ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia di Bolzano,
notificato il 5 ottobre 1996, depositato in Cancelleria il 10
successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'art.
28 del decreto del Ministro della sanita' 16 maggio 1996, n. 413
(Regolamento concernente la disciplina degli esami di idoneita'
nazionale all'esercizio delle funzioni di direzione) ed iscritto al
n. 28 del registro conflitti 1996.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1998 il giudice relatore
Fernanda Contri;
Udito l'avvocato Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Provincia
autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione al decreto del Ministro della
sanita' 16 maggio 1996, n. 413 (Regolamento concernente la disciplina
degli esami di idoneita' nazionale all'esercizio delle funzioni di
direzione), chiedendo alla Corte costituzionale di dichiarare che non
spetta al Ministro della sanita' disciplinare con proprio regolamento
gli esami di idoneita' del personale sanitario direttivo organizzati
nella Provincia di Bolzano. L'ente ricorrente chiede altresi' a
questa Corte l'annullamento dell'art. 28 del citato regolamento.
La Provincia lamenta la violazione delle attribuzioni e dei
princi'pi di cui agli artt. 2, 9, numero 10), 16, 99, 100 e 107 dello
statuto speciale del Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670) ed alle relative norme di attuazione - segnatamente, l'art. 5
del d.P.R. 26 febbraio 1980, n. 197, e l'art. 2 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 - nonche' la violazione dei
princi'pi costituzionali relativi ai rapporti tra atti normativi
statali e provinciali.
L'ente ricorrente lamenta in primo luogo il contrasto, con l'art.
5 del d.P.R. n. 197 del 1980, dell'art. 28 del citato regolamento
ministeriale, secondo il quale la legge provinciale puo' disciplinare
gli esami di idoneita' all'esercizio delle funzioni di direzione
nelle strutture sanitarie dislocate sul territorio provinciale "nel
rispetto dei princi'pi stabiliti dal presente regolamento", laddove,
invece, la norma di attuazione di cui all'art. 5 del d.P.R. n. 197
del 1980 prevede la possibilita' che gli esami in questione siano
disciplinati con legge provinciale "nel rispetto dei princi'pi
stabilititi dalle leggi statali e fermi restando i requisiti per
l'ammissione dei candidati e le prove di esame fissati
nell'ordinamento statale".
Ad avviso della Provincia, l'art. 28 del regolamento emanato con
d.m. n. 413 del 1996 conterrebbe inoltre una disciplina di dettaglio
non consentita dalle norme di attuazione di cui all'art. 5 del citato
d.P.R. n. 197 del 1980, prevedendo il regolamento che ha dato luogo
al presente conflitto che gli esami siano indetti contestualmente a
quelli nazionali e che il Ministero della sanita' e la Provincia
autonoma di Bolzano concordino le iniziative necessarie per dare
attuazione a quanto disposto dai commi 3 e 4 dell'art. 1 del
regolamento (che disciplinano i limiti alla presentazione di piu'
domande nella stessa sessione di esame, e nella sessione successiva a
quella nella quale il candidato abbia gia' conseguito una idoneita').
Al di la' del puntuale contrasto di alcune disposizioni con l'art.
5 del d.P.R. n. 197 del 1980, il decreto ministeriale impugnato
violerebbe la riserva di legge provinciale in materia di
organizzazione degli esami di cui si tratta nella Provincia di
Bolzano, e piu' in generale, le attribuzioni assegnate all'ente
territoriale, oltre che dal menzionato art. 5, dagli artt. 2, 99, 100
e 9, numero 10) dello statuto speciale, che nel loro insieme
affermano la competenza provinciale ad organizzare le strutture
sanitarie, anche in funzione delle esigenze di tutela delle minoranze
linguistiche.
Ad avviso dell'ente ricorrente, il regolamento ministeriale che ha
dato luogo al conflitto incide in materia sottratta alla competenza
statale, oltre che dalle ricordate norme di attuazione statutaria,
anche dall'art. 80, primo comma, della legge 23 dicembre 1978, n.
