ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, lettera t),
della legge 13 giugno 1991, n. 190 (Delega al Governo per la
revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione
stradale) e dell'art. 120, comma 1, del decreto legislativo 30 aprile
1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), sia nel testo anteriore
all'entrata in vigore del d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575 (Regolamento
recante la disciplina dei procedimenti per il rilascio e la
duplicazione della patente di guida di veicoli), che nel testo
sostituito dall'art. 5, comma 1, del citato d.P.R. n. 575 del 1994,
promosso con ordinanza emessa il 24 giugno 1997 dal Tribunale
amministrativo regionale della Campania sul ricorso proposto da
Gioacchino De Rosa contro il prefetto della provincia di Napoli,
iscritta al n. 680 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,
dell'anno 1997.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 aprile 1998 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Campania solleva,
con ordinanza del 24 giugno 1997, questione di costituzionalita'
dell'art. 2, lettera t), della legge 13 giugno 1991, n. 190 (Delega
al Governo per la revisione delle norme concernenti la disciplina
della circolazione stradale) e dell'art. 120 del decreto legislativo
30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) - sia nel testo
anteriore che in quello successivo alla sostituzione operata con
l'art. 5, comma 1, del d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575 (Regolamento
recante la disciplina dei procedimenti per il rilascio e la
duplicazione della patente di guida di veicoli) -, in riferimento
agli artt. 3, 4 e 76 della Costituzione, secondo i profili che si
espongono di seguito.
2. - Il Tribunale amministrativo rimettente e' chiamato a decidere
sul ricorso, proposto dall'interessato, per l'annullamento di un
provvedimento prefettizio di revoca della patente di guida, adottato
in conseguenza della sottoposizione del titolare alla misura di
sicurezza della liberta' vigilata, misura disposta con provvedimento
del competente magistrato di sorveglianza.
Il giudice a quo riferisce innanzitutto la sequenza cronologica
delle vicende che interessano il procedimento: con sentenza dell'11
novembre 1986 della Corte d'Appello di Napoli, il soggetto veniva
condannato e contestualmente era disposta la sua sottoposizione alla
misura di sicurezza della liberta' vigilata, per la durata di due
anni (successivamente ridotta a un anno con provvedimento del 3
dicembre 1992 del magistrato di sorveglianza di Napoli); la misura di
sicurezza era applicata fino al 26 ottobre 1994, quando il competente
ufficio di sorveglianza ne disponeva la revoca, per il venir meno
della pericolosita' sociale del prevenuto anche alla luce
dell'attivita' lavorativa di autotrasportatore nel frattempo
intrapresa; successivamente, peraltro, all'interessato veniva
notificato (in data 13 novembre 1996) il provvedimento, adottato il
12 aprile 1995, con il quale il prefetto di Napoli, riscontrato il
venir meno di un requisito morale stabilito dalla legge, aveva
revocato la patente di guida nel frattempo rilasciata.
Osserva al riguardo il rimettente che il provvedimento impugnato
risulta adottato, ratione temporis in applicazione dell'allora
vigente art. 130 del decreto legislativo n. 285 del 1992 (cod.
strada), che, al comma 1, lettera b), prescriveva che la revoca della
patente conseguisse, vincolativamente, al venir meno dei requisiti
morali previsti dall'art. 120; quest'ultimo a sua volta escludeva il
possesso dei requisiti anzidetti in coloro che "... sono o sono stati
sottoposti a misure di sicurezza personali ... fatti salvi gli
effetti di provvedimenti riabilitativi".
Questa disciplina - prosegue il rimettente - e' stata poi
aggiornata con il d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575, entrato in vigore a
partire dal 1 ottobre 1995 (ex art. 2, comma 2, del d.-l. 25 novembre
1995, n. 501, convertito in legge 5 gennaio 1996, n. 11) e dunque
prima della data di notifica del provvedimento del prefetto; ma
l'art. 120 cod. strada e' rimasto sostanzialmente immutato
relativamente alla parte che rileva ai fini della questione
sollevata, giacche' esso continua a ritenere privo dei requisiti
"morali" per il valido possesso del titolo di abilitazione alla guida
chi sia, o sia stato, sottoposto a misure di sicurezza personali,
fatti sempre salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi, e
continua dunque a prescrivere la revoca della patente in presenza di
dette circostanze.
3. - Il giudice a quo effettua quindi una disamina del complessivo
sistema normativo che viene in rilievo nella fattispecie, in
particolare dell'art. 120 cod. strada, osservando che la
sottoposizione a una misura di sicurezza, in atto o anche esaurita,
fa scattare il dovere di revocare la patente di guida, senza che
risulti influente il fatto che, a seguito di riesame della
pericolosita', la misura di sicurezza sia stata a sua volta revocata.
