Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Carlo
Andreotti, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n.
13041 del 20 novembre 1998 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del novembre 1998 (n. 22609 di rep.) rogata dai
dott. Tommaso Sussarellu in qualita' di ufficiale rogante della
provincia stessa (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di
Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo
studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 7 della
legge 23 ottobre 1998, n. 366, norme per il finanziamento della
mobilita' ciclistica, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 248 del
23 ottobre 1998, per violazione dell'art. 8, nn. 5), 6), 17) e 18),
nonche' dell'art. 16 dello statuto; per i profili e nei modi di
seguito illustrati.
Fatto e diritto
La provincia autonoma di Trento dispone, ai sensi dell'art. 8, nn.
5), 6), 17) e 18) dello statuto di autonomia e delle relative norme
di attuazione, di potesta' legislativa primaria in materia di
urbanistica, di tutela del paesaggio, di lavori pubblici di interesse
provinciale e di comunicazioni di interesse provinciale. Essa dispone
inoltre, ai sensi dell'art. 16 dello statuto, delle correlate
potesta' amministrative.
Nell'esercizio di tali potesta' la provincia ha tra l'altro
disciplinato le modalita' di progettazione e di realizzazione dei
percorsi ciclabili e ciclopedonali, con la legge provinciale 25
novembre 1988, n. 49. La disciplina riguarda sia gli aspetti
progettuali, finanziari ed operativi, sia le caratteristiche tecniche
delle piste. In particolare, l'art. 3, comma 1, dispone che "le
caratteristiche tecniche dei percorsi ciclabili e ciclopedonali
nonche' i criteri generali di utilizzo saranno stabiliti dalla Giunta
provinciale con apposita deliberazione".
In applicazione della citata legge provinciale e, per quanto qui
interessa, dell'art. 3, la provincia autonoma di Trento predisponeva
il Piano generale dei percorsi ciclabili e ciclopedonali di interesse
provinciale (all. 3). In tale piano (i cui elaborati occupano un
complesso di 141 pagine) sono in primo luogo indicate (Parte I, pagg.
15-50) le direttive tecniche relative alle sezioni, alle barriere di
protezione, ai raggi di curvatura, alle pendenze (longitudinali e
trasversali), ai sottopassi, sovrapassi e passerelle, agli incroci
ed attraversamenti, alla segnaletica, alla illuminazione, alla
pavimentazione, alle infrastrutture ciclabili nonche' infine alla
manutenzione.
Quanto al contenuto, le Direttive tecniche sono elaborate tenendo
conto "di analoghi studi ed esperienze realizzate in Italia e
soprattutto all'estero, in Paesi quali la Germania e l'Olanda, dove
da anni il trasporto su bicicletta e' una pratica diffusissima e
costituisce una reale alternativa agli spostamenti motorizzati" (p.
15 Piano).
Contestualmente venivano individuati i 12 percorsi relativi alle
piste delle diverse valli e zone di cui si compone il territorio
Trentino, ed i relativi presunti costi di costruzione. Ed accanto a
cio' venivano determinate per i diversi percorsi (parte IV del Piano,
pp. 99-111) le caratteristiche concrete della pista quanto alle
sezioni tipo e particolari costruttivi.
Tale Piano, dopo avere riportato il parere favorevole del gruppo di
lavoro per l'attuazione del progetto "vivibilita' aree urbane" nella
riunione del 5 gennaio 1994, veniva approvato dalla giunta
provinciale con deliberazione del 4 febbraio 1994, n. 902 (all. 4).
Tale disciplina costituisce oggi la normativa vigente nel Trentino in
materia di piste ciclabili, e sulla sua base sono stati realizzati
con piena soddisfazione numerosi percorsi o tratti di percorso.
Nella materia, cosi' disciplinata fin dal 1988 nella provincia
autonoma di Trento, interviene ora la legge statale 1998, n. 366,
Norme per il finanziamento della mobilita' ciclistica.
Sul piano generale, si tratta di una legge di stampo
incomprensibilmente centralistico, che istituisce, in una materia
palesemente regionale quale quella dei lavori pubblici - senza che si
possa dire, crediamo, che esistono piste ciclabili di interesse
nazionale, e dopo che tante volte lo stesso legislatore ha promesso
l'eliminazione dei fondi settoriali - nulla di meno che un fondo
nazionale per il finanziamento degli interventi a favore della
mobilita' ciclistica (art. 3), al cui finanziamento "concorrono" il
Ministero dei lavori pubblici ed il Dipartimento per le aree urbane
con "proprie risorse" (art. 4, comma 2).