833, e comunque incide in materia sottratta alla fonte regolamentare
governativa e ministeriale, come risulterebbe dalla giurisprudenza
costituzionale e dalla stessa legge n. 400 del 1988, art. 17, comma
1, lettera b).
L'art. 28 del regolamento emanato con d.m. n. 413 del 1996, con
particolare riguardo alla disciplina recata dal terzo comma, e'
considerato dalla Provincia lesivo delle proprie attribuzioni anche
sotto un ulteriore profilo. Si osserva infatti nel ricorso che alla
Provincia spetta, ex artt. 9, numero 10 dello statuto e 5, del d.P.R.
n. 197 del 1980, una competenza legislativa di tipo concorrente in
materia di organizzazione degli esami di idoneita' effettuati
nell'ambito provinciale, che puo' essere limitata dai princi'pi della
legislazione statale, come si desume anche dall'art. 2 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, richiamato nel ricorso. Cio'
nonostante, il Ministro della sanita' avrebbe preteso di vincolare il
legislatore provinciale sia alla disciplina di principio, sia alla
normativa di dettaglio stabilita con proprio regolamento. La lesione
delle attribuzioni provinciali non discenderebbe pertanto solo dalla
inidoneita' della fonte regolamentare statale ad intervenire nella
materia di competenza provinciale, ma anche dal tipo di disciplina,
diretta a stabilire princi'pi e a regolare aspetti procedurali ed
organizzativi, ritenuti di dettaglio, "riservati alla esclusiva
valutazione della Provincia, ed oltretutto in presenza di una
disciplina legislativa provinciale gia' vigente in materia" (legge
prov. Bolzano 18 agosto 1983, n. 34).
La Provincia impugna il regolamento emanato dal Ministro della
sanita' anche per contrasto con l'art. 107 dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige, giacche' le norme di attuazione emanate a
seguito del procedimento "collaborativo" previsto dall'invocata
disposizione statutaria "non possono essere derogate se non da
successivi atti adottati in base a quel medesimo procedimento".
2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale, tramite
l'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei Ministri, per chiedere la reiezione del ricorso
presentato dalla Provincia autonoma di Bolzano.
Premesso che, "con semplice decreto ministeriale, non possono
essere stabiliti autonomamente princi'pi generali limitativi della
competenza legislativa della Provincia autonoma", il resistente
osserva che, nel caso in esame, la competenza dello Stato ad emanare
l'impugnato decreto ed il conseguente obbligo, in capo alla
Provincia, di attenersi alle disposizioni dal medesimo recate, non
discenderebbe dal contenuto del regolamento ministeriale, "bensi' dai
principi posti dalla normativa statale, che non si pone in contrasto
con lo Statuto speciale e con le relative norme di attuazione". A
questo riguardo, il Presidente del Consiglio richiama l'art. 17,
comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (attuativo
della delega conferita al Governo dall'art. 1, lettera q) della legge
23 ottobre 1992, n. 421), che prevede la fissazione, con decreto del
Ministro della sanita', delle procedure, delle modalita' di
espletamento degli esami, della valutazione del curriculum
professionale e dei requisiti di ammissione dei candidati. La
disposizione impugnata troverebbe pertanto il suo fondamento
legislativo nell'art. 17 del citato decreto legislativo n. 502 del
1992, e nella necessita' di assicurare condizioni uniformi su tutto
il territorio nazionale in materia di partecipazione agli esami per
l'idoneita' nazionale in questione.
Il Presidente del Consiglio richiama altresi' la sentenza della
Corte costituzionale n. 517 del 1991, "in ordine alla competenza
dello Stato ad adottare decreti aventi idonea copertura legislativa,
le cui disposizioni debbano avere vigore anche laddove esista
competenza legislativa, seppure settoriale, delle province autonome".