La revoca della misura di sicurezza (art. 207 cod. pen.) ha lo
scopo, infatti, di delimitare il principio di indeterminatezza nel
tempo delle misure di sicurezza, applicabili in concreto fino al
venir meno dello stato di pericolosita', e vale a contenere, nel
concorso delle regole dettate dal codice penale e da quello di rito
sulla durata minima della misura e sui modi del riesame della
pericolosita', l'efficacia della misura rispetto al tempo. La revoca
in argomento, quindi, "lascia impregiudicata" la circostanza che la
misura sia stata eseguita con provvedimento non piu' impugnabile. Se
cio' sia avvenuto, come e' nella specie, la possibilita' per
l'interessato di ottenere una nuova patente di guida e' condizionata
all'intervento di un provvedimento di riabilitazione (art. 178 cod.
pen.), che non puo' certamente farsi coincidere con la revoca della
misura di sicurezza ex art. 207 cod. pen., quella presupponendo
questa (art. 179, quarto comma, numero 1), cod. pen.).
Dunque, la misura di sicurezza, sia essa fondata su un
provvedimento definitivo o ancora soggetto a rimedi, va eseguita, e
tale esecuzione integra la circostanza sufficiente al doveroso
intervento del prefetto, che puo' essere contrastato o puo' venir
meno solo a seguito di riabilitazione.
Tale e' il senso del disposto letterale dell'art. 120 cod. strada,
che include nella propria previsione coloro che "sono o sono stati"
sottoposti a una misura di sicurezza, innovando sul punto, in senso
rigoristico, il precedente codice (d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393),
che, all'art. 82, considerava solo la misura in atto ("sono
sottoposti").
Deriva, da quanto detto, la legittimita' del provvedimento
prefettizio impugnato e dunque la necessita' di una verifica di
costituzionalita' delle norme sulla cui base esso e' stato emanato.
4. - Il Tribunale amministrativo prospetta tre censure: le prime
due, definite "formali", entrambe riferite al parametro dell'art. 76
della Costituzione, in relazione di subordinazione tra loro; la
terza, definita "sostanziale", sollevata in riferimento agli artt. 3
e 4 della Costituzione.
4.1. - Per un primo aspetto, e' rimessa all'esame della Corte la
verifica della conformita' all'art. 76 della Costituzione della
normativa di delegazione, assumendosi dal giudice a quo il difetto di
indicazione dei principi e criteri direttivi necessari ai fini della
valida delega al Governo della funzione legislativa.
Dalla norma generale dell'art. 1 della legge n. 190 del 1991 (con
la quale il Governo e' stato delegato a "...rivedere e riordinare,
apportandovi le modifiche opportune o necessarie in conformita' dei
principi e criteri direttivi di cui all'art. 2, la legislazione
vigente concernente la disciplina della motorizzazione e della
circolazione stradale, comprese le disposizioni dei testi unici..."
recanti le codificazioni precedenti) e dal successivo art. 2, lettera
t), che indica i principi e criteri relativi alla disciplina "del
ritiro, della sospensione e della revoca della patente di guida,
anche con riferimento ai soggetti sottoposti a misure di sicurezza
personale" o di prevenzione, si desume, ad avviso del rimettente, una
portata estremamente ampia della delega, che riguarda tutta la
preesistente disciplina della motorizzazione e della circolazione; la
seconda norma, in particolare, sembra attribuire al Governo una sorta
di delega in bianco, in cui i limiti della funzione legislativa
conferita sono rappresentati solo dalla materia e, al suo interno,
dal solo parametro dell'esigenza di tutela della sicurezza stradale
che rappresenta, ex art. 2, primo periodo, della legge-delega, il
minimo comune denominatore che si associa ai diversi principi e
criteri direttivi, elencati nelle diverse lettere che seguono ma
assenti proprio nella lettera t) oggetto di impugnativa.
Una delega cosi' configurata viola, ad avviso del Tribunale
amministrativo, i principi costituzionali in tema di delegazione, che
prescrivono direttive vincolanti e limitatrici della discrezionalita'
del Governo.
E' vero - prosegue il giudice a quo - che, anche alla luce della
giurisprudenza costituzionale, non puo' eliminarsi ogni margine di
discrezionalita', poiche' il Governo deve poter valutare le
specifiche fattispecie da regolare, ma non puo' comunque ritenersi
conforme a Costituzione il conferimento di una delega cosi' generica
e tale da far assurgere proprio il libero apprezzamento del Governo
quale criterio direttivo, cio' che e' agli antipodi della
legislazione vincolata.
Neppure e' invocabile il principio, elaborato dalla giurisprudenza
costituzionale, che ammette il ricorso a deleghe per relationem
rispetto all'intero contesto della legge ovvero ad altri specifici
atti normativi; nella specie, infatti, da un lato il richiamo agli
atti normativi concerne i precedenti codici della strada del 1933 e
del 1959 che sono l'oggetto della revisione, dall'altro l'esame
dell'intero testo della legge-delega rafforza i dubbi di
costituzionalita', perche' tutti i diversi punti dell'art. 2 paiono
assistiti, in diverso grado, dall'indicazione dei principi e criteri
direttivi, con l'eccezione proprio e soltanto del punto collocato
alla lettera t).
