
3. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimita' costituzionale sia
dichiarata inammissibile o, nel merito, infondata.
L'inammissibilita' e' dedotta per piu' profili. La questione di
legittimita' costituzionale non sarebbe rilevante nel giudizio
principale, giacche' nella fase di passaggio tra il processo
esecutivo e quello di cognizione, destinato all'accertamento del
debito del terzo per il quale era stato chiesto il pignoramento, il
giudice non avrebbe dovuto fare applicazione della disciplina
denunciata, potendo solo dar corso al giudizio di accertamento, se
competente per valore, o rimettere altrimenti gli atti al giudice
competente.
Inoltre l'ordinanza di rimessione, pur denunciando l'intero art. 1
del decreto-legge n. 313 del 1994, sarebbe motivata soltanto con
riferimento al primo comma, che stabilisce l'impignorabilita' delle
somme iscritte nelle contabilita' speciali di alcune amministrazioni,
destinate a specifici fini pubblici di particolare rilevanza. La
stessa ordinanza non motiverebbe affatto sugli altri commi della
stessa disposizione, che riguardano le modalita' dei pignoramenti, da
effettuare sostanzialmente nella forma del pignoramento diretto, ed
escludono il pignoramento presso le sezioni di tesoreria dello Stato.
La questione di legittimita' costituzionale sarebbe pertanto
inammissibile per la parte che investe queste norme. Ma sarebbe
inammissibile anche con riferimento al primo comma, perche' sarebbe
stato necessario preliminarmente accertare che esistevano soltanto
fondi di contabilita' speciale presso la tesoreria a disposizione
della prefettura e destinati alle finalita' che li rendono
impignorabili; inoltre la questione avrebbe potuto essere sollevata
solo subordinatamente a quella che investe i commi successivi.
Ad avviso dell'Avvocatura, le questioni sollevate con riferimento
ai commi 2 e 3 della disposizione denunciata sarebbero in ogni caso
infondate, giacche' non contraddice al principio di ragionevolezza
(art. 3 Cost.) una diversa disciplina processuale del pignoramento di
speciali somme di pertinenza di determinate amministrazioni
pubbliche, con esclusione del ricorso al pignoramento presso terzi.
Il creditore non sarebbe privato di tutela giudiziaria (art. 24
Cost.), ne' vi sarebbe deroga al principio del giudice naturale (art.
25 Cost.), che spetta alla legge precostituire.
Anche la questione di legittimita' costituzionale riferita al primo
comma della stessa disposizione e', ad avviso dell'Avvocatura,
infondata. L'impignorabilita' riguarderebbe solo i fondi di
contabilita' speciale di un limitatissimo numero di soggetti
pubblici, tra i quali le prefetture, sempreche' destinati a
specifiche finalita' essenziali di preminente interesse pubblico
(servizi di protezione civile, di difesa nazionale e di sicurezza
pubblica) o per spese obbligatorie ed inderogabili. La disciplina
speciale e' dettata non per una tutela privilegiata del soggetto, ma
per assicurare il perseguimento di specifiche finalita' pubbliche
essenziali. Ricorrerebbero, quindi, le condizioni che la
giurisprudenza costituzionale indica per consentire
l'impignorabilita' di somme destinate a specifiche finalita'
pubbliche (sentenza n. 138 del 1981). Non sussisterebbe, inoltre, la
denunciata violazione degli art. 24 e 113 della Costituzione, non
essendo in discussione la tutela giurisdizionale, una volta affermata
dal legislatore la indisponibilita' di determinati beni che non
possono essere sottratti alla loro destinazione.
Infine, ad avviso dell'Avvocatura, sarebbe incomprensibile il
richiamo all'art. 28 della Costituzione, indicato nel dispositivo
dell'ordinanza di rimessione, ma del quale non vi e' cenno nella
motivazione.
4. - Ha depositato memoria di costituzione e di intervento la Banca
d'Italia, anche quale sezione di tesoreria provinciale dello Stato di
Avellino, concludendo per l'inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale e, nel merito, per la manifesta
infondatezza.
