IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 8264/1996
proposto dalla Cassa di Risparmio di Bolzano S.p.a., rappresentata e
difesa dagli avv.ti M. Dona' e F. Lorenzoni ed elettivamente
domiciliata presso il secondo in Roma, via Alessandria n. 130;
Contro l'Ente Poste italiane, in persona del Presidente
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato e presso la stessa domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
il Ministero delle PP.TT., in persona del Ministro pro-tempore, la
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per
l'informazione e l'editoria, non costituiti in giudizio;
Per l'annullamento della delibera n. 14/1996, con cui il consiglio
di amministrazione dell'Ente Poste ha determinato le nuove tariffe di
spedizione delle stampe periodiche in abbonamento postale, con
decorrenza 1 aprile 1996, nonche' della circolare del medesimo Ente
DS/PPT/1996 del 29 marzo 1996 e di ogni altro atto presupposto,
connesso o conseguente, fra cui la nota n. prot. 2121/ASP/FC/1996;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura generale
dello Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 12 marzo 1998, il consigliere
G. De Michele e uditi, altresi', l'avv. L. Mattarella delegato
dall'avv. F. Lorenzoni per la parte ricorrente e l'avv. Basilica per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F a t t o
Attraverso il ricorso in esame, notificato il 4 aprile 1996, la
Cassa di risparmio di Bolzano S.p.a. - interessata alla diffusione,
in circa 28.000 copie, di una propria rivista periodica - impugnava
la delibera n. 14/1996 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale in data 1
aprile 1996) con cui l'Ente Poste italiane aveva determinato le nuove
tariffe di spedizione delle stampe periodiche in abbonamento postale,
con decorrenza 1 aprile 1996, nonche' la relativa circolare
esplicativa DSP/PPT/1996 del 29 marzo 1996 ed ogni atto presupposto,
connesso o conseguente, fra cui la nota n. 212/IASP/FC/1996, con cui
il citato ente comunicava di voler continuare ad applicare la tabella
C, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale in data 1 aprile 1996,
nonostante l'intervenuta sospensione della medesima da parte del
giudice amministrativo.
Nell'impugnativa erano prospettati i seguenti motivi di gravame:
1) violazione dell'art. 2, comma 34 della legge n. 549/1995, in
quanto la nuova tariffa - cosiddetta ordinaria o libera - avrebbe
comportato un incremento superiore al 20% annuo del costo di
spedizione in abbonamento postale, in contrasto con il dettato della
citata legge;
2) violazione della misura cautelare, imposta con l'ordinanza n.
1097/1996 della II sezione del tribunale amministrativo regionale del
Lazio, che aveva sospeso la tabella contenente le nuove tariffe,
nella parte eccedente l'incremento annuo legislativamente previsto
del 20%.
Delle parti intimate, si costituiva in giudizio l'Ente Poste
italiane, che pregiudizialmente eccepiva il difetto di giurisdizione
di questo tribunale, in rapporto a quella che avrebbe dovuto
considerarsi autonoma determinazione delle proprie tariffe - da parte
di un imprenditore - per un'attivita' posta "nel mercato alla stessa
stregua dell'attivita' dei concorrenti".
Nel merito, il citato ente ricostruiva le modalita' di
determinazione e la corretta applicazione delle nuove tariffe,
nonche' le pregresse vicende giudiziali relative alle medesime
(parziale sospensione della tabella impugnata con ordinanza di questo
tribunale n. 1098/1996, annullata dal Consiglio di Stato con
ordinanza n. 725/1996).
Successivamente, con legge 23 dicembre 1996, n. 662 (art. 2, commi
19 e 29), il regime tariffario di cui trattasi e' stato modificato,
con piu' ampia liberalizzazione e previsione di apposite convenzioni,
da stipulare con l'Ente.
L'attuale ricorrente, tuttavia, sottolineava il proprio perdurante
interesse alla decisione, per le tariffe di spedizione applicate nel
periodo 1 aprile 1996-1 aprile 1997.
D i r i t t o
Deve essere valutata, in via pregiudiziale, la sussistenza della
giurisdizione di questo tribunale, per una controversia che investe
le tariffe di spedizione in abbonamento postale di pubblicazioni
periodiche, da parte di un ente pubblico economico quale l'Ente Poste
italiane, nella configurazione giuridica susseguente alla legge n.
71/1994.