Ne', infine, varrebbe in contrario a giustificare una delega di
carattere cosi' generico la eventuale considerazione della
limitatezza delle finalita' che essa deve raggiungere. Al contrario:
la delega si configura come legge di revisione e riordino dell'intera
materia della circolazione stradale, e coinvolge pertanto obiettivi
certamente non circoscritti.
Relativamente a questo primo profilo della censura, il Tribunale
amministrativo richiede una dichiarazione di incostituzionalita'
della norma delegante (art. 2, lettera t), della legge n. 190 del
1991), nonche', conseguentemente, dell'art. 120 cod. strada, sia
nella versione anteriore al d.P.R. n. 575 del 1994 (nella parte in
cui negava, per difetto dei requisiti morali, la possibilita' di
rilascio della patente a coloro che sono stati sottoposti a misure di
sicurezza), sia nella versione successiva a detto d.P.R. (nella parte
in cui, sempre per difetto dei requisiti morali, prescrive la revoca
della patente nei confronti dei soggetti che versano nella situazione
anzidetta).
4.2. - Una seconda censura, riferita al medesimo parametro
dell'art. 76 della Costituzione, e' sollevata dal Tribunale
amministrativo, subordinatamente a quella detta al punto precedente,
nei riguardi della sola normativa delegata.
Per l'ipotesi, infatti, che la norma di delegazione sia ritenuta
conforme a Costituzione, il giudice a quo reputa l'art. 120 cod.
strada - nelle due versioni e con i contenuti gia' indicati -
incostituzionale per eccesso di delega. Una volta ammessa la
possibilita' di una delega ampia e non caratterizzata da principi e
criteri specifici, la valutazione del rispetto dell'art. 76 della
Costituzione si sposta sul terreno della ratio della delega,
dovendosi verificare se vi sia rispondenza tra la norma delegata e
gli obiettivi che hanno ispirato il delegante, secondo la logica del
naturale "rapporto di riempimento" tra i due piani normativi.
Non risultando espresse nell'art. 2, lettera t), della
legge-delega, per quanto si e' detto, direttive specifiche, l'unica
ratio che il Tribunale amministrativo ritiene desumibile dalla norma
e' quella di una generica valutazione non positiva della disciplina
anteriore; ma allora il legislatore delegato non poteva estendere la
disciplina in argomento anche a soggetti diversi da quelli che erano
considerati dal precedente codice e dalla stessa norma di delega, che
avevano e hanno entrambi riguardo - rispettivamente, negli artt. 82,
primo comma e 91, dodicesimo comma, del codice della strada del 1959;
e nell'art. 2, lettera t), piu' volte citato - soltanto a coloro che
"sono" sottoposti a misure di sicurezza, e non anche a coloro che
"sono stati" sottoposti ad esse.
Questa estensione dell'ambito soggettivo di applicazione della
disciplina non puo' essere ritenuta un completamento e uno sviluppo
delle scelte del delegante, poiche' nessun elemento in tale senso
puo' ravvisarsi nel testo della delega. Del resto, lo schema
originario del testo regolamentare proposto per il parere del
Consiglio di Stato e poi divenuto il d.P.R. n. 575 del 1994, cui si
deve l'attuale versione dell'art. 120 cod. strada, prevedeva,
radicalmente, l'eliminazione dei casi di diniego della patente ai
sottoposti - in atto o in precedenza - alle misure di sicurezza e
finanche ai delinquenti abituali, professionali o per tendenza
nonche' ai condannati a pena detentiva non inferiore a tre anni.
La seconda censura e', conclusivamente, rivolta a una dichiarazione
di incostituzionalita', per violazione dell'art. 76 della
Costituzione, dell'art. 120 cod. strada, anche in questo caso sia
nella versione antecedente all'entrata in vigore del d.P.R. n. 575
del 1994 (in cui il difetto del requisito morale consistente nel non
essere stati sottoposti a misura di sicurezza vale come ostacolo al
rilascio della patente) che nella versione conseguente a tale d.P.R.
(in cui la stessa circostanza vale come ragione di revoca della
patente).
4.3. - La terza censura dedotta e' di carattere "sostanziale", ed
e' riferita agli artt. 3 e 4 della Costituzione.