La Banca d'Italia sostiene di essere legittimata ad intervenire nel
giudizio incidentale di legittimita' costituzionale, pur non essendo
ancora parte processuale nel giudizio principale, giacche' potrebbe
essere considerata potenzialmente e virtualmente parte in causa, e
l'interesse all'intervento nascerebbe solo a seguito dell'ordinanza
di rimessione.
Inoltre la Banca d'Italia, nell'esercizio del servizio di
tesoreria, affidatole per legge (n. 104 del 1991) ed in base ad una
convenzione con il Ministero del Tesoro (17 gennaio 1992), dovrebbe
essere considerata organo dello Stato, il cui diritto ad intervenire
nei giudizi di legittimita' costituzionale troverebbe fondamento
nell'art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87. Infine
la Banca d'Italia, avendo interesse nella contestazione, potrebbe
intervenire nel giudizio in base all'art. 37 delle norme del
regolamento di procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (regio decreto 17 agosto 1907, n. 642), da applicare
nei giudizi di legittimita' costituzionale in forza del richiamo
operato dall'art. 22 della legge n. 87 del 1953.
5. - In prossimita' dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
Ministri ha depositato una memoria per ribadire l'eccezione di
inammissibilita' della questione, sostenendo che essa e' meramente
ipotetica, essendo stata sollevata nel corso della procedura di
esecuzione presso terzi, quando il terzo non era comparso per rendere
la dichiarazione, mentre la questione potrebbe essere rilevante solo
nel giudizio di accertamento.
Nel merito l'Avvocatura ribadisce che la norma denunciata non tende
a realizzare una impignorabilita' generalizzata, giacche' le somme
escluse dall'esecuzione sono solo quelle destinate a necessita'
essenziali per l'esercizio di funzioni primarie dello Stato
(protezione civile, difesa nazionale e sicurezza pubblica), e le
prefetture dispongono di altri fondi con diversa destinazione,
suscettibili di pignoramento con le modalita' previste dalla
disposizione denunciata, la cui capienza non e' posta in discussione
e che sono solitamente adeguati alle corrispondenti pretese
creditrici. Il contenimento dell'azione esecutiva nell'ambito della
prefettura della circoscrizione di residenza degli interessati
risponderebbe a principi di buon andamento e la notifica al direttore
di ragioneria responsabile presso tale prefettura consentirebbe una
adeguata organizzazione delle procedure di pagamento, seguendo
l'ordine cronologico degli atti esecutivi e senza possibilita' di
arbitrio. L'Avvocatura ritiene, inoltre, impropriamente invocati i
principi costituzionali enunciati dagli artt. 24, 25, 28 e 113,
giacche' dalla disposizione denunciata non deriverebbe alcuna
limitazione del diritto di difesa, non vi sarebbe alcuna incidenza
sul giudice naturale precostituito per legge e sarebbe persino
difficile ipotizzare quali siano le supposte lesioni degli artt. 28 e
113.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale investe la
disciplina dei pignoramenti sulle contabilita' speciali delle
prefetture, dettata dall'art. 1 del decreto-legge 25 maggio 1994, n.
313, convertito, con modificazioni, nella legge 22 luglio 1994, n.
460. Secondo questa disciplina, i fondi di contabilita' speciale a
disposizione delle prefetture e destinati a determinati servizi e
finalita' (protezione civile, difesa nazionale e sicurezza pubblica,
organizzazione delle consultazioni elettorali, pagamento di
emolumenti e pensioni al personale) non sono soggetti, salvo casi
particolari, ad esecuzione forzata (comma 1). I pignoramenti ed i
sequestri che hanno per oggetto somme affluite nelle contabilita'
speciali, come pure ogni altro atto consequenziale, si eseguono
esclusivamente, a pena di nullita' rilevabile d'ufficio, con atto
notificato al direttore di ragioneria delle prefetture nella cui
circoscrizione risiedono i privati interessati; il funzionario e'
tenuto a vincolare l'ammontare sui fondi che hanno destinazioni
diverse da quelle prima indicate (commi 2 e 4). Non sono ammessi atti
di sequestro o pignoramento sui fondi di contabilita' speciale presso
le sezioni di tesoreria dello Stato, a pena di nullita' rilevabile
d'ufficio (comma 3).
