ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 1,
della legge 16 aprile 1973, n. 171 (Interventi per la salvaguardia di
Venezia), come modificato dall'art. 1-bis del d.-l. 29 marzo 1995, n.
96 (Interventi urgenti per il risanamento e l'adeguamento dei sistemi
di smaltimento delle acque usate e degli impianti igienico-sanitari
nei centri storici e nelle isole dei comuni di Venezia e di
Chioggia), convertito in legge 31 maggio 1995, n. 206, promosso con
ordinanza emessa il 12 dicembre 1996 dal Tribunale amministrativo
regionale del Veneto sul ricorso proposto dal comune di Venezia
contro la Commissione per la salvaguardia di Venezia ed altre,
iscritta al n. 464 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 30, prima serie speciale,
dell'anno 1997;
Visto l'atto di costituzione del comune di Venezia, nonche' l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1998 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'avvocato Alberto Predieri per il comune di Venezia e
l'Avvocato dello Stato Ivo Braguglia per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio di impugnazione, proposto dal comune di
Venezia innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Veneto
avverso il parere favorevole condizionato reso dalla Commissione per
la salvaguardia di Venezia sul progetto del comune avente ad oggetto
la realizzazione di un centro sportivo in localita' Mazzorbetto, il
medesimo Tribunale ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 1, della legge 16 aprile 1973, n.
171 (Interventi per la salvaguardia di Venezia), come sostituito
dall'art.1-bis del d.-l. 29 marzo 1995, n. 96, convertito, con
modificazioni, nella legge 31 maggio 1995, n. 206.
Il giudice rimettente premette che la tutela del patrimonio
storico-ambientale di Venezia e della sua laguna ha assunto crescente
consistenza nell'ordinamento quale "problema di preminente interesse
sovranazionale", tanto da giustificare un corpus di norme con
peculiari profili rispetto alla legislazione statale. La disciplina
urbanistico-edilizia e' conformata al perseguimento di tale
preminente obiettivo, espressione del valore fondamentale di cui si
fa garante la Repubblica, nella sua duplice proiezione di
Stato-comunita' e di apparato amministrativo pluralistico.
Sottolinea il giudice a quo che la legge n. 171 del 1973 disciplina
con caratteri di specialita' un complesso ed articolato sistema, con
il concorso di organi statali centrali e periferici oltre a quelli
regionali e locali, che va dalla programmazione dell'assetto
urbanistico complessivo entro "l'impostazione generale delle misure
per la valorizzazione dell'ambito naturale e storico artistico di
Venezia e di Chioggia, con particolare riguardo all'equilibrio
idrogeologico ed all'unita' fisica ed ecologica della laguna", fino
alla previsione di cui all'art. 6, sulla composizione e competenza
della Commissione per la salvaguardia di Venezia, che in origine
esprimeva parere obbligatorio "sui progetti degli strumenti
urbanistici generali dei comuni del comprensorio e del Consorzio per
il porto e la zona industriale di Venezia-Marghera, che vengano
redatti o modificati ai fini del loro adeguamento al piano
comprensoriale".
Inoltre la disciplina transitoria, fino all'approvazione del piano
comprensoriale, recava la prescrizione del parere vincolante della
Commissione su tutte le opere, anche insistenti su terreni demaniali;
eccettuati (ai sensi dell'art. 13, primo comma, della legge 29
novembre 1984, n. 798, poi abrogato per effetto dell'art. 4 della
legge n. 360 del 1991) gli interventi eseguiti dai comuni o dalle
aziende loro concessionarie; mentre nel testo originario dell'art. 6,
detto parere sostituiva "tutte le autorizzazioni ed i pareri
richiesti in materia dalle vigenti disposizioni di legge, salvo
quanto previsto per il rilascio della (allora) licenza edilizia".
Alla disciplina transitoria - sempre come sottolineato dal giudice
a quo - ha fatto seguito quella "a regime", articolatasi, dapprima,
nell'art. 14 della legge 29 novembre 1984, n. 798, quindi quella
definitiva, contenuta nell'art. 6 della legge n. 171 del 1973 in
forza delle modifiche ad esso apportate dall'art. 4 della legge n.