Ad avviso del collegio, detta giurisdizione sussiste, con
riferimento al pacifico indirizzo giurisprudenziale, che assegna al
giudice amministrativo la cognizione in materia contenziosa su atti,
emanati da enti pubblici economici nell'esercizio di poteri
pubblicistici di auto-organizzazione (cfr. fra le tante Cass. civ.
ss.uu. 28 gennaio 1988, n. 747 e 15 luglio 1993, n. 7841; tribunale
amministrativo regionale del Lazio, Roma, sez. III, 18 gennaio 1989,
n. 47; tribunale amministrativo regionale del Veneto, sez. II, 28
novembre 1990, n. 1137).
Nella fattispecie, l'Ente Poste non ha fissato le proprie tariffe
liberamente, come qualsiasi imprenditore inserito in un regime di
concorrenza, ma ha strutturato - sotto il profilo in esame -
l'organizzazione del proprio servizio, in forma autoritativa benche'
vincolata, sulla base dei parametri fissati dall'art. 2, commi 26, 27
e 34 della legge n. 549/1995.
Tale legge - contenente la disciplina della manovra finanziaria del
Governo per il 1996 - si poneva nelle norme sopra citate il problema
di riformare la disciplina agevolata, vigente per la spedizione di
pubblicazioni periodiche in abbonamento postale, in termini
compatibili con criteri di economicita' di gestione, ma senza
integrale abbandono di qualsiasi forma di sostegno dell'editoria.
In tale ottica, le misure assunte dall'Ente Poste sembrano
rientrare pienamente nel concetto di auto-organizzazione, per il cui
espletamento l'ente pubblico economico dispone di poteri
autoritativi, in quanto il prevalente espletamento di un'attivita',
per la quale si impongono parametri di efficienza imprenditoriale,
non sottrae del tutto l'ente stesso - per la propria intrinseca
natura - al quadro di finalita' pubblicistiche, che tradizionalmente
giustificano l'attribuzione in via legislativa dei poteri stessi.
Posto, dunque, che nella materia in questione appare sussistente la
giurisdizione di questo tribunale, deve anche preliminarmente
ammettersi la permanenza di interesse a ricorrere, nonostante
l'intervenuta abrogazione - con legge 23 dicembre 1996, n. 662 (art.
19) - dei commi 26, 27 e 28 dell'art. 2 della legge n. 549/1995.
Nella nuova disciplina - "con decorrenza dal 1 aprile 1997" - e'
stato soppresso "ogni forma di obbligo tariffario o sociale posto a
carico dell'Ente Poste italiane, nonche' ogni forma di agevolazione
tariffaria, relativa ad utenti che si avvalgono del predetto ente";
al tempo stesso si prevede (legge n. 662 cit., art. 20) che "i prezzi
dei servizi" siano stabiliti "anche tramite convenzione ... tenendo
conto delle esigenze della clientela e delle caratteristiche della
domanda", tariffe agevolate - con sovvenzione della Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento per l'informazione e l'editoria
- sono determinate dal Ministero delle poste e delle
telecomunicazioni, per "a) libri; b) giornali quotidiani e riviste
con qualsiasi periodicita', editi da soggetti iscritti al registro
nazionale della stampa; c) pubblicazioni informative di enti, enti
locali, associazioni ed altre organizzazioni senza fini di lucro,
anche in lingua estera da spedire all'estero".
La decorrenza sopra citata, tuttavia, rende sempre attuali le
doglianze, che nel ricorso in esame si indirizzano avverso la
disciplina non piu' in vigore, per il periodo in cui la medesima ha
avuto efficacia e dunque per gli esborsi che - in base alla medesima
- sono stati richiesti nel periodo 1 aprile 1996-1 aprile 1997.
Detta disciplina seguiva la precedente fissazione (con d.-l. n.
155/1993; convertito in legge n. 243/1993) di riduzioni tariffarie,
in relazione alla quantita' impostata per ciascuna spedizione,
indistintamente per tutte le stampe spedite in abbonamento postale;
nel nuovo sistema, invece, si prevedevano tre categorie di
pubblicazioni, con differente regolamentazione, nei termini di
seguito sintetizzati:
a) regime sovvenzionato ex comma 26, art. 2, legge n. 549 cit.:
rimborso di lire 200 fisse per ogni copia impostata per giornali,
quotidiani e periodici editi da imprese editrici, a condizione che
non contenessero inserzioni pubblicitarie per un'area superiore al
45% e che i relativi abbonamenti fossero stati stipulati a titolo
oneroso;
b) regime agevolato ex comma 27, art. 2, legge cit.: tariffa pari
al 25% di quella prevista al comma 34 per pubblicazioni di qualsiasi
natura, anche non poste in vendita e postulatorie, spedite dai
soggetti di cui ai capi II e III, titolo II, libro I del codice
civile, soggetti che non avessero fini di lucro e perseguissero
finalita' sindacali, religiose, di interesse scientifico, sociale,
sanitario, ambientale, assistenziale, politico o culturale, che
fossero editori di periodici e sempre che le pubblicazioni stesse non
contenessero inserzioni pubblicitarie, anche di tipo redazionale, per
un'area superiore al 40% su base annua;
c) regime libero, senza agevolazioni tariffarie, per le rimanenti
pubblicazioni.