Tale fondo ogni anno e' ripartito dal Ministro dei trasporti e
della navigazione (non senza il concerto del Ministro dei lavori
pubblici) tra le regioni (art. 4, comma 1), le quali a loro volta
hanno dalla legge il compito di "redigere i piani regionali di
riparto dei finanziamenti per la mobilita' ciclistica e per la
realizzazione di reti di percorsi ciclabili integrati" (art. 2, comma
1); e cio' "entro sei mesi" e "sulla base dei progetti presentati dai
comuni, limitatamente alla viabilita' comunale, e dalle province, con
riguardo alla viabilita' provinciale e al collegamento fra centri
appartenenti a diversi comuni" (art. 2, comma 1, secondo periodo).
Le regioni sono chiamate all'approvazione tali piani
"contestualmente disponendo in merito alla ripartizione tra gli enti
locali delle risorse del fondo di cui all'art. 3" (art. 1, comma 2):
il che non sara' facile per nulla, dal momento che la stessa
ripartizione del fondo tra le regioni dovrebbe essere elaborata anche
"sulla base dei piani regionali di riparto per la mobilita'
ciclistica di cui all'art. 2 approvati" (sic testualmente l'art. 4,
comma 1, e lett. a). Sicche' non si intende bene come possano le
regioni ripartire tra i comuni un fondo di cui ancora non possono
conoscere l'ammontare.
Segue la definizione analitica degli interventi ammessi a
contributo, nelle lettere da a) ad l) dell'art. 6.
Si tratta di un intervento legislativo ad avviso della provincia
ispirato a criteri istituzionali del tutto difformi da quelli che
regolano il riparto costituzionale di competenze tra Stato e regioni,
oltre che dai criteri ispiratori della pure coeva legislazione,
espressi nella legge n. 59 del 1997 ed attuati con il decreto
legislativo n. 112 del 1998.
L'intervento e' organizzato sulla base di un finanziamento centrale
settoriale finanziato da strutture centrali con "risorse proprie",
con il ruolo regionale ridotto a quello di un ente approvatore di
piani di riparto dei fondi in favore dei comuni e delle province.
Tuttavia, la provincia autonoma di Trento ritiene di non avere
interesse alla generale impugnazione del sistema istituzionale cosi'
descritto, in quanto essa e' di fronte ad esso tutelata dalle proprie
norme statutarie e di attuazione, ed in particolare nel caso
specifico, dalla disposizione dell'art. 5, comma 2, della legge 30
novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della
regione Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e di
Bolzano con la riforma tributaria): ai sensi del quale "i
finanziamenti recati da qualunque altra disposizione di legge
statale, in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle
regioni, sono assegnati alle province autonome ed affluiscono al
bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo normative
provinciali, nell'ambito del corrispondente settore"; essendo poi
precisato (comma 3) che "per l'assegnazione e l'erogazione dei
finanziamenti di cui al comma 2, si prescinde da qualunque
adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di quelli
relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto".
In questi termini, le disposizioni della legge qui in questione,
per quanto criticabili possano apparire sotto un profilo generale, si
traducono per la provincia autonoma di Trento in un finanziamento
aggiuntivo dello specifico settore, non accompagnato da ulteriori
vincoli: un finanziamento dunque del quale la provincia non ha
affatto ragione di lamentarsi.
Viene tuttavia qui in contestazione il seguente art. 7 della legge,
verso il quale la presente impugnazione e' rivolta.
Ai sensi di tale disposizione il Ministro dei lavori pubblici (che
stavolta ha il ruolo principale, risultando invece il Ministro dei
trasporti nel ruolo di concertato) e' incaricato dell'emanazione di
"un regolamento con il quale sono definite le caratteristiche
tecniche delle piste ciclabili".
Ora, come sopra ricordato, la provincia autonoma di Trento ha gia'
compiutamente disciplinato, nell'ambito della propria legislazione e
dei propri poteri amministrativi, le caratteristiche tecniche delle
piste ciclabili della provincia, tenendo conto delle piu' avanzate
esperienze in materia, ed ovviamente anche. della particolare
conformita' orografica e delle peculiarita' del territorio
provinciale.