360 del 1991 e dall'art. 1-bis del d.-l. n. 96 del 1995, convertito
in legge n. 206 del 1995.
Il tribunale rimettente dubita della legittimita' costituzionale
dell'attuale disciplina laddove prevede che la Commissione esprime
"parere vincolante su tutti gli interventi di trasformazione e di
modifica del territorio per la realizzazione di opere private e
pubbliche, da eseguirsi nella vigente conterminazione lagunare, nel
territorio dei centri di Chioggia e di Sottomarina e nelle isole
Pellestrina, Lido e Sant'Erasmo".
L'analisi della evoluzione della disposizione contenuta nell'art.
6 della legge n. 171 del 1973 renderebbe evidente - sempre secondo il
giudice a quo - "la valenza del tutto condizionante ora assunta dal
parere della Commissione per la salvaguardia di Venezia nell'ambito
dell'intera attivita' urbanistico-edilizia da esercitarsi nella
vigente conterminazione lagunare", tale da comportare la concorrente
violazione degli artt. 3, 5, 97, 118, primo comma, e 128 della
Costituzione.
Nella prospettazione seguita dal giudice rimettente risulterebbe
incomprensibile la ratio della norma che subordina al detto parere
anche tutte le attivita' urbanistico-edilizie che nel restante
ordinamento non soggiacciono ad alcun provvedimento autorizzatorio o
concessorio; si' da produrre, oltre la disparita' di trattamento nei
confronti di altre amministrazioni locali, la compressione degli
spazi di autonomia riservati al comune da "leggi generali" (cfr. art.
128 della Costituzione) o che, direttamente ai sensi dell'art. 118,
primo comma, della Costituzione, attribuiscono funzioni
amministrative d'interesse locale.
Il referente normativo di immediato riscontro in materia
urbanistico-edilizia paleserebbe la consistenza di una sfera di
attribuzioni riservata alle amministrazioni comunali per effetto sia
di "leggi generali" (cfr. art. 9 della legge 8 giugno 1990, n.142)
che "di settore" (art. 2 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, con
riferimento alla legge 17 agosto 1942, n. 1150 fino alla legge 28
febbraio 1985, n. 47); oggetto di espresso riconoscimento da parte
della Corte costituzionale (sentenze n. 157 del 1990 e n. 61 del
1994).
Non senza porre in dubbio la conformita' ai principi cui e'
informata l'organizzazione e la stessa attivita' dell'amministrazione
allorquando, come nel caso di specie, un organo collegiale, composto
da un ampio numero di esperti, e' chiamato ad esprimere pareri su
qualsivoglia tipo di interventi, a prescindere dal loro rilievo sugli
interessi tutelati, sviando di fatto la sua peculiare competenza e
snaturandone la funzione; mentre la pluralita' dei procedimenti
amministrativi contraddirebbe il principio della semplificazione e
celerita' dell'azione dell'amministrazione, che trova espressione
nella conferenza di servizi di cui all'art. 14 della legge n. 241 del
1990.
Esemplificativamente il giudice a quo richiama il contenuto del
provvedimento impugnato: il parere vincolante reso dalla Commissione
sarebbe omologabile a quello della "commissione edilizia comunale",
con la peculiarita' di possedere efficacia preclusiva sulla
competenza del Sindaco.
Pertanto, oltre alla questione di costituzionalita', si prospetta,
in linea con la disciplina urbanistica regionale (cfr. art. 79 della
legge regionale 27 giugno 1985, n. 61), la restrizione della norma
censurata nel senso che il parere della Commissione sia prescritto
anziche' per "tutti gli interventi " per "i soli interventi di
trasformazione e modifica... che richiedono pareri, visti,
autorizzazioni, nulla-osta, intese o assensi, comunque denominati ed
obbligatori ai sensi delle vigenti disposizioni statali e regionali",
si' da circoscrivere la competenza devoluta alla Commissione.
