IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 856/86 proposto
da Accarisi Serena, Bonora Giampaolo, Ginocchini Bruno, Rondelli
Adriano, Ligabue Guido, Pontillo Pierluigi, Grandi Giovanni, Zanini
Maurizia, Venturelli Massimo, Giunchedi Gioietta, Corticelli Stefano,
Roversi Maria Grazia, Innocenti Mauro, Schiff Laura, Sani Stefania,
Corradini Giulio e Resta Claudia;
sul ricorso n. 1073/86, proposto da Mattiussi Paolo;
sul ricorso n. 1074/86, proposto da Caruso Pietro; tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Giovanni Brentazzoli ed
elettivamente domiciliati presso lo studio del medesimo, in Bologna,
strada Maggiore n. 24;
Contro la regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente
pro-tempore della Giunta regionale, non costituita in giudizio;
Per l'annullamento della deliberazione della g.r. n. 81 del 21
gennaio 1986, recante criteri per l'applicazione dell'art. 32 delle
l.r. n. 26 del 20 luglio 1973;
E per l'accertamento del diritto dei ricorrenti di ottenere, a far
tempo dalla data di inquadramento nel ruolo unico regionale o,
subordine, dal 31 dicembre 1985, il riconoscimento di un'anzianita'
pari al 100% di quella relativa al servizio dagli stessi svolto,
anche non di ruolo e per periodi anche non continuativi, presso altre
pubbliche amministrazioni pure se diverse da quella di provenienza, e
cosi' di conseguire i benefici economici tutti connessi a detto
riconoscimento, da computarsi con riferimento ai criteri del
riequilibrio tra anzianita' economica ed anzianita' giuridica e del
salario di anzianita', indicati dagli artt. 12 e 13 della l.r. n.
11/1984, con la maggiorazione per interessi e rivalutazione monetaria
secondo gli indici I.s.t.a.t., dalle singole scadenze al saldo;
E per la condanna dell'amministrazione intimata al pagamento a
favore dei ricorrenti delle somme tutte di cui risulti debitrice per
il titolo di cui sopra, oltre ad interessi e rivalutazione monetaria
secondo gli indici I.s.t.a.t., dalle singole scadenze sino al saldo;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti ricorrenti a sostegno delle
proprie pretese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Designato relatore, per la pubblica udienza del 2 marzo 1995, il
cons. dott. Domenico Lundini;
Udito all'udienza stessa l'avv. Bagala', in sostituzione dell'avv.
Brentazzoli, per i ricorrenti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
F a t t o
1. - Con gli odierni menzionati atti di gravame i ricorrenti hanno
impugnato il provvedimento specificato in epigrafe, chiedendone
l'annullamento per violazione di legge, nella specie della violazione
e falsa applicazione di disposizioni normative e di principi
generali, nonche' per eccesso di potere sotto il profilo della
contraddittorieta' di comportamento della p.a., ed affidando, in via
ipotetica e subordinata, l'accoglimento dell'azionata pretesa ad una
duplice questione di incostituzionalita' di norme regionali applicate
nella circostanza, dedotta con riferimento agli artt. 3, 36 e 97
della Costituzione.
In sintesi, gli istanti lamentano, con due distinti motivi di
doglianza, che illegittimamente amministrazione regionale avrebbe
ritenuto applicabile, nei loro confronti, l'art. 32 della l.r. n. 26
del 20 luglio 1973, con il conseguente riconoscimento, agli effetti
economici, di un'anzianita' pari al 50% del periodo di servizio
pre-ruolo prestato presso pubbiche amministrazioni, con mansioni
corrispondenti o propedeutiche alla qualifica di inquadramento nei
ruoli regionali acquisita per pubblico concorso.
2. - Sostengono invece i ricorrenti che l'art. 12, l.r. n. 11/1984
ha imposto la valutazione, per intero, a favore dei dipendenti
regionali, anche se assunti dopo il 31 dicembre 1982, di tutti gli
anni di servizio prestati nell'ambito di rapporti di pubblico
impiego, compresi quelli resi presso lo Stato, enti pubblici, enti
locali e regioni.