Nel comma 34 del citato art. 2, legge n. 549, infine, si
prevedevano limiti di aumento per le nuove tariffe, da fissare entro
il 31 marzo 1996: non piu' del tasso di inflazione programmata per le
"imprese editrici" di cui ai commi 26 e 27, per le quali si lasciava
altrimenti "inalterato il costo sostenuto" nel sistema previgente;
non piu' del "venti per cento annuo del costo di spedizione in
abbonamento postale" per le "testate non ammesse ai benefici, di cui
ai commi 26 e 27".
Attraverso la delibera impugnata, l'Ente Poste - nel fissare le
nuove tariffe - determinava il costo di spedizione, per il cosiddetto
regime libero, in misura pari alla tariffa-base precedente,
incrementata del 7,1%: secondo il medesimo Ente, dunque, l'incremento
sarebbe stato minore a quello massimo consentito del 20%, mentre la
banca ricorrente - che per la propria pubblicazione aveva visto
lievitare il prezzo di spedizione da L. 90 a L. 425 a copia -
prospettava nel primo motivo di gravame la violazione della citata
normativa, in quanto l'incremento di cui trattasi sarebbe stato
superiore al 200%.
Tenuto conto di tale prospettazione, con ordinanza di questo
tribunale (sez. II-bis) n. 1097/1996, la tabella di cui trattasi
veniva sospesa "limitatamente alla determinazione tariffaria di cui
all'art. 2, comma 34, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, nella
parte eccedente il 20% di aumento del costo di spedizione, in
precedenza sostenuto dai soggetti interessati".
Col secondo motivo di gravame, pertanto, la ricorrente lamentava
l'intervenuta "violazione della misura cautelare", in quanto - su
specifica richiesta della Cassa di Risparmio - la filiale di Bolzano
dell'Ente Poste, con l'impugnata nota n. prot. 2121/ASP/FC/1996,
comunicava la propria intenzione di applicare la tabella C,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale in data 1 aprile 1996, in misura
intera.
Ad avviso del collegio, i due ordini di censure non sono
condivisibili, in rapporto al dettato dell'art. 2, commi 26, 27 e 34,
legge n. 549/1995 e all'intervenuto annullamento dell'ordinanza sopra
citata.
Sotto il primo profilo, va sottolineato che le maggiorazioni
tariffarie ammesse risultavano disciplinate dal predetto comma 34 in
modo differenziato non solo nel quantum (tasso di inflazione
programmata per le testate rientranti nel regime cosiddetto
sovvenzionato o agevolato, 20% per quelle del cosiddetto regime
libero), ma anche nella "base di calcolo", cui applicare le previste
percentuali di aumento tariffario: per le imprese editrici "ammesse
ai benefici di cui ai commi 26 e 27", infatti, si imponeva di
lasciare "inalterato il costo sostenuto ... fatto salvo il tasso di
inflazione programmata"; "per le testate non ammesse ai benefici di
cui ai commi 26 e 27", invece, si prescriveva un aumento "non
superiore al 20% annuo del costo di spedizione in abbonamento
postale".
Nella fattispecie, dunque, la maggiorazione prevista dall'Ente
Poste era non superiore, ma anzi molto inferiore (7,1%) rispetto al
"tetto" legislativamente imposto; il costo di spedizione effettivo -
depurato delle agevolazioni, non piu' previste, in rapporto al numero
di copie spedite - veniva tuttavia a subire un incremento notevole
rispetto al passato.
Non si vede, d'altra parte, come l'ente avrebbe potuto continuare
ad applicare le precedenti agevolazioni, anche per le testate del
cosiddetto regime libero: il riferimento ai costi effettivi, in
precedenza sostenuti per effetto di altre agevolazioni, avrebbe
infatti praticamente reiterato le agevolazioni stesse.