2. - Si e' costituito il comune di Venezia insistendo per la
declaratoria di incostituzionalita' dell'impugnata norma,
riservandosi ogni ulteriore deduzione.
3. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o,
comunque, infondata.
La difesa statale rileva la non pertinenza della prospettazione del
giudice rimettente quanto alla rilevanza della questione nel giudizio
di merito: le censure riguardano i profili presi in esame dalla
Commissione, concernenti i modi di esercizio della funzione che, come
tali, esorbitano dallo scrutinio di costituzionalita', essendo
piuttosto afferenti alla cognizione del giudice amministrativo.
Il rilievo sovranazionale della tutela della laguna di Venezia
(convenzione di Parigi del 23 novembre 1972, ratificata in Italia con
la legge n. 184 del 1977) giustifica la costituzione di un organo
straordinario, nel cui seno sono rappresentati, oltre gli enti
locali, gli specifici interessi di cui sono portatori gli esperti in
materie tecniche scientifiche, tali da garantire la salvaguardia del
sistema culturale, ambientale e naturalistico costituito da Venezia.
D'altra parte, secondo l'Avvocatura, la Commissione non puo' essere
assimilata alla conferenza di servizi di cui all'art. 14 della legge
n. 241 del 1990, poiche', in tal modo, oltre a contraddire la sua
stessa natura di organo collegiale, si svilirebbe la specifica
funzione, come comprovato dalla diversa consistenza dei suoi
componenti, in ragione della preminenza degli interessi di cui essi
sono portatori.
Del resto, lo stesso assunto da cui muove il giudice rimettente si
fonderebbe sulla comparabilita' dei sistemi di tutela, senza tener
conto della specificita' della tutela lagunare di Venezia, che
richiede la valutazione di compatibilita' di tutti gli interventi
sotto i piu' diversi profili degli interessi storico-artistici,
paesaggistici, di equilibrio idraulico e di preservazione da rischi
di inquinamento.
4. - In prossimita' dell'udienza, il comune di Venezia ha
depositato memoria con la quale ribadisce le argomentazioni formulate
dal collegio rimettente.
In particolare, lo scrutinio dell'iter normativo che ha dato vita
alla disposizione censurata evidenzierebbe la progressiva valenza
decisoria acquisita dal parere reso dalla Commissione per la
salvaguardia di Venezia.
Il carattere obbligatorio e vincolante del parere lo assimilerebbe,
piu' che ad una manifestazione di giudizio riconducibile
all'attivita' consultiva, ad una determinazione volitiva pertinente
all'amministrazione attiva, in un ambito di competenze ordinariamente
riconosciuto dalla legislazione statale e regionale alle
amministrazioni comunali.
La composizione della Commissione, nonche' il quorum costitutivo e
deliberativo, farebbero si' che vengano adottati provvedimenti,
incidenti sul territorio del comune di Venezia, senza che alcun
organo municipale, o un suo rappresentante, partecipi al procedimento
o alle sedute della Commissione; e che, viceversa, nessun progetto,
conforme agli strumenti urbanistici vigenti, possa essere assentito,
anche se il comune ed il Sindaco fossero favorevoli.
Sempre a giudizio del comune di Venezia, la delegittimazione del
comune a favore della Commissione di salvaguardia comporterebbe la
violazione di "un'area di autonomia garantita dagli artt. 5 e 128
della Costituzione", espressamente riconosciuta dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 61 del 1994, oltre ad un
declassamento del potere spettante al Sindaco, censurato dalla stessa
Corte con la sentenza n. 157 del 1990.
Inoltre, tale "delegittimazione" non si giustificherebbe con il
richiamo di meccanismi decisionali acceleratori, quali le conferenze
di servizio od altre forme di coordinamento infrastrutturale, di cui
all'art. 14 della legge n. 241 del 1990, come integrato da ultimo
dalla legge n.127 del 1997: l'atto finale, al contrario di quello
adottato dalla Commissione, deve ordinariamente essere adottato
all'unanimita', o, al piu', in caso di dissenso, devoluto ad altro
organo posto al vertice del livello politico-amministrativo; si
esclude in radice la decisione a maggioranza, senza la partecipazione
dei soggetti ai quali la legge generale attribuisce funzioni di
disciplina del proprio territorio.