Un potere ministeriale di definizione delle caratteristiche
tecniche delle piste ciclabili difetta di qualunque possibile
fondamento in interessi nazionali definiti a anche semplicemente
immaginabili, e costituisce una pura e semplice sovrapposizione alla
competenza provinciale riconosciuta dallo statuto e gia' esercitata.
Inoltre, la stessa forma regolamentare prevista per tale potere
costituisce ulteriore invasione della potesta' normativa ed
amministrativa provinciale, in violazione palese del principio piu'
volte ribadito da codesta ecc.ma Corte costituzionale secondo la
quale al regolamento statale - a maggiore ragione a quello
semplicemente ministeriale - non puo' essere riconosciuto il compito
e l'autorita' di porre vincoli alle regioni nelle materie di loro
competenza.
E' palese d'altronde che in relazione alla provincia autonoma di
Trento lo Stato non ha competenza alcuna in materia di piste
ciclabili, come risulta in particolare dall'art. 19 del d.P.R. 22
marzo 1974, n. 381 (ove sono indicate le opere pubbliche che
rimangono di competenza statale quali le autostrade, le strade
statali, le ferrovie, ecc., senza ovviamente minimamente accennare
alle piste ciclabiliº)
Se vi fosse bisogno di indicazioni uniformi - il che non risulta -
la sola forma appropriata potrebbe essere quella dell'atto di
indirizzo, da assumersi secondo le procedure e le garanzie tipiche di
tale funzione, e lasciando comunque alle competenti autorita' i
necessari margini di flessibilita' e di adattamento in relazione alle
caratteristiche del proprio territorio.
Ne' puo' dedursi la competenza statale in materia dalla indicazione
delle caratteristiche in questione come "tecniche". A parte il fatto
che in nessun caso la competenza provinciale e' esclusa dal carattere
tecnico della normativa da emanarsi (come mostra la competenza della
provincia alla regolamentazione anche dell'aspetto tecnico e
dell'esercizio, ad esempio, dell'impianti a fune, riconosciuta dal
d.P.R. n. 527 del 1987 in materia di trasporti), qui si tratta
semplicemente della descrizione delle caratteristiche costruttive
dell'opera di competenza provinciale.
La pretesa di disciplinare tali opere con una rigida disciplina
ministeriale risulta dunque pienamente illegittima, in quanto
comporta la sovrapposizione di prescrizioni ministeriali al sistema
istituito dalla legge provinciale, in una materia essenzialmente
influenzata dalle caratteristiche territoriali. Senza dire che, nel
caso specifico, una simile sovrapposizione sarebbe fonte di
confusione amministrativa, data la pacifica vigenza di norme
provinciali pienamente soddisfacenti, in base alle quali le piste
ciclabili sono state sinora realizzate, e potrebbe persino costituire
- se dovessero essere fissati criteri costruttivi inidonei alle
particolarita' del territorio Trentino - un ostacolo ed una
difficolta' in piu' per la realizzazione di un obbiettivo verso il
quale la provincia autonoma e' da tempo indirizzata.
Naturalmente, l'interesse della provincia autonoma di Trento
all'impugnazione verrebbe meno ove si dovesse intendere che anche la
disposizione dell'art. 7, come altre della legge n. 366, non abbia il
senso di esercitare un vincolo assoluto sulla realizzazione delle
piste ciclabili in quanto speciale tipo di opera pubblica viaria, ma
debba essere seguita per la realizzazione delle piste nell'ambito dei
piani e delle procedure di finanziamento previste dalla legge stessa.
In tale caso, infatti, l'autonomia della ricorrente provincia anche
sotto tale profilo sarebbe comunque assicurata dall'art. 5 della
legge n. 386 del 1989, nei termini sopra indicati.
La presente impugnazione e' percio' proposta per l'ipotesi che tale
non sia il senso dell'art. 7, e che esso invece intenda imporsi a
tutti i soggetti realizzatori di piste ciclabili, ivi compresa la
provincia stessa.
Per le ragioni esposte, la ricorrente provincia autonoma di Trento,
come sopra rappresentata e difesa,