Come si e' gia' accennato, il d.P.R. n. 575 del 1994 era diretto,
nello schema originario, a eliminare ogni incidenza delle vicende
penali e preventive dell'interessato sul titolo abilitativo, con cio'
mirando a "livellarsi con le tendenze da tempo in atto nella
maggioranza dei paesi comunitari", prevedendo altresi' l'eliminazione
del valore di documento identificativo e la semplificazione del
procedimento di rilascio. E' stato il Consiglio di Stato, in sede di
parere, a rilevare che l'eliminazione delle disposizioni in parola si
collocava al di fuori dell'area consentita dalla delega regolamentare
(art. 2, comma 7, della legge 24 dicembre 1993, n. 537), trattandosi
di innovazioni sostanziali e non solamente procedimentali. In
particolare, il Consiglio di Stato ha sottolineato il persistere di
ineludibili esigenze di tutela delle ragioni di pubblica sicurezza,
che devono essere contemperate con quelle di snellimento e
semplificazione del rilascio del titolo, ma che non possono essere
soppresse.
Ne e' risultato - prosegue il giudice a quo - un evidente
compromesso nel testo attuale dell'art. 120 cod. strada, la cui
rubrica e' rimasta immutata e continua a essere riferita ai requisiti
morali per il "rilascio" della patente, mentre la norma configura una
ipotesi di revoca obbligatoria di un titolo gia' rilasciato, in
presenza dei presupposti ivi indicati, secondo uno schema analogo a
quello previsto dall'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977 in tema di
revoca delle licenze di polizia amministrativa.
In tal modo, la soluzione che e' prevalsa e' stata quella di
lasciare complessivamente inalterata la disciplina di maggior rigore
del nuovo codice, rispetto al precedente testo unico del 1959, che
precludeva il rilascio - e imponeva la revoca - della patente solo
nei confronti di coloro che "sono sottoposti", implicitamente
escludendo dal proprio ambito coloro che avessero gia' esaurito
l'applicazione della misura.
Ma questa scelta del legislatore, anteriore come successiva al
d.P.R. n. 575 del 1994, e', ad avviso del rimettente, irragionevole e
percio' lesiva dell'art. 3 della Costituzione.
L'indiscutibile riserva alla discrezionalita' legislativa delle
scelte di carattere sanzionatorio deve infatti comunque rispettare il
limite della ragionevolezza, giacche' il legislatore non e' arbitro
assoluto di tali scelte ma deve collegare ogni previsione a un
effettivo interesse da tutelare, bilanciandolo col sacrificio imposto
al destinatario della previsione sanzionatoria.
Un siffatto equilibrio non e', per il Tribunale amministrativo,
ravvisabile nella specie, poiche' l'equiparazione tra chi e' in atto
persona socialmente pericolosa (ed e' percio' sottoposto a misura di
sicurezza) e chi non lo e' piu', essendovi stato sottoposto, accomuna
irragionevolmente condizioni differenti, affievolisce l'interesse del
soggetto che non sia piu' pericoloso a un pieno recupero della
socialita' anche attraverso il lavoro e privilegia, sempre non
ragionevolmente, l'interesse generale al controllo della persona, in
vista della prevenzione di possibili ulteriori attivita' illegali,
rispetto alla posizione del singolo.
Inoltre, tali obiettivi generali sono tutelati in modo piu'
apparente che reale, poiche', mentre le norme in discorso
compromettono effettivamente la posizione dell'ex-prevenuto che sia
motivato a mutare condotta, esse risultano per converso di dubbia
efficacia nei riguardi di chi sia intenzionato a delinquere: questi
non esitera' a guidare pure senza titolo abilitante, ovvero
ricorrera' a espedienti diversi per aggirare il divieto. In
definitiva, il sacrificio imposto a chi sia stato sottoposto a misura
di sicurezza appare eccessivo e sbilanciato rispetto all'interesse
pubblico alla sicurezza, il quale poi, a ben vedere, finisce
anch'esso per risultare poco tutelato, se si considera che in genere
le occasioni di lavoro lecito che sono offerte dal mercato alle
categorie di persone in discorso richiedono, di fatto, il possesso
della patente.
Si profila, quindi, anche la violazione dell'art. 4 della
Costituzione, per irragionevole limitazione nell'accesso al lavoro,
quale aspetto del diritto garantito dalla citata norma
costituzionale, sovente qualificato dalla Corte come fondamentale
diritto di liberta' della persona.
Anche sotto questo aspetto, le limitazioni che la legge puo' porre
a tutela di altri interessi aventi protezione costituzionale - nel
caso, la sicurezza della collettivita' - non possono giungere al
punto di determinare la pratica soppressione o comunque la grave
compromissione del diritto individuale.
Tale evenienza e' ravvisabile, conclude il giudice a quo nella
situazione descritta, in cui, facendosi applicazione dell'art. 120
cod. strada e privandosi cosi' del titolo di guida chi gia' ne sia in
possesso, si impone al soggetto una limitazione dei propri diritti e
in particolare di quello alla ricerca e al mantenimento di un lavoro
che non e' giustificata ed e' eccessiva rispetto alle finalita' che
la norma vuole raggiungere.
Per questo terzo profilo, la censura ha per oggetto ancora l'art.