Da ultimo, ad avviso del comune di Venezia, le censure di
costituzionalita' con riferimento all'art. 3 della Costituzione si
manifesterebbero in tutta evidenza se scrutinate alla luce dei
principi di "ragionevolezza e giustificatezza", nell'accezione
specifica di proporzionalita' della norma impugnata che incide
negativamente su interessi che hanno presidio costituzionale, quale
la sfera di autonomia degli enti locali in materia urbanistica ed
edilizia, riconosciuta sia da leggi generali (art. 9 della legge 8
giugno 1990, n. 142) che di settore (artt. 4 e ss. della legge 28
febbraio 1985, n. 47).
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha per oggetto l'art.
6, comma 1, della legge 16 aprile 1973, n. 171, come sostituito
dall'art. 1-bis del d.-l. 29 marzo 1995, n. 96, convertito, con
modificazioni, in legge 31 maggio 1995, n. 206, nella parte in cui
dispone che la Commissione per la salvaguardia di Venezia esprime
parere vincolante "su tutti gli interventi di trasformazione e di
modifica del territorio per la realizzazione di opere sia private che
pubbliche", anziche' "sui soli interventi di trasformazione e di
modifica del territorio per la realizzazione di opere sia private che
pubbliche che richiedono pareri, visti, autorizzazioni o assensi,
comunque denominati e obbligatori ai sensi delle vigenti disposizioni
statali e regionali". La disposizione censurata - secondo il giudice
a quo violerebbe gli artt. 3, 5, 118, primo comma, e 128 della
Costituzione.
Inoltre, sarebbe violato l'art. 97 della Costituzione, in quanto la
richiesta di pareri della Commissione per tutti gli interventi in
ambito lagunare appesantirebbe il procedimento amministrativo
vulnerando i principi di buon andamento e di semplificazione e
celerita' dell'azione amministrativa.
2. - Preliminarmente deve escludersi il difetto di rilevanza, come
eccepito dalla difesa statale, in quanto l'ordinanza offre una
motivazione sufficiente circa i presupposti della questione sollevata
ed i riflessi della soluzione del problema di costituzionalita' sul
giudizio in corso, mentre gli eventuali e diversi profili di vizi
propri dell'attivita' della Commissione per la salvaguardia di
Venezia si risolverebbero, in ipotesi, nei differenti rilievi di
cattiva applicazione delle norme denunciate, estranei al presente
giudizio di legittimita' costituzionale.
3. - Nel merito, la questione e' priva di fondamento.
La salvaguardia di Venezia e della sua laguna e' dichiarata
"problema di preminente interesse nazionale" dall'art. 1, primo
comma, della legge n. 171 del 1973. Allo scopo di realizzare tale
esigenza di tutela, e' stato prescritto un particolare procedimento
collegiale di salvaguardia (provvisorio e temporaneo in attesa
dell'entrata in vigore della pianificazione comprensoriale di
direttiva e quindi del piano urbanistico generale a livello comunale)
per l'esame di qualsiasi modifica e trasformazione del territorio di
cui si tratta.
Il legislatore ha inteso in tal modo prevedere, in attesa della
pianificazione globale, una valutazione unitaria e contestuale (anche
per scopi acceleratori e di speditezza), con particolare riguardo ai
vari interessi di cui sono portatori i rappresentanti degli organi
chiamati a partecipare alla speciale Commissione di salvaguardia: di
modo che assumono una speciale rilevanza, da un canto, i profili di
tutela dell'equilibrio idrogeologico, e dell'ambiente dal punto di
vista paesistico, storico, artistico, e, dall'altro, ed unitamente ai
primi, quelli di sicurezza delle costruzioni e degli impianti,
nonche' igienico-sanitari, con garanzia della vitalita'
socio-economica in un quadro di sviluppo.