Il resistente contesta infine, invocando il principio di parita' di
trattamento, che costituisca normativa di dettaglio la disciplina
dell'indizione contemporanea degli esami in sede provinciale e
nazionale, e dei limiti alla presentazione delle domande di
ammissione agli esami di cui all'art. 1, commi 3 e 4, richiamati
dall'art. 28 dell'impugnato regolamento ministeriale.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Provincia autonoma di Bolzano
ha depositato una memoria per contestare quanto esposto dal
Presidente del Consiglio con l'atto di costituzione, e per ribadire
quanto gia' dedotto nel ricorso.
In particolare, la Provincia afferma di non disconoscere che il
regolamento ministeriale all'origine del presente conflitto trovi il
suo fondamento nell'art. 17 del decreto legislativo n. 502 del 1992,
ma ribadisce l'illegittimita' dell'impugnato art. 28, nella parte in
cui pretende di imporre al legislatore provinciale, in materia
assegnata alla sua competenza concorrente, il rispetto di princi'pi
stabiliti "da un semplice atto amministrativo".
L'ente ricorrente ritiene poi non pertinente il richiamo alla
sentenza n. 517 del 1991, in quanto riguardante un conflitto sorto in
relazione ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
disciplinante una materia riservata allo Stato, "e non gia' un
decreto ministeriale incidente su di una competenza propria della
Provincia autonoma di Bolzano".
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri,
in relazione all'art. 28 del decreto del Ministro della sanita' 16
maggio 1996, n. 413 (Regolamento concernente la disciplina degli
esami di idoneita' nazionale all'esercizio delle funzioni di
direzione), chiedendo alla Corte costituzionale di dichiarare che non
spetta al Ministro della sanita' disciplinare con proprio regolamento
gli esami di idoneita' del personale sanitario direttivo organizzati
nella Provincia di Bolzano e di annullare l'art. 28 del citato
regolamento.
La Provincia lamenta la violazione degli artt. 2, 9, n. 10), 16,
99, 100 e 107 dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670); delle norme di attuazione di cui agli artt.
5 del d.P.R. 26 febbraio 1980, n. 197, e 2 del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266; nonche' dei princi'pi costituzionali relativi ai
rapporti tra atti normativi statali e provinciali.
Piu' precisamente, l'art. 28 del regolamento emesso con decreto del
Ministro della sanita' 16 maggio 1996, n. 413, e' ritenuto dalla
ricorrente lesivo della sfera di attribuzioni ad essa
costituzionalmente assegnate, per i motivi di seguito elencati.
In primo luogo, la Provincia ricorrente denuncia la violazione, ad
opera dell'impugnato art. 28, dell'art. 5 del d.P.R. n. 197 del 1980
(Norme di attuazione per il Trentino-Alto Adige concernenti
integrazioni alle norme di attuazione in materia di igiene e sanita'
approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474): l'art. 28 dell'impugnato
regolamento ministeriale prevede infatti che la legge provinciale
possa disciplinare gli esami di idoneita' all'esercizio delle
funzioni di direzione nelle strutture sanitarie dislocate sul
territorio provinciale "nel rispetto dei princi'pi stabiliti dal
presente regolamento", mentre la norma di attuazione di cui all'art.
5 del d.P.R. n. 197 del 1980 prevede la possibilita' che gli esami in
questione siano disciplinati con legge provinciale "nel rispetto dei
princi'pi stabiliti dalle leggi statali" (fermi restando i requisiti
per l'ammissione dei candidati e le prove di esame fissati
nell'ordinamento statale). Sotto questo primo profilo, la ricorrente
lamenta altresi' il contrasto con l'art. 9, numero 10, dello statuto,
come attuato dall'art. 5 del d.P.R. n. 197 del 1980, e l'art. 2 del
decreto legislativo 15 marzo 1992, n. 266, che configurano una
competenza legislativa di tipo concorrente in materia di
organizzazione degli esami di idoneita' effettuati nell'ambito
provinciale, suscettibile di essere limitata solo dai princi'pi della
legislazione statale. A questo proposito, la Provincia autonoma di
Bolzano invoca altresi' i princi'pi costituzionali in materia di
rapporti tra fonti regolamentari statali e fonti regionali o
provinciali, come risultanti dalla giurisprudenza costituzionale e
come esplicitati dalla legge n. 400 del 1988, art. 17, comma 1,
lettera b), che sottrae alla fonte regolamentare governativa e,
implicitamente, ministeriale (art. 17, comma 3), la attuazione e
l'integrazione delle disposizioni legislative di principio nelle
materie assegnate alla competenza legislativa delle Regioni e delle
Province autonome.