Tale sostanziale reiterazione, in effetti, non risultava esclusa
dal legislatore, cui pero' doveva nella fattispecie applicarsi il
principio ubi voluit, dixit: al precedente "costo sostenuto",
infatti, il legislatore stesso faceva rinvio solo per "le imprese
editrici ammesse ai benefici di cui ai commi 26 e 27", mentre per le
altre il riferimento era al "costo di spedizione", da intendersi come
rinvio alla tariffa-base.
Sostengono tale interpretazione argomenti testuali, logici e
sistematici, in quanto alla sostanziale ambivalenza del termine
"costo" suppliva nel caso di specie la contrappposizione - nel
medesimo comma - fra "costo sostenuto" e "costo di spedizione", in un
contesto che, investendo trattamenti eccezionali di favore, imponeva
la piu' stretta e non estensiva lettura della norma.
In sede cautelare, il giudice di primo grado aveva equiparato le
due posizioni, sospendendo le maggiorazioni tariffarie che si
traducessero in un aumento superiore al 20% del costo in precedenza
sostenuto anche per le testate, rientranti nel cosiddetto regime
libero, ma il Consiglio di Stato - come ricordato nella parte in
fatto della presente decisione - ha annullato l'ordinanza, di cui non
si puo' pertanto assumere la violazione - prospettata nel secondo
motivo di gravame - solo per effetto della non immediata ottemperanza
alla medesima, in pendenza del giudizio di appello (giudizio,
peraltro, in materia cautelare di rapidissima conclusione).
Il ricorso dovrebbe pertanto essere respinto, risultando gli atti
impugnati frutto di una corretta applicazione del piu' volte citato
art. 2, commi 26, 27 e 34, legge n. 549/1995.
Il collegio solleva d'ufficio, tuttavia, questione di
costituzionalita' delle medesime norme, questione che appare
rilevante e non manifestamente infondata.
La rilevanza appare evidente: solo se la disparita' di trattamento
delle testate, rientranti nel cosiddetto regime libero, fosse
ritenuta non conforme a costituzione, le maggiorazioni corrisposte
per il periodo di vigenza della legge potrebbero essere ridotte, nei
modi previsti in presenza di disposizioni attuative di norme,
dichiarate incostituzionali.
La non manifesta infondatezza discende, ad avviso del collegio
stesso, da quella che sembra una intrinseca irragionevolezza delle
disposizioni legislative in esame, in contrasto con gli art. 3, 9,
primo comma e 21, della Costituzione.
Non c'e' dubbio, infatti, che la libera manifestazione del pensiero
- di cui la liberta' di stampa e' espressione - non implica alcun
diritto a ricevere sovvenzioni, gravanti sul pubblico erario, cosi'
come non c'e' dubbio che dette sovvenzioni possano essere previste
dal legislatore con ampi margini di discrezionalita'.
Nel caso di specie, tuttavia, la legge di cui trattasi sembra avere
operato al di fuori di ogni possibile logica ispiratrice: se la nuova
imprenditorialita' dell'Ente Poste imponeva restrizioni alla
previsione di tariffe agevolate, da una parte, non si comprende la
cospicua incrementazione di benefici tariffari per alcune categorie
di stampe periodiche; se, d'altra parte, si voleva introdurre una
selezione qualitativa, la penalizzazione di una categoria di
pubblicazioni - anche di valore scientifico e culturale - non appare
sorretta da criteri di ragionevolezza, nei termini di seguito
precisati.
Come gia' accennato, lasciando inalterato il costo sostenuto da
alcune imprese editrici, interessate al servizio di cui trattasi
(fatto salvo il tasso di inflazione programmata), il legislatore ha
applicato i nuovi benefici tariffari (L. 200 di rimborso per ogni
copia, ovvero pagamento pari solo al 25% della tariffa,
rispettivamente per le pubblicazioni di cui ai commi 26 e 27 sopra
riportati) su una base di costo gia' "abbattuta" dai benefici
previgenti (riduzioni tariffarie, proporzionate al numero di copie
spedite): benefici, dunque, non piu' previsti, ma di fatto
reintrodotti, con discriminazione pero' di alcuni dei soggetti, in
passato ammessi ad usufruirne.
Nel sistema che si commenta, dunque, alcuni continuavano a fruire
degli "sconti" connessi alle quantita' spedite (tanto e' vero che il
comma 28 del medesimo art. 2 prevede, al riguardo, una erogazione
compensativa all'Ente Poste, da parte del Dipartimento per
l'informazione e l'editoria della Presidenza del Consiglio dei
Ministri); in piu', i medesimi soggetti ottenevano un rimborso o un
ulteriore "sconto" percentuale.