Il predetto procedimento di esame e valutazione collegiale - non
assimilabile ad una conferenza di servizi in relazione alla speciale
composizione e alla particolare preminenza degli interessi alla cui
tutela e' stata preposta in via di salvaguardia la commissione stessa
- non comporta esclusioni degli enti locali. I comuni interessati
sono rappresentati nella Commissione di salvaguardia (ed il comune di
Venezia ha tre rappresentanti: art. 5 della legge n. 171 del 1973),
concorrono alla preparazione degli indirizzi governativi facendo
parte di un comitato misto (art. 2, quarto comma), partecipano alla
formazione e adozione del piano comprensoriale secondo legge
regionale (art. 2, secondo comma), e inoltre conservano tutte le
altre attribuzioni in materia edilizia ed urbanistica. Infatti, la
Commissione di salvaguardia non emette atti provvedimentali che
concludano i procedimenti abilitativi nella detta materia edilizia,
ma si limita ad esprimere un "parere vincolante su tutti gli
interventi di trasformazione e modifica del territorio per la
realizzazione di opere sia private sia pubbliche", da eseguirsi nella
laguna e territori indicati. Il legislatore ha voluto, non
irragionevolmente, garantirsi contro ogni compromissione del
territorio ricomprendendo tutti gli interventi per la realizzazione
di opere pubbliche o private, con la sola esclusione degli interventi
edilizi di cui all'art. 11, primo comma, lettere b) e c), della legge
5 agosto 1978, n. 457, purche' interni alle costruzioni e non
incidenti sulla sagoma e prospetti e sulla statica dell'edificio,
nonche' delle opere di arredo urbano e delle concessioni di
plateatico.
Il predetto parere vincolante ha la funzione di sostituire ogni
altro parere, visto, autorizzazione, nulla osta, intesa o assenso,
comunque denominati, obbligatori ai sensi delle vigenti disposizioni
normative statali e regionali, compreso il parere delle commissioni
edilizie dei comuni di volta in volta interessati (art. 6). D'altro
canto, proprio in quanto vincolante, tale parere esplica una
efficacia del tutto particolare nei confronti del necessario atto di
amministrazione attiva, che non puo' basarsi su una valutazione
diversa da quella in esso espressa.
Certamente per la materia edilizia il parere della Commissione di
salvaguardia non sostituisce la determinazione finale del Sindaco
quando vi sia una tale previsione nella legislazione urbanistica, in
quanto "solo per le finalita' di cui al comma 1" - collegate in
maniera unitaria alla ratio della legge e al carattere temporaneo
dell'esercizio delle predette funzioni della Commissione stessa,
previsto solo fino all'entrata in vigore dello strumento urbanistico
generale redatto o modificato secondo le direttive del piano
comprensoriale (art. 5, settimo comma) - e' prevista la trasmissione
dal sindaco alla Commissione delle richieste di concessione edilizia,
corredate dalle istruttorie degli uffici comunali (art. 6, comma 2,
modificato dall'art. 1-bis d.-l. 29 marzo 1995, n. 96, convertito in
legge 31 maggio 1995, n. 206).
L'effetto vincolante e preclusivo del parere della Commissione di
salvaguardia ovviamente riguarda l'ambito delle competenze e dei
motivi attribuiti all'esame della stessa Commissione, di modo che un
parere negativo nel predetto ambito preclude in via assoluta che
venga emessa dal sindaco una determinazione provvedimentale (di
amministrazione attiva) positiva (o comunque difforme dal parere)
sulla domanda, ovvero, nel caso in cui sia ammissibile la formazione
di un silenzio assenso, ne preclude la formazione.
Vi e', poi, una ulteriore particolarita', consistente nella
circostanza che, nonostante il carattere collegiale degli atti,
sempre aventi forma e contenuto di parere, della Commissione e
percio' adottati a maggioranza dei presenti, con un quorum funzionale
di tre quinti dei componenti, il voto contrario rispettivamente del
presidente del magistrato delle acque, del sovrintendente per i beni
ambientali ed architettonici di Venezia, o del comandante dei vigili
del fuoco di Venezia per motivi tipicamente previsti, collegati alle
competenze istituzionali di ciascun organo rappresentato, ha effetto
di veto sospensivo, con devoluzione del parere al Ministro dei lavori
pubblici, al Ministro per i beni culturali ed ambientali e al
Ministro dell'interno (art. 6, comma 4, della legge n. 171 del 1973).