Il pretore di Avellino - giudice dell'esecuzione al quale il
creditore che procedeva ad espropriazione forzata presso terzi aveva
chiesto di disporre il giudizio per accertare le somme che la Banca
d'Italia, quale sezione di tesoreria provinciale dello Stato, terzo
non comparso per rendere dichiarazione del debito, avesse disponibili
per la prefettura del luogo - ritiene che questa disciplina sia in
contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 28 e 113 della Costituzione,
giacche' da essa deriverebbe l'impignorabilita' generalizzata delle
somme di denaro dello Stato, con una tutela che riguarderebbe il
soggetto e non la funzione pubblica, mentre i creditori non
verrebbero in alcun modo garantiti, potendo agire esecutivamente solo
presso la prefettura del luogo di loro residenza e senza poter
utilizzare gli ordinari strumenti del processo esecutivo.
2. - L'intervento nel giudizio di legittimita' costituzionale della
Banca d'Italia, quale tesoreria provinciale dello Stato, non e'
ammissibile.
Nel processo principale, di espropriazione presso terzi, la Banca
d'Italia ha veste di terzo chiamato dal creditore pignorante a
dichiarare di quali somme fosse debitore nei confronti
dell'espropriato. In tale veste non e' comparsa all'udienza stabilita
per fare la dichiarazione, ne' puo' essere considerata parte del
procedimento esecutivo, divenendo tale solo nel giudizio di
accertamento che eventualmente si instauri ad istanza del creditore
che procede all'esecuzione. Cio' che accadrebbe solo a seguito della
citazione o della notifica del verbale d'udienza con l'istanza del
creditore che ha chiesto di procedere al giudizio di cognizione nei
confronti, appunto, oltre che del debitore sottoposto ad esecuzione,
anche del terzo (cfr. ordinanza allegata alla sentenza n. 263 del
1996).
Neppure puo' essere accolta la pretesa della Banca d'Italia di
intervenire nel giudizio di legittimita' costituzionale, pur non
essendo parte del giudizio principale, quale organo dello Stato,
invocando l'art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87. Questa disposizione stabilisce che gli organi dello Stato (e
delle Regioni) hanno diritto di intervenire in giudizio, nel contesto
della disciplina della rappresentanza e della difesa dinanzi alla
Corte costituzionale, affidata, per il Governo, all'Avvocato generale
dello Stato (terzo comma) e, per le altre parti, ad avvocati
abilitati al patrocinio innanzi alla Corte di cassazione (primo
comma). Anche quella relativa agli organi dello Stato e', dunque, una
regola che riguarda la rappresentanza e difesa nel giudizio, giacche'
si stabilisce che non e' richiesta, per tali organi, una difesa
professionale. Cio', tuttavia, non riguarda, ne' vale quindi a
modificare, la disciplina della legittimazione ad essere parte o ad
intervenire in giudizio.
Tuttavia anche se, come vorrebbe la Banca d'Italia, si attribuisse
all'art. 20, secondo comma, della legge n. 87 del 1953 il significato
del piu' ampio riconoscimento di un diritto di qualsiasi organo
statale ad intervenire in qualsiasi giudizio, egualmente l'intervento
della Banca d'Italia sarebbe inammissibile, perche' ad essa, quale
esercente il servizio di tesoreria provinciale, non puo' essere
attribuita l'asserita qualifica di organo dello Stato. Difatti, la
gestione del servizio di tesoreria e' affidata alla Banca d'Italia
quale ente concessionario di pubblico servizio ed i rapporti con
l'amministrazione dello Stato sono disciplinati, in base alla legge,
mediante apposite convenzioni (v. legge 28 marzo 1991, n. 104), senza
che in ragione della gestione di tale servizio l'ente venga a
configurarsi come organo dello Stato.
3. - La questione di legittimita' costituzionale, riferita
all'intero art. 1 del decreto-legge n. 313 del 1994, comprende due
distinti complessi di prescrizioni normative che, pur collegati,
devono essere esaminati separatamente.
