ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della regione
Puglia riapprovata il 17 giugno 1997, recante "Applicazione dell'art.
26 della legge 23 dicembre 1994, n. 724", promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 4 luglio 1997,
depositato in cancelleria il 10 successivo ed iscritto al n. 46 del
registro ricorsi 1997.
Visto l'atto di costituzione della regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1998 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'Avvocato dello Stato Carlo Salimei per il ricorrente, e
l'avvocato Giuseppe Abbamonte per la regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato il Presidente
del Consiglio dei Ministri ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della delibera legislativa della regione
Puglia riapprovata il 17 giugno 1997, recante "Applicazione
dell'art. 26 della legge 23 dicembre 1994, n. 724". Tale
disposizione, che ha esteso agli assegni vitalizi dei consiglieri
regionali il regime fiscale dettato, relativamente ai membri del
Parlamento, dall'art. 5-bis del d.-l. 28 giugno 1995, n. 250
(Differimento di taluni termini ed altre disposizioni in materia
tributaria), introdotto dalla legge di conversione 8 agosto 1995, n.
349, si porrebbe "in aperto e insanabile contrasto con la
ripartizione di competenze fissata dalla Costituzione".
Il ricorrente precisa che la legge 23 dicembre 1994, n. 724,
all'art. 26, aveva soppresso i regimi fiscali particolari
riguardanti le indennita' e gli assegni vitalizi spettanti ai
parlamentari nazionali e ai consiglieri regionali, circoscrivendo
tale soppressione, quanto agli assegni vitalizi, alla quota parte non
derivante da fonti riferibili a trattenute effettuate dal percettore
e gia' assoggettate a ritenute fiscali. Con la disposizione
introdotta in sede di conversione del d.-l. n. 250 del 1995, il
legislatore ha stabilito che la quota rispetto alla quale viene a
cessare il trattamento tributario di favore e' determinata, per i
membri del Parlamento nazionale, in misura corrispondente al rapporto
fra l'ammontare complessivo delle trattenute effettuate, assoggettate
a ritenute fiscali, e la spesa complessiva per assegni vitalizi,
rapporto che si considera in ogni caso non superiore ai due quinti.
La disposizione censurata, estendendo tale ultima disciplina ai
consiglieri regionali, non si configurerebbe, a differenza di quanto
emerge dal suo titolo, come norma di "applicazione dell'art. 26 della
legge n. 724 del 1994" (disposizione quest'ultima gia' completa e
immediatamente operativa anche nei confronti dei consiglieri
regionali), ma come norma volta ad estendere ai consiglieri regionali
i criteri dettati dal legislatore statale relativamente ai
parlamentari: si tratterebbe, pertanto, di una norma fiscale,
adottata al di fuori di qualsiasi autorizzazione da parte del
legislatore nazionale, e come tale estranea alle competenze della
regione a statuto ordinario.
2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si e'
costituita la regione Puglia, sostenendo che la legge censurata,
lungi dal costituire esercizio di una competenza legislativa in
materia riservata allo Stato, si limita a recepire una norma di mera
esecuzione (qual e' l'art. 5-bis del d.-l. n. 250 del 1995) in nulla
innovando rispetto al contenuto normativo dell'art. 26 della legge n.
724 del 1994, dovendosi escludere pertanto qualsiasi invasione della
competenza statale. Inoltre, la norma regionale avrebbe un contenuto
meramente interpretativo, in quanto - considerato che il regime
fiscale e' identico per i parlamentari e per i consiglieri regionali
- gia' in sede di interpretazione l'art. 5-bis avrebbe dovuto
applicarsi anche ai consiglieri regionali, trattandosi di
disposizione volta a colmare una lacuna presente nell'art. 26.