La valutazione totale dell'anzianita' di servizio gia' era del
resto, assumono, principio immanente nell'ordinamento regionale ex
art. 112, l.r. n. 25/1973 ed art. 7 l.r. n. 30/1982.
Il principio invocato trova anche fondamento nell'art. 199 t.u. n.
3/1957 e nella l.r. n. 27/1985 il cui art. 29 ha chiarito che, in
caso di accesso al ruolo regionale per pubblico concorso da parte di
personale che abbia prestato servizio presso altre pubbliche
amministrazioni, e' conservato il trattamento economico di anzianita'
eventualmente maturato presso l'amministrazione di provenienza.
La deliberazione impugnata si pone poi anche in contrasto col
divieto della reformatio in pejus del trattamento economico dei
pubblici dipendenti (art. 227 t.u. n. 383/1934)
La ratio di tale principio, avente portata generale, e' quella di
evitare che mutamenti di status determinino diminuzione del livello
economico raggiunto dal pubblico dipendente.
Quantomeno, infine, i benefici rivendicati dai ricorrenti avrebbero
dovuto essere loro riconosciuti del 31 dicembre 1985, data di entrata
in vigore della l.r. n. 27/1985 il cui art. 29, come gia' detto, ha
stabilito il principio del totale riconoscimento dell'anzianita'
maturata presso l'amministrazione di provenienza.
L'efficacia di tale legge invero non puo' essere limitata ai
dipendenti assunti dal 31 dicembre 1985.
Ove poi si ritenesse che gli artt. 10, 12, 13 della l.r. n. 11/1984
sono applicabili solo al personale assunto prima del 31 dicembre 1982
e non anche a quello immesso in ruolo tra tale data e quella
d'entrata in vigore della l.r. n. 27 del 1985, ne conseguirebbe
l'illegittimita' costituzionale della normativa richiamata, per
contrasto con il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) e con quelli
della giusta retribuzione e dell'imparzialita' e buon funzionamento
della p.a. (artt. 36 e 97 Cost.).
Per le stesse ragioni dovrebbe altresi' sollevarsi questione di
legittimita' costituzionale dellart. 29, l.r. n.27/1985, ove tale
norma dovesse essere intesa come dettata al fine di regolare il
trattamento economico dei soli dipendenti regionali entrati in ruolo
a far tempo dal 31 dicembre 1985.
3. - Alcuni dei ricorrenti poi (particolarmente quelli proponenti i
ricorsi 1073 e 1074 del 1986) provengono da rapporti a tempo
determinato presso la stessa regione Emilia-Romagna, ex art. 61,
statuto regionale.
Costoro lamentano tra l'altro (a parte quanto gia' sopra rilevato),
che a far tempo dell'inquadramento in ruolo, sono stati privati di
ogni emolumento connesso all'anzianita' maturata in veste di
personale incaricato; percepiscono il solo stipendio iniziale del
livello di inquadramento; non hanno neppure percepito la somma
maturata a titolo di "salario di anzianita'" con riferimento al
biennio 1983/1984.
Richiamano dunque, nel senso ed ai fini del totale riconoscimento
dell'anzianita' gia' maturata, l'art. 2, l.r. n. 41/1978; l'art. 56,
quinto comma, della l.r. n. 2/1979, gli artt. 9 e 21 della l.r. n.
9/1981, l'art. 47, settimo comma, della l.r. n. 12/1979.
Prospettano anche la contraddittorieta' della posizione
dell'Amministrazione regionale che ha ritenuto non irrilevante, in
relazione al prescritto periodo di prova, il periodo di attivita'
prestato dagli interessati medesimi nella veste di incaricati a tempo
determinato.
L'esistenza di un nesso di continuita' tra servizio di ruolo e
quello svolto come incaricati presso la Regione sarebbe anche
dimostrato dalle disposizioni di legge (art. 6, l.r. n. 2/1983) che
hanno ammesso detto personale a partecipare ai concorsi, dei quali
sono poi risultati vincitori, anche in presenza del superamento del
prescritto limite d'eta'.