Il primo, essenzialmente riferibile al terzo comma, non ammette
atti di sequestro o di pignoramento sui fondi delle contabilita'
speciali delle prefetture presso le sezioni di tesoreria dello Stato.
Tali atti sono nulli e non determinano alcun obbligo di
accantonamento ne' sospendono l'accreditamento delle somme nelle
contabilita' speciali intestate alle prefetture. In corrispondenza al
divieto di pignoramento o sequestro presso la tesoreria, l'esecuzione
puo' e deve essere effettuata direttamente presso le prefetture, con
atto notificato al direttore di ragioneria responsabile, cui e'
affidata la gestione contabile dei fondi.
Il secondo complesso di prescrizioni normative, riferibile agli
altri commi dello stesso art. 1, stabilisce l'impignorabilita' o
insequestrabilita' dei fondi che hanno le destinazioni indicate dalla
stessa disposizione e disciplina le operazioni che deve compiere il
funzionario responsabile, al quale i pignoramenti o i sequestri che
hanno per oggetto somme affluite nelle contabilita' speciali vanno
notificati con le modalita' previste per l'espropriazione mobiliare
presso il debitore.
3.1. - La prima delle due questioni e' ammissibile, ma nel merito
non e' fondata.
Nel giudizio principale, la nullita', rilevabile d'ufficio, del
pignoramento presso la sezione di tesoreria dello Stato, stabilita
dalla disposizione denunciata, impedisce di dare ingresso al giudizio
di cognizione, richiesto dal creditore che procede all'esecuzione
forzata per accertare di quali somme del debitore il terzo, quale
tesoriere, sia in possesso. La questione e', dunque, rilevante.
Essa e', tuttavia, non fondata, giacche' la disciplina stabilita
per i pignoramenti sulle contabilita' speciali non configura una
procedura tale da determinare l'impignorabilita' dei fondi assegnati
alle prefetture, ma tende invece ad adeguare la procedura di
esecuzione forzata alle particolari modalita' di gestione contabile
dei fondi stessi ed alla impignorabilita' di quella parte di essi che
risulti gia' destinata a servizi qualificati dalla legge come
essenziali.
Questa disciplina, uniformandosi a quanto gia' previsto in altri
casi nei quali opera il sistema delle contabilita' speciali (art.
1-bis, comma 4-bis, aggiunto dall'art. 11 del decreto-legge 18
gennaio 1993, n. 8 alla legge 29 ottobre 1984, n. 720), esclude il
pignoramento presso il tesoriere dei fondi gestiti con questa
particolare procedura e prevede, invece, il pignoramento presso il
funzionario direttamente responsabile della gestione contabile dei
fondi ed in grado di conoscerne l'ammontare e la disponibilita', come
pure di verificare se e quali vincoli di destinazione siano imposti e
per quali somme vi siano cause di impignorabilita'. In questo
contesto e' giustificato disporre che gli atti di pignoramento delle
somme affluite nelle contabilita' speciali siano notificati al
direttore di ragioneria responsabile, il quale, senza esercitare
alcun potere discrezionale, e' tenuto a vincolare l'ammontare
pignorato assumendone la correlativa responsabilita', con atti non
sottratti a verifica o accertamento giurisdizionale.
3.2. - La questione di legittimita' costituzionale degli altri
commi dello stesso art. 1 e' inammissibile.
La questione e' stata sollevata in una procedura di espropriazione
presso terzi, a seguito di atto di pignoramento notificato alla
tesoreria.
Ritenuto non fondato il dubbio di legittimita' costituzionale della
norma che non ammette, a pena di nullita' da rilevare d'ufficio, tale
forma di pignoramento per i fondi affluiti nelle contabilita'
speciali, prevedendo invece quello presso il funzionario responsabile
della gestione contabile dei fondi, non trova alcuna applicazione nel
giudizio principale la disciplina relativa sia alla impignorabilita'
di quella parte delle somme affluite nelle contabilita' speciali che
hanno una specifica destinazione prevista dalla legge, sia alla
determinazione della prefettura competente, individuata in quella
nella cui circoscrizione risiede il privato interessato.