120 cod. strada e ancora una volta secondo la bipartizione ratione
temporis (prima e dopo il d.P.R. n. 575 del 1994) sopra riferita per
i due precedenti profili.
5. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, secondo il quale la questione e' infondata sotto ogni profilo.
5.1. - Quanto alla prospettata genericita' della legge delega,
l'Avvocatura ricorda che il requisito della determinazione dei
principi e criteri direttivi non puo' estendersi fino a coprire
interamente l'area riservata al legislatore delegato, ma deve solo
rispettare un coefficiente di adeguatezza in vista dell'indirizzo nei
riguardi dell'attivita' normativa del Governo, e inoltre che il
sindacato sulla posizione dei principi e criteri esorbita dal
controllo di costituzionalita' la' dove perviene a investire il
merito e l'opportunita' delle linee direttive prescelte.
Benche' vincolato ai prescritti parametri, poi, al Governo,
nell'adozione della normazione delegata, deve comunque riconoscersi
un margine di discrezionalita' tecnica, indispensabile per
disciplinare in dettaglio la materia, poiche' altrimenti, se la legge
delegante raggiungesse un eccessivo grado di puntualita', non sarebbe
piu' neppure utile il ricorso allo schema della delegazione. Non puo'
dunque condividersi la censura circa l'asserita "delega in bianco",
poiche' il criterio direttivo impugnato circoscrive sufficientemente
la materia, i soggetti e gli obiettivi sui quali e' chiamato a
legiferare il Governo delegato.
5.2. - Del pari infondata e', per l'Avvocatura erariale, la
censura di eccesso di delega.
In primo luogo, la norma delegante (art. 2, lettera t), della legge
n. 190 del 1991) considera, con un riferimento generale, i "soggetti
sottoposti" a determinate misure e dunque non esclude affatto,
neppure dal punto di vista dell'interpretazione letterale, coloro che
"sono stati" sottoposti in precedenza a dette misure.
In secondo luogo, proprio le piu' generali ragioni di tutela della
sicurezza e di revisione della disciplina tutta della circolazione
fondano l'esigenza di innovare, legittimamente, rispetto alla
precedente normativa, comprendendo ora anche coloro che "sono stati"
sottoposti alle misure di sicurezza (o di prevenzione), in vista di
una piu' marcata tutela delle anzidette ragioni di carattere
obiettivo.
5.3. - Ad avviso dell'interveniente, infine, e' infondata anche la
censura "sostanziale".
Non e' corretta - osserva l'Avvocatura - la distinzione radicale,
prospettata dal rimettente, tra coloro che siano sottoposti in atto a
misura di sicurezza e coloro che lo siano stati in precedenza, nel
senso che solo i primi e non i secondi sarebbero qualificabili come
pericolosi. Inoltre, non e' neppure sostenibile che la titolarita'
della patente di guida costituisca sempre un presupposto necessario
per svolgere una qualsiasi attivita' lavorativa. Il legislatore, nel
comprendere anche la pregressa sottoposizione a misura ai fini che
interessano, ha inteso accentuare l'azione di contrasto a fronte di
fenomeni di criminalita' che sono sicuramente agevolati dalla
possibilita' di condurre veicoli; esso ha dunque valorizzato esigenze
di prevenzione di carattere piu' generale, secondo una linea che
ispira anche altre disposizioni contenute in diversi settori
normativi, come l'art. 28, comma 1, della legge 19 marzo 1990, n. 55,
o come l'art. 2, comma 4, lettera e), della legge 15 agosto 1991, n.
287.
D'altra parte, la scelta del legislatore tiene ragionevolmente
conto dell'impossibilita', a partire dal 1988, di negare il rilascio
della patente di guida alle persone diffidate ai sensi dell'art. 1
della legge n. 1423 del 1956, come invece era possibile nella
precedente disciplina della circolazione stradale (art. 82, secondo
comma, del T.U. n. 393 del 1959). A seguito della legge 3 agosto
1988, n. 327, infatti, detta possibilita' e' venuta meno, in
conseguenza della soppressione dell'istituto della diffida.
Resasi impossibile una valutazione caso per caso dei motivi di
pubblica sicurezza ostativi al rilascio della patente, in precedenza
effettuabile attraverso l'istituto della diffida, il legislatore ha
ritenuto di trasferire la preclusione al possesso del titolo sul
piano degli effetti dell'applicazione di una piu' grave misura di
sicurezza o di prevenzione, adottata dal giudice, garantendo al
contempo l'eliminazione di tali effetti sfavorevoli al sopraggiungere
della riabilitazione, penale o di prevenzione.
Una scelta, questa, ragionevole e di contemperamento tra opposte
esigenze, che appare immune da censure di incostituzionalita'.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, chiamato
a decidere su un ricorso per l'annullamento di un provvedimento
prefettizio di revoca della patente di guida, adottato nei confronti
di persona gia' sottoposta alla misura di sicurezza della liberta'
vigilata, misura successivamente revocata prima del momento di
adozione del provvedimento, dubita sotto diversi aspetti della
legittimita' costituzionale della disciplina vigente in materia,
dalla cui applicazione dipende l'esito del giudizio innanzi a esso
pendente.