Tuttavia, il parere favorevole espresso dalla Commissione di
salvaguardia (o, nei casi di sostituzione, dai Ministri suindicati)
non svuota del tutto i poteri sindacali in materia edilizia, non
vincolando in senso assoluto le determinazioni del Sindaco in sede di
concessione edilizia, e non precludendo allo stesso Sindaco di
adottare un provvedimento negativo per motivi strettamente edilizi
non presi in considerazione dalla Commissione ed estranei al tipico
ambito del parere sostitutivo ministeriale.
Non si puo', pertanto, ravvisare nella norma impugnata una
irrazionale compressione della sfera di competenza del comune.
La diversita' di disciplina statale (ed e' questo uno dei profili
differenziali rispetto ai casi relativi a leggi regionali invocati
nell'ordinanza di rimessione e dalla difesa del comune di Venezia)
trova la giustificazione in un discrezionale apprezzamento del
legislatore della particolarita' del territorio e dell'ambiente di
Venezia e della sua laguna (v. per riferimento indiretto ordinanza n.
115 del 1998), la cui salvaguardia e' caratterizzata da preminente
interesse nazionale e dalla esigenza di una procedura particolare di
protezione in attesa di una pianificazione globale.
In realta', la garanzia costituzionale del principio autonomistico,
prevista dagli artt. 5 e 128 della Costituzione, puo' dirsi
rispettata quando il procedimento (il caso si riferiva
all'approvazione di strumenti urbanistici) sia articolato in modo
tale da assicurare una sostanziale partecipazione allo stesso del
comune cui si riferisce l'assetto territoriale (sentenza n. 1010 del
1988) e l'apporto del comune non si riduca ad un semplice parere, ma
si articoli in forme piu' incisive di partecipazione, dovendosi
tuttavia evitare situazioni di stallo decisionale (sentenza n. 83 del
1997).
Del resto, l'art. 128 della Costituzione, nel fondare l'autonomia
comunale sui "principi fissati da leggi generali della Repubblica",
non esclude che la legge statale, nel rispetto di tali principi,
possa apportare - "in presenza di situazioni particolari -
variazioni alle procedure ordinarie (sentenza n. 62 del 1993). Nella
specie, sono conformi ai principi gli effetti cogenti sulla sfera
urbanistico-edilizia di vincoli a protezione di preminenti interessi
ambientali e culturali, di modo che anche in via di salvaguardia tali
ultimi interessi sono destinati a prevalere e a vincolare i comuni
nel gestire l'utilizzazione del territorio.
Ed infatti, l'intervento vincolante del parere di apposita
commissione di salvaguardia (mista statale e regionale con una
previsione di rappresentanza dei comuni interessati) riguarda una
valutazione globale ed unitaria - come gia' accennato - nella quale
assumono particolare rilevanza i profili di tutela dell'ambiente
negli aspetti ambientali-culturali, di difesa dagli inquinamenti
dell'aria e delle acque e di protezione dell'equilibrio idraulico
della citta' di Venezia e della sua laguna. Di conseguenza, accanto
agli aspetti urbanistico-territoriali rientranti nella sfera di
autonomia comunale, emergono, per la particolarita' dell'area
veneziana, una serie di interessi collegati a sfere di competenza
statale e regionale, che giustificano - nella rilevata esigenza di
unitarieta' e contestualita' di valutazione - l'intervento
(consultivo e vincolante) di un organo collegiale misto di
provenienza statale e regionale e con partecipazione dei comuni
tutt'altro che meramente formale.
Se poi in via di fatto i tre rappresentanti del comune di Venezia
non abbiano partecipato alla Commissione non e' problema che puo'
interessare in sede di scrutinio di legittimita' costituzionale,
poiche' la legge prevede nella composizione della Commissione i tre
rappresentanti del comune di Venezia e la natura di collegio
imperfetto della Commissione attraverso un quorum di funzionamento di
tre quinti dei componenti.