Inoltre, per le ipotesi in cui l'ingresso in ruolo di tali
ricorrenti ha coinciso con il passaggio degli stessi ad altra
qualifica funzionale, il riconoscimento intero dell'anzianita'
maturata conseguirebbe all'applicazione dell'art. 27, l.r. n. 11/1984
il quale stabilisce che in detti casi il beneficio economico da
attribuire consiste nella differenza tra l'iniziale della qualifica
di provenienza e l'iniziale della qualifica di accesso.
4. - Con sentenza dell'8 luglio 1994 sono stati disposti incombenti
istruttori, cui ha ottemperato la p.a.
Hanno fatto seguito ulteriori memorie difensive dei ricorrenti.
Alla pubblica udienza del 2 marzo 1995 le cause sono state poste in
decisione.
D i r i t t o
I - Il collegio, come da separata sentenza, ha proceduto alla
riunione dei tre ricorsi indicati in epigrafe, in quanto parzialmente
connessi dal punto di vista soggettivo e comunque tutti rivolgenti
identiche questioni di fondo.
II - I ricorrenti sono dipendenti regionali immessi giuridicamente
in ruolo, per pubblico concorso, in momenti diversi, ma tutti in un
arco di tempo compreso tra il 31 dicembre 1982 e il 31 dicembre 1985.
Con la delibera oggetto d'impugnativa l'amministrazione regionale
ha stabilito d'applicare, nei confronti del proprio personale
vincitore, come appunto i ricorrenti, di pubblico concorso e
proveniente da altre pubbliche amministrazioni o da rapporti non di
ruolo instaurati con la stessa regione ex art. 61 dello statuto
regionale all'epoca vigente - ove assunto in ruolo nel periodo dal 1
gennaio 1983 al 31 dicembre 1985 - l'art. 98 della l.r.
Emilia-Romagna n. 25/1973 come sostituito dall'art. 32 della l.r. n.
26 del 20 luglio 1973, con conseguente riconoscimento, agli
interessati, ai fini della determinazione del trattamento
retributivo, di un'anzianita' pari al 50% di quella risultante dal
servizio effettivo prestato presso l'Amministrazione di provenienza,
con mansioni corrispondenti o propedeutiche rispetto a quelle
previste per la qualifica regionale nella quale sono immessi.
Sostanzialmente l'amministrazione ritiene che il personale in
questione debba essere escluso dal beneficio della valutazione, ai
fini di cui sopra, dell'intera anzianita' di servizio pregressa
comunque maturata presso pubbliche amministrazioni (beneficio che
spetterebbe infatti, ai sensi dell'art. 12 della l.r. n. 11 dell'8
marzo 1984, al solo personale regionale in servizio al 31 dicembre
1982) nonche' dall'ambito di applicabilita' dell'art. 29 della l.r.
12 dicembre 1985, n. 27, norma la quale, nello stabilire la
conservazione del trattamento economico di anzianita' maturato presso
l'amministrazione di provenienza, si riferirebbe soltanto al
personale regionale assunto (per pubblico concorso) dopo l'entrata in
vigore della detta legge.
I ricorrenti rivendicano invece il riconoscimento totale, ai fini
economici, dei servizi precedenti, postulando l'applicabilita' degli
artt. 12 e 13 della l.r. n. 11/1984 anche al personale entrato in
ruolo dopo il 31 dicembre 1982 e sostengono comunque che i benefici
economici da essi maturati durante i precedenti servizi presso altre
pubbliche amministrazioni o in rapporti pre ruolo alle dipendenze,
della regione medesima dovrebbero essere loro riconosciuti quantomeno
a far tempo dall'entrata in vigore della l.r. n. 27/1985, e cioe' dal
31 dicembre 1985.
III - Tanto premesso, ritiene il collegio che il riferito quadro
normativo sia stato interpretato, dall'intimata amministrazione
regionale, in maniera esatta ed appropriata.