Innanzitutto, il giudice rimettente solleva dubbi sulla conformita'
alle regole costituzionali concernenti la delegazione legislativa al
Governo (art. 76) del procedimento legislativo delegato che ha
portato all'approvazione della norma che prevede la revoca della
patente di guida nei confronti di coloro che siano "stati sottoposti
a misure di sicurezza personali" (combinato disposto degli artt. 120
e 130 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 - Nuovo codice
della strada).
Ad avviso del rimettente, l'art. 2, lettera t), della legge 13
giugno 1991, n. 190 (Delega al Governo per la revisione delle norme
concernenti la disciplina della circolazione stradale), nel disporre
il "riesame della disciplina del ritiro, della sospensione e della
revoca della patente di guida, anche con riferimento a soggetti
sottoposti a misure di sicurezza personale e a misure di
prevenzione", senza indicazione di principi o criteri direttivi alla
cui stregua tale revisione dovesse avvenire, sarebbe di per se'
lesivo del procedimento di delegazione legislativa previsto dall'art.
76 della Costituzione. Esso, infatti, non contempla la possibilita'
di abbandonare alle determinazioni del Governo, tramite deleghe "in
bianco", le scelte legislative fondamentali e di indirizzo relative
alle materie regolate, esigendo al contrario che, in proposito, si
manifesti la valutazione politica preminente del Parlamento.
All'incostituzionalita' della norma legislativa di delega
conseguirebbe l'illegittimita' della norma del decreto legislativo
adottata su tale base, risultante dagli artt. 120 e 130 del decreto
legislativo n. 285 del 1992 che, tra i "requisiti morali" la cui
perdita comporta la revoca della patente di guida, prevedono per
l'appunto, oltre al "non essere", anche il "non essere stati"
sottoposti a misure di sicurezza personali (salvi gli effetti di
eventuali provvedimenti riabilitativi). L'illegittimita' denunciata
si estenderebbe poi, ad avviso del rimettente, anche all'art. 120
nella versione che risulta dal d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575, un
regolamento di delegificazione adottato dal Governo, ai sensi
dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sulla base
dell'art. 2, comma 7, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, il quale,
"sostituendo" con il suo art. 5 l'art. 120 del decreto legislativo
n. 285 del 1992, ha pero' ribadito la norma che prevede la revoca
della patente di guida a coloro che "sono stati sottoposti a misure
di sicurezza personali".
In via gradata, il giudice rimettente dubita della legittimita'
costituzionale del procedimento di legislazione delegata sotto un
differente aspetto. Sulla base di un'interpretazione rigorosa
dell'ambito della delega conferita al Governo nella materia indicata
dall'art. 2, lettera t), della legge n. 190 del 1991 -
un'interpretazione che, in mancanza di diverse espresse indicazioni
innovative da parte del legislatore delegante, comporterebbe per il
legislatore delegato la necessita' di non discostarsi dalle scelte
sostanziali della legislazione previgente - lo stesso art. 120 del
codice della strada, nelle due versioni anteriore e posteriore
all'intervento di "delegificazione" operato con il menzionato d.P.R.
n. 575 del 1994, risulterebbe lesivo della legge di delega e quindi
incostituzionale per violazione dell'art. 76 della Costituzione in
quanto prevede un caso di indegnita' morale, e quindi di revoca della
patente, non riscontrabile nella legislazione preesistente.
Infine, lasciato il terreno dell'art. 76 della Costituzione, il
giudice rimettente solleva questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 120 del codice della strada, nelle due versioni sopra
indicate, per violazione degli artt. 3 e 4 della Costituzione, sotto
il profilo sia dell'irragionevolezza della determinazione normativa
rispetto al principio costituzionale di uguaglianza, sia
dell'irrazionalita' dell'equiparazione, rispetto alla revoca della
patente, di chi "sia stato" sottoposto a misura di sicurezza e quindi
non sia piu' "socialmente pericoloso" a chi "sia" in atto sottoposto
a tale misura e quindi sia ancora "socialmente pericoloso".
2. - Preliminarmente all'esame del merito delle censure di
incostituzionalita' cosi' proposte dal giudice rimettente, occorre
escludere dal presente giudizio di costituzionalita' la disposizione
contenuta nell'art. 5 del d.P.R. n. 575 del 1994, "sostitutiva"
dell'originario art. 120 del codice della strada, in seguito alla
"delegificazione" prevista dall'art. 2, comma 7, della legge n. 537
del 1993.