In secondo luogo, nell'atto introduttivo del presente giudizio si
lamenta la violazione, da parte dell'art. 28 del d.m. n. 413 del
1996, del gia' citato art. 5 del d.P.R. n. 197 del 1980 e degli artt.
2, 99, 100 e 9, n. 10, dello statuto speciale, che nel loro insieme
attribuiscono alla Provincia di Bolzano la competenza ad organizzare
le strutture sanitarie, anche in funzione delle esigenze di tutela
delle minoranze linguistiche. A questo riguardo, l'ente territoriale
ricorrente assume altresi' violato l'art. 80, primo comma, della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario
nazionale), secondo il quale nella materia dell'organizzazione delle
strutture sanitarie restano ferme le competenze spettanti alle
Province autonome secondo le forme e le condizioni particolari di
autonomia definite dal d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative
norme di attuazione, "nel rispetto, per quanto attiene alla Provincia
autonoma di Bolzano, anche delle norme relative alla ripartizione
proporzionale fra i gruppi linguistici e alla parificazione della
lingua italiana e tedesca".
In terzo luogo, la Provincia ricorrente ipotizza il contrasto con
l'art. 107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
giacche' le norme di attuazione emanate a se'guito del procedimento
"collaborativo" previsto dall'invocata disposizione statutaria non
possono essere derogate se non da successivi atti adottati in base a
quel medesimo procedimento.
2. - Sotto il primo dei profili sopra elencati, il ricorso e'
fondato.
Secondo l'art. 3, numero 9, del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme
di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e sanita'), restano ferme le competenze degli
organi statali "in ordine alle professioni sanitarie, agli ordini e
collegi professionali ed agli esami di idoneita' per l'esercizio
della professione medica negli ospedali".
Tuttavia, la medesima disposizione - come modificata dall'art. 1
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti
modifiche a norme di attuazione gia' emanate) - prevede che nella
Provincia di Bolzano, ai fini di tutela della minoranza di lingua
tedesca, tali esami possano essere effettuati osservandosi l'art. 5
del d.P.R. n. 197 del 1980. Tale disposizione attribuisce alla
Provincia una potesta' legislativa nella materia dell'organizzazione
degli esami in questione, da esercitarsi - "per garantire ai
candidati l'esercizio del diritto di sostenere le prove di esame in
lingua italiana o in lingua tedesca, nonche' la loro valutazione da
parte dei componenti la commissione esaminatrice che abbiano adeguata
conoscenza delle due lingue" - "nel rispetto dei princi'pi stabiliti
dalle leggi statali".
Nel disporre che gli esami di idoneita' di cui si tratta "possono
essere organizzati in Provincia di Bolzano ... nel rispetto dei
principi stabiliti dal presente regolamento", l'art. 28
dell'impugnato d.m. 16 maggio 1996, n. 413 - oltre a concretare una
palese violazione dell'invocata norma di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige recata dal primo comma dell'art.
5 del d.P.R. n. 197 del 1980 - si pone in contrasto con il principio,
pacifico nella giurisprudenza di questa Corte, secondo il quale non
e' ammissibile che norme dirette a limitare l'esercizio delle
competenze regionali o provinciali siano poste attraverso un
regolamento ministeriale (v., ex plurimis la sentenza n. 204 del
1991).
L'art. 28 del regolamento ministeriale adottato con d.m. 16 maggio
1996, n. 413, risulta pertanto lesivo delle attribuzioni
costituzionalmente garantite alla Provincia ricorrente.
Resta assorbito ogni ulteriore profilo di asserita lesione delle
attribuzioni proprie della Provincia autonoma di Bolzano.