Invero, per cio' che concerne anzitutto l'art. 12 della menzionata
l.r. n. 11 del 1984, il quale ai fini della determinazione del
trattamento economico, prevede il riconoscimento, per intero, dei
servizi pregressi resi alle dipendenze dello Stato, enti pubblici,
enti locali e regioni, trattasi effettivamente di norma non a
carattere permanente ma da applicarsi solamente a quanti si trovavano
in servizio alle dipendenze della Regione alla data del 1 gennaio
1983 (vedi, per una fattispecie analoga, C.S., VI, n. 724 del 25
ottobre 1991).
A tale conclusione conducono diverse considerazioni. Anzitutto, dal
punto di vista testuale, non puo' permettersi che si tratta della
determinazione di nuovi livelli retributivi (cfr. ultimo comma della
norma in questione): il che presuppone l'esistenza di un "vecchio"
livello e quindi di un rapporto gia' in atto con relativo trattamento
stipendiale a carico della medesima amministrazione. Diversamente non
avrebbe senso la distinzione tra "vecchio" e "nuovo" livello
stipendiale.
In secondo luogo deve rilevarsi che lo stesso art. 12, nella lett.
a), si occupa della valutazione di servizi maturati nella qualifica
nella quale il dipendente trovasi inquadrato al momento della
operazione di riequilibrio, e tale riequilibrio va effettuato con
riferimento al 31 dicembre 1982; sicche' deve ritenersi che ci si
voglia riferire al personale in servizio a tale data.
In terzo luogo va osservato che soltanto il successivo art. 13
della l.r. n. 11/1984 si occupa anche del personale assunto dopo il 1
gennaio 1983, ma cio' al fine di riconoscere ad esso il solo salario
di anzianita' stabilito a decorrere da tale data ed in proporzione ai
mesi trascorsi in servizio al 1 gennaio 1985.
Non si parla in tale norma (come invece si fa nel precedente art.
12) di servizi svolti presso altre pubbliche amministrazioni;
sicche', riguardando, entrambe le dette norme, il c.d. "salario di
anzianita'", se la ratio di esse fosse stata quella di estendere tale
beneficio - in caso di personale assunto dopo il 1 gennaio 1983 - ai
servizi prestati precedentemente a quello relativo alla nomina in
ruolo alle dipendenze della Regione, non si vede, da un lato, perche'
l'art. 13 non lo avrebbe stabilito espressamente e, dall'altro,
perche' l'art. 12 non si sarebbe anch'esso occupato, esplicitamente e
chiaramente, di tale stesso personale.
Piu' in generale ed al di la' dei rilievi di ordine testuale, va
osservato che l'art. 12 appare funzionalizzato all'inquadramento alla
data del 1 gennaio 1983, cosi' presupponendo un rapporto in atto alla
stessa data con la medesima amministrazione.
Ne' a tali conclusioni e' d'ostacolo l'art. 10 della legge in
questione che, nello stabilire il trattamento economico al 1 gennaio
1983 del personale regionale (indicato senza distinzioni), parla
anche del salario di anzianita' di cui agli artt. 12 e 13 della legge
stessa, dal momento che tale disposizione indica genericamente tutte
le varie voci retributive (stipendio, salario d'anzianita', ind. int.
speciale, indennita' e compensi vari) previste dall'accordo di
lavoro, ma la spettanza di ciascuna di esse, nei singoli e diversi
casi, va stabilita tenendo conto delle specificazioni enucleabili dai
vari articoli che espressamente riguardano e disciplinano ciascuna
delle dette componenti stipendiali.
IV - Quanto all'art. 29, secondo comma, della l.r. 12 dicembre
1985, n. 27, tale disposizione, nello stabilire che "in caso di
accesso al ruolo regionale per pubblico concorso, da parte di
personale di pubbliche amministrazioni, e' conservato al medesimo il
trattamento economico di anzianita' eventualmente maturato presso
l'amministrazione di provenienza", si riferisce, ad avviso di questo
Collegio, al solo personale assunto dopo l'entrata in vigore della
legge stessa. Cio' in assenza di elementi testuali e logici da cui se
ne possa inferire un'efficacia retroattiva.