Indipendentemente dai problemi nascenti dalla successione nel tempo
delle due versioni dell'art. 120, contenute, la prima, in una
disposizione avente valore di legge e, la seconda, in un atto
regolamentare; in particolare: indipendentemente dal valore normativo
da attribuirsi alla disposizione contenuta nel regolamento, nella
parte in cui indica le condizioni sostanziali della revoca della
patente (materia non soggetta a "delegificazione" a norma dell'art.
2, comma 7, della legge n. 537 del 1993); indipendentemente dalla
operativita', in relazione a tale parte "sostanziale" della
disposizione "delegificata", della clausola abrogativa
dell'originario art. 120 del codice della strada, contenuta nell'art.
2, comma 8, della legge n. 537 del 1993; indipendentemente dal
problema della sindacabilita' in sede di giudizio costituzionale
delle norme, gia' legislative, conferite tramite "delegificazione"
all'ambito di competenza dell'esecutivo (problema adombrato nella
sentenza n. 23 del 1989 di questa Corte); indipendentemente, infine,
da ogni valutazione circa l'eventualita' di una disposizione composta
da elementi risultanti da atti legislativi o aventi valore di legge e
da atti aventi valore secondario; indipendentemente da tutto cio',
risulta dai fatti di causa, secondo l'esposizione dell'ordinanza di
rimessione, che l'unica disposizione di cui il giudice rimettente
deve fare applicazione e' l'art. 120 del codice della strada nella
sua versione anteriore all'intervento di "delegificazione".
Infatti, il provvedimento di revoca della patente di guida, sulla
cui legittimita' il Tribunale amministrativo ha da pronunciarsi, e'
del 12 aprile 1995, mentre il d.P.R. n. 575 del 1994 di
delegificazione - per effetto del suo art. 16 e della modifica a esso
apportata con l'art. 2, comma 2, del d.-l. 25 novembre 1995, n. 501,
convertito in legge 5 gennaio 1996, n. 11 - e' entrato in vigore solo
successivamente, il 1 ottobre 1995. Non risultando, d'altra parte,
alcun motivo che induca a discostarsi, nella specie, dalle ordinarie
regole circa la determinazione del diritto da applicarsi alla
fattispecie concreta, formatasi sotto la vigenza dell'originario art.
120 del codice della strada, e' di questo che il giudice rimettente
deve fare applicazione ed e' ugualmente di questo, esclusivamente,
che questa Corte puo' essere chiamata a vagliare la legittimita'
costituzionale.
Pertanto, la questione di legittimita' costituzionale relativa
all'art. 5 del d.P.R. n. 575 del 1994, "sostitutivo" dell'originario
art. 120 del codice della strada, deve essere dichiarata
inammissibile.
3. - La questione ritualmente proposta, circoscritta all'art. 120,
da intendersi, alla stregua dell'ordinanza di rinvio, in relazione di
combinato disposto con l'art. 130 del codice della strada, anch'esso
nella sua formulazione originaria, e' fondata sotto il profilo della
violazione dell'art. 76 della Costituzione per contrasto tra il
decreto delegato e la legge di delegazione.
3.1. - La legge 13 giugno 1991, n. 190, contiene la delega al
Governo per la revisione delle norme concernenti la disciplina della
circolazione stradale. A norma dell'art. 1, il Governo e' stato
delegato ad adottare disposizioni aventi valore di legge intese a
"rivedere e riordinare" la legislazione vigente concernente la
disciplina della motorizzazione e della circolazione stradale,
"apportandovi le modifiche opportune o necessarie in conformita' dei
principi e criteri direttivi di cui all'articolo 2". Tale articolo
stabilisce innanzitutto e in generale che "il codice della strada
dovra' essere informato alle esigenze di tutela della sicurezza
stradale" e poi ai principi e criteri direttivi previsti nelle
seguenti lettere da a) a gg). La lettera a) prevede, anch'essa in
generale, l'adeguamento alla normativa comunitaria e internazionale,
nonche' all'evoluzione tecnica e all'aumentata complessita' del
traffico, specialmente nei centri urbani, anche per mezzo di piani di
circolazione e di traffico. Nelle lettere successive, da b) a gg),
vengono poi indicati numerosi specifici aspetti della materia che il
nuovo codice della strada deve regolare, per lo piu' corredati
dall'indicazione del senso da imprimere alla nuova disciplina,
attraverso criteri e principi ad hoc.
La lettera t) dell'art. 2, che qui interessa in particolare,
prevede il "riesame della disciplina ... della revoca della patente
di guida, anche con riferimento ai soggetti sottoposti a misure di
sicurezza personale", nonche' a misure di prevenzione. Questa
indicazione, tuttavia, indubitabilmente - contrariamente a quanto il
legislatore delegante ha inteso nell'incipit dell'art. 2, ove le
lettere da a) a gg) sono qualificate quali "criteri e principi
direttivi" - ha a che vedere piuttosto con la definizione e la
specificazione della materia oggetto di delegazione, nell'ambito
della generica materia della "disciplina della circolazione
stradale".