4. - In ordine alla speciale procedura di salvaguardia, e'
opportuno sottolineare che l'intervento (con il parere vincolante)
della Commissione di salvaguardia e' temporaneo, essendo previsto per
ciascun comune "fino all'entrata in vigore dello strumento
urbanistico generale redatto o modificato secondo le direttive del
piano comprensoriale" (art. 5, penultimo comma, della legge n. 171
del 1973, termine richiamato dalla legge 31 maggio 1995, n. 206 nel
sostituire il primo comma dell'art. 14 della legge 29 novembre 1984,
n. 798).
Pertanto, i comuni interessati hanno i mezzi per superare il
sistema provvisorio di salvaguardia, che si attua attraverso
l'intervento della speciale commissione, e per rientrare nella
pienezza e normalita' delle loro funzioni in materia edilizia (salvi
gli effetti vincolanti della pianificazione territoriale-ambientale),
procedendo con tempestivita' sulla linea dell'adeguamento della
pianificazione urbanistica e sollecitando il piano comprensoriale (o
quelli che possano essere considerati equivalenti, quali previsti
dalla legislazione successivamente intervenuta, di pianificazione di
direttiva con valenza di tutela dell'ambiente naturale e delle acque
del bacino idrografico lagunare e di pianificazione di area con
valenza urbanistico-territoriale) con tutti gli strumenti previsti
dall'ordinamento di fronte alla inerzia o al ritardo dello stesso
piano comprensoriale.
Infatti, detto piano comprensoriale - in una valutazione,
certamente non irrazionale, compiuta dal legislatore nella finalita'
di salvaguardia unitaria di Venezia e della sua laguna - costituisce
un obiettivo fondamentale per l'inizio di una protezione completa e
razionale, e nello stesso tempo perno del sistema di pianificazione
dell'area veneziana e presupposto necessario per l'adeguamento degli
strumenti urbanistici a livello comunale, unica pianificazione avente
effetti liberatori rispetto alla procedura di parere della
Commissione di salvaguardia.
In realta', il legislatore statale ha adoperato una tecnica
tutt'altro che inusuale in materia di programmazione territoriale e
ambientale, e non in contrasto con il principio di buon andamento
della pubblica amministrazione, introducendo una procedura e una
normativa di maggior rigore fino alla entrata in vigore di uno
strumento di pianificazione, con valenza non solo urbanistica ma
anche di tutela di interessi di carattere superiore, come quelli
ambientali, e con efficacia diretta e produttiva di vincoli, nel
duplice intento di realizzare una misura di salvaguardia temporanea
per impedire ulteriori dissesti o manomissioni in mancanza di
pianificazione, e di promuovere nel contempo l'interesse specifico,
sia per i comuni, sia per tutti i soggetti privati e pubblici ad
adoperarsi per il superamento delle resistenze ad una programmazione
dell'uso del territorio e del recupero ambientale.
5. - Sulla base delle predette considerazioni, deve essere
affermato che la spettanza ai comuni della gestione
(urbanistico-edilizia) del proprio territorio non viene disconosciuta
dalla normativa in questione: questa, infatti, richiede pur sempre il
concorso del comune nell'adeguare il proprio strumento urbanistico
alla pianificazione sovraordinata, e nello stesso tempo prevede forme
incisive di partecipazione del comune stesso alla programmazione
(arg. da sentenza n. 83 del 1997) e - nella fase transitoria che
precede l'entrata in vigore dei piani regionali e comunali - alla
valutazione consultiva globale in funzione di salvaguardia, affidata
ad un organo collegiale misto (Stato-regione-enti locali), appunto
qualificato di salvaguardia. Funzione, questa, ritenuta, non
irrazionalmente, dal legislatore statale necessaria, in relazione
alla specialita' dell'area veneziana e ai ritardi nella soluzione dei
relativi problemi, per evitare compromissioni alla pianificazione.