Solo l'inequivocabile richiamo al "costo sostenuto", d'altra parte
- richiamo espressamente riferito alle imprese editrici ammesse ai
benefici, di cui ai commi 26 e 27 del medesimo articolo - puo'
determinare l'indiretta reintroduzione dei benefici previgenti.
Quando, dunque, si parla di "costo di spedizione", per imprese non
nominate nei commi precedenti, ed a cui viene sottratto ogni
beneficio, sarebbe illogico (e non conforme alle puntuali diversita'
terminologiche, fatte proprie dal legislatore) ritenere che, in
realta', anche per tali imprese "tutto continuasse come prima" - sul
piano dei costi/base - visto che il previgente sistema di riduzioni
era al riguardo esplicitamente abrogato (art. 2 cit., comma 34).
Resta da vedere dunque se non solo la diversificazione, ma la
totale divaricazione di regime tariffario, per categorie di
pubblicazioni prima (ed ora nuovamente, ex legge n. 662 cit.) poste
esattamente sullo stesso piano, fosse sorretta da criteri di
ragionevolezza.
Le imprese escluse - ovvero rientranti nel cosiddetto regime libero
- erano prive dei seguenti requisiti (rispettivamente previsti nei
commi 26 e 27 della legge cit.): abbonamenti stipulati a titolo
oneroso dai destinatari, ovvero identificazione con i soggetti, di
cui ai capi II e III del titolo II del libro I del codice civile
(associazioni e fondazioni, associazioni non riconosciute e
comitati), senza scopo di lucro e perseguenti le finalita' gia' sopra
ricordate.
Sono state dunque discriminate numerosissime pubblicazioni, edite a
cura di Banche (come nel caso di specie), Ordini e rappresentanze di
categorie professionali e lavorative, o altri privati imprenditori,
intenzionati a diffondere gratuitamente informazioni di interesse per
il settore di appartenenza, e quindi di carattere tecnico,
scientifico, culturale, economico e cosi' via.
La mancanza di abbonamenti stipulati a titolo oneroso non e' - come
risulta per dati di comune esperienza - elemento discriminante circa
la serieta' della pubblicazione, a volte meno "commerciabile" proprio
perche' monotematica e impegnata, con peculiare indirizzo di
aggiornamento su temi settoriali, e quindi diffusa gratuitamente, non
senza qualche utilita' - di pubblico interesse - per la
qualificazione degli addetti ai settori stessi e/o per gli utenti di
determinati servizi.
L'assenza di introiti legati agli abbonamenti, d'altra parte, rende
piu' fragile la posizione delle pubblicazioni in questione, alla cui
vera e propria crisi economica, per insostenibilita' delle nuove
tariffe, ha plausibilmente posto rimedio la nuova disciplina,
contenuta nella legge n. 662 gia' sopra ricordata.
Il criterio sopra commentato, dunque, non appare ragionevole,
poiche' discrimina pubblicazioni, i cui costi sono gia' ad integrale
carico di chi effettua la spedizione.
Sul piano qualitativo, anche la piu' ampia discrezionalita' non
esime il legislatore dal rendere conto - sul piano logico - delle
ragioni che inducono a provocare la chiusura o comunque a penalizzare
pubblicazioni informative (ad esempio a carattere medico o, come
nella fattispecie, bancario) rispetto a riviste, contenenti
fotoromanzi o notizie di cronaca anche futili, che trovino abbonati a
pagamento per una - pur talvolta apprezzabile - lettura di pura
ricreazione.
Ugualmente poco comprensibile appare - in retrospettiva - il
fortissimo beneficio (75% di riduzione della tariffa gia' scontata)
previsto sia per il bollettino parrocchiale a carattere postulatorio
che per la ricca fondazione, mentre su istituti bancari, ordini
professionali e piccole case editrici ricadevano maggiorazioni
superiori al 200% rispetto al passato, per l'invio di pubblicazioni
di contenuto non dissimile, in molti casi, da quello di cui al citato
comma 27 della normativa in esame.
Per quanto sopra, e con riferimento al periodo in cui detta
normativa - ora abrogata - ha prodotto effetti lesivi per l'attuale
ricorrente, in conclusione, il collegio ritiene di dover sottoporre
la normativa stessa (art. 2, commi 26, 27 e 34 della legge 2 dicembre
1995, n. 549) al vaglio della suprema Corte, con riferimento agli
artt. 3, 9, primo comma e 21 della Costituzione.