Il giudice rimettente ritiene questa essere quindi una norma di
delegazione indeterminata, quanto al modo di svolgimento della
disciplina da parte del Governo, e la sottopone al giudizio di
costituzionalita' per violazione dell'art. 76 della Costituzione, la'
dove esso impone al legislatore di circostanziare, tramite
l'apprestamento di principi e criteri direttivi, il potere normativo
il cui esercizio viene consentito al Governo.
Una considerazione complessiva della legge di delega in questione e
del suo significato di riforma del codice della strada anteriore,
induce tuttavia a superare questo dubbio.
Innanzitutto, pur mancando principi e criteri direttivi ad hoc
nella disposizione contenuta nella lettera t) dell'art. 2, valgono
indubbiamente anche rispetto alla materia ivi indicata le previsioni
orientatrici poste in generale dall'art. 2 della legge di delega,
vale a dire la tutela della sicurezza stradale e l'adeguamento alla
normativa comunitaria e internazionale (oltre alla considerazione
dell'evoluzione tecnica e dell'aumentata complessita' del traffico,
nella specie evidentemente priva di rilevanza).
In secondo luogo, come gia' affermato da questa Corte nella
sentenza n. 305 del 1996, l'art. 1, comma 1, della legge n. 190 del
1991, delegando il Governo all'adozione di disposizioni aventi valore
di legge intese a "rivedere e riordinare" la legislazione vigente in
materia di disciplina della motorizzazione e della circolazione
stradale, ha identificato direttamente, quale "base di partenza
dell'attivita' delegata", il codice della strada previgente.
Nell'ambito di una delega avente questo carattere, la revisione e il
riordino - l'innovazione dunque - ma non gia' la sostanziale conferma
della normativa previgente, necessitano di principi e criteri
direttivi, idonei a circoscrivere le nuove scelte discrezionali
dell'esecutivo. Cosicche', la lettera t) dell'art. 2, che delega il
Governo a operare un "riesame" della disciplina concernente la revoca
della patente di guida, in mancanza di principi e criteri direttivi
che giustifichino la riforma, deve essere intesa in un senso
minimale, tale da non consentire, di per se', l'adozione di norme
delegate sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo
previgente o, se del caso, richieste dal coordinamento con nuove
norme apprestate dal legislatore delegato.
3.2. - Ma proprio la ricostruzione anzidetta della normativa di
delegazione induce a ritenere che l'art. 120 del codice della strada,
nella parte in cui (in combinazione con l'art. 130 del codice
medesimo) comporta la revoca della patente nei confronti delle
persone che "sono state" sottoposte a misure di sicurezza, violi
l'art. 2, lettera t), della legge n. 190 del 1991 e quindi l'art. 76
della Costituzione.
La previsione del nuovo codice della strada non trova infatti
riscontro nella legislazione previgente, nella quale (art. 82, primo
comma, e art. 91, tredicesimo comma, numero 2, del d.P.R. 15 giugno
1959, n. 393) la revoca della patente era prevista nei confronti di
coloro che fossero, ma non "fossero stati", sottoposti a misure di
sicurezza.
Trattandosi dunque di una innovazione, la si dovrebbe poter
giustificare alla stregua dei principi e criteri direttivi posti in
generale dalla legge di delegazione. Ma cio' non e'.
La norma impugnata prevede una misura amministrativa accessoria,
rimuovibile soltanto per effetto di provvedimenti riabilitativi,
conseguente alla circostanza di essere stati sottoposti a misura di
sicurezza personale. Il che presuppone (artt. 202 e 203 cod. pen.)
la commissione di un reato (o il compimento di un fatto non previsto
come reato, ma considerato dalla legge, ai fini che qui interessano,
equivalente) e un giudizio di pericolosita' sociale, cioe' di
probabilita' rispetto alla commissione di nuovi illeciti penali. La
misura della revoca della patente si puo' spiegare, allora, in una
luce o sanzionatoria o preventiva, in ogni caso in una logica, in
senso lato, penalistica.
Ma, indipendentemente dalla ragionevolezza di una simile
determinazione legislativa, nessun principio o criterio direttivo, in
tale logica, risulta dalla legge delega, ne' direttamente, ne'
indirettamente per il tramite del riferimento agli impegni comunitari
o internazionali assunti dallo Stato italiano. Cosicche' deve
concludersi che il legislatore delegato non era abilitato a
modificare in senso innovativo e restrittivo la disciplina dettata in
proposito dalla precedente legislazione, con la conseguenza che la
norma denunciata d'illegittimita' costituzionale viola la legge di
delegazione e, per essa, l'art. 76 della Costituzione.
4. - La dichiarazione d'incostituzionalita' per violazione
dell'art. 76 della Costituzione assorbe le ulteriori censure mosse
all'art. 120, per violazione degli artt. 3 e 4 della Costituzione.