La legge di cui trattasi disciplina invero, ex novo, requisiti e
procedimenti di accesso ai ruoli regionali attraverso concorsi,
nonche' il conferimento di incarichi a norma dell'art. 61 dello
statuto regionale. In correlazione con tale disciplina stabilisce
poi, all'art. 29, ipotesi di mantenimento del trattamento economico
di anzianita' per coloro che siano stati assunti o incaricati in
esito alle relative procedure da essa legge regolate o modificate.
V - Deve quindi ritenersi che effettivamente al personale assunto
in ruolo per pubblico concorso dalla Regione dopo il 31 dicembre 1982
e fino al 31 dicembre 1985, proveniente da altre pubbliche
amministrazioni o da rapporti d'incarico ex art. 61 dello statuto
regionale debba essere applicato (nel secondo caso in virtu' del
richiamo operato dall'art. 47 della l.r. n. 12 del 23 aprile 1979)
l'art. 32 della l.r. n. 26 del 1973 con riconoscimento solo parziale,
ai fini economici, dell'anzianita' pregressa.
Il che porterebbe inevitabilmente, nella fattispecie all'esame, al
rigetto dei ricorsi proposti dagli interessati (non potendosi in
senso contrario nemmeno valorizzare la diversa normativa invocata dai
ricorrenti: artt. 112 e 114 della l.r. n. 25/1973, art. 7 l.r. n.
30/1982, art. 2, l.r. n. 41/1978, art. 56, l.r. n. 12/1979,
trattandosi di disciplina specifica per ipotesi e fattispecie
peculiari e diverse da quelle relative agli istanti).
VI - Senonche' il collegio, in parte secondo quanto prospettato in
via subordinata dai ricorrenti ed in parte d'ufficio, ritiene non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
delle ridette norme (artt. 12 e 13; l.r. Emilia-Romagna n. 11 dell'8
marzo 1984; art. 29, l.r. Emilia-Romagna n. 27 del 12 dicembre 1985;
art. 47, l.r. 23 aprile 1979, n. 12 e art. 98, l.r. n. 25/1973 come
sostituito dall'art. 32 della l.r. Emilia-Romagna 20 luglio 1973, n.
26), per il seguente ordine di considerazioni.
Gli artt. 12 e 13 della l.r. n. 11/1984 e l'art. 29 della l.r. n.
27/1985 si pongono anzitutto in contrasto col principio
costituzionale di uguaglianza (art. 3 Cost.) nella parte in cui
limitano al solo personale assunto nei ruoli regionali,
rispettivamente, fino a 31 dicembre 1982 e dal 31 dicembre 1985, la
valutazione ai fini economici dell'intera anzianita' di servizio
pregressa posseduta dai detti dipendenti e la conservazione agli
stessi del trattamento economico gia' acquisito, escludendo dal loro
ambito di applicazione il personale assunto per pubblico concorso tra
il 31 dicembre 1982 ed il 31 dicembre 1985.
Ne' appare giustificata al collegio la detta disparita' di
trattamento in ragione della diversa data di assunzione dei
dipendenti regionali esclusi dai benefici, atteso che si tratta pur
sempre (o quantomeno non e' escluso che cio' possa avvenire) di
servizi pregressi prestati in ogni caso nei medesimi periodi
temporali, sicche' appaiono illogiche previsioni normative atte a
differenziare posizioni da questo punto di vista completamente
omogenee.
D'altro canto la disposizione di cui all'art. 12 menzionato,
neppure appare giustificata, per i dipendenti gia' in ruolo al 31
dicembre 1982, da un particolare collegamento delle loro anzianita'
precedenti col servizio in atto presso la regione, considerata
l'ampia latitudine di considerazione della vasta gamma di servizi
pregressi che devono intendersi valorizzati dalla citata norma
(presso lo Stato, enti pubblici, enti locali, regioni, di ruolo e non
di ruolo ed anche se resi al di fuori di ogni collegamento
propedeutico e/o di derivazione-trasformazione rispetto all'impiego
regionale).