In una memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la difesa
della regione ha richiamato alcune decisioni della Corte
costituzionale, dalle quali si desumerebbe la possibilita', per le
regioni a statuto ordinario, di legiferare in materia tributaria, nei
limiti posti dalle leggi dello Stato. Nella specie, la regione Puglia
si sarebbe per l'appunto limitata a riprodurre testualmente, per i
consiglieri regionali, una disposizione statale contenente le regole
applicative - relative ai membri del Parlamento - di una norma piu'
generale, riguardante anche i consiglieri regionali. In mancanza di
tale assimilazione, del resto, ad avviso della regione, si
determinerebbe una violazione del principio costituzionale di
uguaglianza.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha proposto questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della delibera legislativa
(consistente in un articolo unico), riapprovata il 17 giugno 1997 dal
Consiglio regionale della Puglia in sede di riesame a seguito di
rinvio governativo e comunicata in data 20 giugno 1997, concernente
la "Applicazione dell'art. 26 della legge 23 dicembre 1994, n. 724".
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei Ministri, la
disposizione sottoposta al controllo di costituzionalita' si pone in
contrasto con la ripartizione delle competenze tra Stato e regioni
stabilita dalla Costituzione. Con l'estendere agli assegni vitalizi
dei consiglieri regionali il regime fiscale dettato, relativamente ai
membri del Parlamento, dall'art. 5-bis del d.-l. 28 giugno 1995, n.
250, introdotto dalla legge di conversione 8 agosto 1995, n. 349, la
Regione Puglia pretenderebbe di esercitare la propria potesta'
legislativa in materia tributaria, una materia estranea alla sua
competenza.
2. - La questione e' fondata.
3. - Stabilendo che "l'art. 26, comma 1, lettera b) della legge 23
dicembre 1994, n. 724 si applica ai consiglieri regionali
esplicitamente indicati in detto articolo, nel rispetto delle
modalita' fissate per i membri del Parlamento nazionale dall'art.
5-bis del d.-l. 28 giugno 1995, n. 250, coordinato con la legge di
conversione 8 agosto 1995, n. 349" (tale e' il tenore della
disposizione censurata), il legislatore regionale ha, nella sostanza,
inteso estendere ai consiglieri regionali una norma tributaria
prevista dalla legge dello Stato a favore dei membri del Parlamento,
in relazione agli assegni vitalizi spettanti a questi ultimi.
Con tale disposizione, il legislatore regionale si e' inserito in
una vicenda normativa riguardante il trattamento tributario degli
assegni vitalizi spettanti ai membri del Parlamento e ad altre
categorie di soggetti a essi equiparati. Questa vicenda trae origine
dal d.-l. 2 marzo 1989, n. 6, il cui art. 2, comma 6-bis introdotto
dalla legge di conversione 27 aprile 1989, n. 154 - attraverso rinvii
agli artt. 24, secondo comma, e 29, quarto comma, del d.P.R. 29
settembre 1973, n. 600, quanto alla determinazione dei soggetti
titolari di vitalizi, e all'art. 47, comma 1, lettera h), del d.P.R.
22 dicembre 1986, n. 917, quanto alla determinazione del prelievo,
commisurato a quello riguardante le rendite vitalizie - prevedeva, ai
fini dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, un trattamento
tributario privilegiato degli assegni vitalizi, a favore di diversi
soggetti, consistente nell'abbattimento della base imponibile al 60%
del reddito percepito. In tale disciplina speciale, i consiglieri
regionali e i membri del Parlamento si trovavano accomunati.
A seguito della dichiarazione d'illegittimita' costituzionale della
norma anzidetta (sentenza n. 289 del 1994), il legislatore nazionale,
con l'art. 26, comma 1, lettera b), della legge 23 dicembre 1994, n.
724, ha provveduto a sopprimere i regimi fiscali particolari
concernenti gli assegni vitalizi spettanti, tra l'altro, sia ai
membri del Parlamento nazionale che ai membri dei Consigli regionali,
per la quota parte non derivante da fonti riferibili a trattenute
effettuate al percettore e gia' assoggettate a ritenute fiscali (per
le quali si sarebbe in effetti posto, in caso di soppressione, un
problema di doppia imposizione).
Senonche', il parallelismo di disciplina del trattamento tributario
degli assegni vitalizi dei membri del Parlamento e dei consiglieri
regionali e' venuto meno con l'art. 5-bis del d.-l. 28 giugno 1995,
n. 250, il quale, ai fini dell'applicazione del sopra menzionato art.
26, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, ha stabilito che
la quota parte di cui alla lettera b) e' calcolata, ma per i soli
membri del Parlamento nazionale, secondo una determinata proporzione
(il rapporto tra l'ammontare complessivo delle trattenute effettuate,
assoggettate a ritenute fiscali, e la spesa complessiva per assegni
vitalizi, col limite fisso per cui tale rapporto era da considerarsi
in ogni caso non superiore ai due quinti). In conseguenza, si e'
venuto cosi' a determinare un diverso trattamento, la quota parte
soggetta a imposizione degli assegni vitalizi corrisposti ai membri
del Parlamento essendo calcolata secondo criteri legali (e piu'
favorevoli), la quota parte degli assegni vitalizi corrisposti ai
membri dei Consigli regionali essendo invece calcolata secondo
criteri reali (meno favorevoli).
Con la delibera legislativa impugnata, il legislatore regionale
della Puglia, nella sostanza, ha inteso "riagganciare" la disciplina
tributaria degli assegni vitalizi dei suoi consiglieri, anche in
relazione al computo della base imponibile, a quella prevista dal
legislatore statale per i membri del Parlamento, "sganciata" nel 1995
con l'anzidetto art. 5-bis del d.-l. n. 250.
4. - Deve innanzitutto chiarirsi che la prospettata questione di
costituzionalita' concerne esclusivamente un problema di competenza
legislativa regionale. Non riguardando il contenuto delle
determinazioni legislative regionali, del tutto ininfluenti sulla
decisione di essa sono le considerazioni in merito alle scelte
legislative nazionali o regionali circa l'equiparazione o la
differenziazione del trattamento tributario degli assegni vitalizi
dei consiglieri regionali e dei membri del Parlamento (questione che,
successivamente alla delibera legislativa regionale impugnata, e'
stata ripresa in considerazione dal legislatore in sede nazionale,
con l'art. 4 del decreto legislativo 2 settembre 1997, n. 314, che ha
nuovamente operato l'equiparazione). E ugualmente ininfluente sulla
sorte della norma regionale sottoposta a giudizio e' il carattere
meramente interpretativo che a essa si potesse eventualmente
riconoscere, rispetto alla disciplina statale. Anche ad ammettere
tale eventualita', resterebbe comunque del tutto impregiudicata la
questione circa la competenza ad adottare norme (interpretative)
nella materia in argomento.
5. - Cosi' precisata la questione nei suoi termini effettivi,
bastano a riconoscere l'incostituzionalita' della norma approvata dal
Consiglio regionale della regione Puglia le due considerazioni
seguenti.
In primo luogo, l'indubbia attinenza alla materia tributaria - con
riferimento per di piu' a un tributo erariale - della disciplina
della base imponibile dell'imposta sul reddito delle persone fisiche,
quale e' quella contenuta nella disposizione impugnata.
In secondo luogo, l'estraneita' di tale materia all'ambito delle
competenze proprie delle regioni ad autonomia ordinaria. Questa
Corte, gia' con la sentenza n. 271 del 1986, successivamente numerose
volte ribadita (v. da ultimo sentenza n. 295 del 1993), conformemente
al principio di unita' del sistema tributario, ha chiarito che la
potesta' normativa tributaria delle regioni ad autonomia ordinaria
non e' strumentale rispetto alle competenze di cui all'art. 117 della
Costituzione, cosi' da poter trarre fondamento dalla previsione
costituzionale di queste. Tale podesta' opera invece, alla stregua
dell'art. 119, primo comma, della Costituzione, al di fuori di esse,
con proprio oggetto ed entro i diversi e particolari confini che le
leggi della Repubblica, in conformita' ai principi costituzionali,
sono legittimate a previamente fissare, configurandosi pertanto come
una potesta' non di tipo concorrente, ma soltanto come una potesta'
attuativa, analoga a quella di cui all'ultimo comma dell'art. 117
della Costituzione. Nella specie, difettando qualsiasi attribuzione
di competenza legislativa regionale da parte della legge dello Stato,
la base costituzionale giustificativa della disposizione sottoposta
al controllo di costituzionalita' viene a mancare.