Ne' la diversificazione e la penalizzazione dei dipedenti assunti
dopo il 31 dicembre 1982 e fino al 31 dicembre 1985 puo' trovare
razionale giustificazione nell'accesso di essi in ruolo per pubblico
concorso, atteso che tale stessa circostanza e' possibile e non
esclusa anche nel caso dei beneficiari dell'art. 12, l.r. n. 11/1984,
mentre e' espressamente prevista nelle ipotesi di cui all'art. 29,
l.r. n. 27/1985.
Le denunciate disposizioni appaiono poi anche in contrasto con
artt. 36 e 97 della Costituzione atteso che la valutazione, per il
solo personale assunto per pubblico concorso tra il 31 dicembre 1982
e il 31 dicembre 1985, del 50% dell'anzianita' precedente maturata in
mansioni corrispondenti o propedeutiche a quelle regionali, contrasta
col principio della giusta retribuzione e dell'imparzialita' e buon
andamento dell'amministrazione, garantiti dalle dette norme
costituzionali.
Cio' anche in considerazione del fatto che al personale di cui
trattasi, col limitato suddetto riconoscimento, non appare nemmeno
garantita la conservazione del trattamento economico acquisito presso
l'amministrazione di provenienza (maturato economico).
E' altresi' sospetta d'incostituzionalita', ad avviso del collegio,
l'art. 32 della l.r. n. 26 del 1973, dal momento che tale norma -
applicata nella specie ai ricorrenti - riconoscendo, ai fini del
trattamento economico del personale proveniente da altre pubbliche
amministrazioni, un'anzianita' pari soltanto al 50% di quella
risultante dal servizio prestato presso l'amministrazione di
provenienza (per di piu' col limite della valorizzazione dei soli
servizi resi con mansioni corrispondenti o propedeutiche rispetto a
quelle della qualifica regionale d'immissione), non assicura e
garantisce nemmeno la conservazione del c.d. "maturato economico",
ponendosi quindi in contrasto col divieto della reformatio in pejus
del trattamento economico acquisito dai pubblici dipendenti, divieto
sancito dall'art. 227 del t.u. 3 marzo 1934, n. 383 e da altre
analoghe norme statali, da ritenersi quindi principio fondamentale
delle leggi dello Stato, con conseguente violazione da parte della
detta norma regionale dell'art. 117 della Costituzione che impone,
appunto, il limite, in sede di legislazione regionale, dei principi
fondamentali delle leggi statali.
Nella specie appare poi particolarmente evidente
l'incostituzionalita', ad avviso di questo tribunale, secondo la
prospettazione gia' esposta, del citato art. 32 in relazione
all'ipotesi specifica di coloro tra i ricorrenti che provengono da
precedente incarico, ex art. 61 statuto regionale, alle dipendenze
della regione Emilia-Romagna, trattandosi in questo caso di personale
nemmeno proveniente da altra pubblica amministrazione, bensi' da un
rapporto gia' intrattenuto con la medesima regione Emilia-Romagna, in
posizione parificata (cfr. artt. 9 e 21, ultimo comma, della l.r. 3
marzo 1981, n. 9, nonche' art. 18, l.r. 12 dicembre 1985, n. 27),
quanto a trattamento giuridico-economico, a quella del personale
regionale di ruolo.
Per questa categoria di dipendenti e' coinvolto, per le ragioni
anzidette, nel sospetto d'incostituzionalita', anche l'art. 47 della
l.r. n. 12/1979 che estende l'applicabilita' dell'art. 32 della l.r.
n. 26/1973 agli incaricati nominati in ruolo.
VII - Per le considerazioni, nei termini e limiti suesposti, appare
dunque rilevante e non manifestatamente infondata, con riferimento
agli artt. 3, 36, 97 e 117 della Costituzione, la questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 12 e 13 della l.r.
Emilia-Romagna n. 11/1984, 29 della l.r. n. 27/1985, 32 della l.r. n.
26/1973 e 47 della l.r. n. 12/1979.
Il collegio ritiene quindi che le citate norme vadano sottoposte
all'esame della Corte costituzionale, con conseguente sospensione dei
giudizi in corso