LA CORTE DEI CONTI
Visto il decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica 31 dicembre 1998, n. 221238, concernente
variazioni, in termini di competenza, negli stati di previsione del
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e
del Ministero dei trasporti e della navigazione, per l'anno
finanziario 1998;
Vista la relazione in data 12 marzo del consigliere delegato al
controllo sugli atti del Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica, con la quale si manifestano dubbi sulla
legittimita' di detto decreto;
Vista l'ordinanza in data 17 marzo 1999, con la quale il Presidente
della Corte dei conti, essendo necessaria la risoluzione di una
questione di massima di particolare importanza, ha deferito alla
Sezione del controllo, convocata per l'adunanza odierna, l'esame e la
pronuncia sul visto e sulla conseguente registrazione del menzionato
provvedimento ai sensi dell'art. 1, secondo comma, della legge 21
marzo 1953, n. 161, che sostituisce l'art. 24 del testo unico delle
leggi sull'ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio
decreto 12 luglio 1934, n. 1214;
Vista la nota della segreteria della sezione del controllo n. 205
in data 19 marzo 1999, con la quale e' stata data comunicazione di
detta ordinanza al Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica - Gabinetto ed al Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale del bilancio;
Visto l'art. 1 della legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Udito il relatore consigliere Claudio Iafolla;
Udito il rappresentante della Ragioneria generale dello Stato;
Ritenuto in fatto
Con decreto in data 31 dicembre 1998 il Ministero del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica ha apportato variazioni, in
termini di competenza, negli stati di previsione del Ministero del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica e del Ministero
dei trasporti e della navigazione, per l'anno finanziario 1998.
In particolare viene ridotto di lire 38,305 miliardi lo
stanziamento del capitolo 9001 dello stato di previsione del
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica,
con corrispondente aumento della dotazione della pertinente unita'
previsionale di base del Ministero dei trasporti e della navigazione.
Le menzionate variazioni, per quanto attiene l'importo di lire 35
miliardi, traggono fondamento nell'art. 1, commi 3 e 4, e nell'art.
3, commi 1 e 4, della legge 8 ottobre 1998, n. 354, concernenti un
piano triennale per la soppressione dei passaggi a livello sulle
linee ferroviarie dello Stato, nonche' misure per il potenziamento di
itinerari di particolare rilevanza.
Tale legge prevede infatti (art. 1, comma 3) l'attuazione del piano
triennale di cui sopra attraverso l'apporto al capitale sociale delle
FF.SS. S.p.a. dell'importo di lire 1.100 miliardi da ripartire in 10
anni a decorrere dal 1998, di cui lire 30 mld nel 1998, lire 60 mld
nel 1999 e lire 110 mld nel 2000. Prevede inoltre (art. 3, comma 1)
l'apporto allo stesso capitale sociale, per il potenziamento di
itinerari di particolare rilevanza, dell'importo di lire 2.500
miliardi, da ripartire anch'esso in 10 anni a decorrere dal 1998, di
cui lire 5 mld per ciascuno degli anni 1998 e 1999 e lire 250 mld nel
2000.
All'onere che precede si provvede (art. 1, comma 4 ed art. 3, comma
4) mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai
fini del bilancio triennale 1998-2000, nell'ambito dell'unita'
previsionale di base di conto capitale "Fondo speciale" dello stato
di previsione del Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica, allo scopo parzialmente utilizzando
l'accantonamento relativo al Ministero dei trasporti e della
navigazione.
E' sembrato al competente ufficio di controllo che le disposizioni
citate, non prevedendo la copertura delle spese ricadenti sugli
esercizi successivi a quelli compresi nel bilancio pluriennale
1998-2000, non fossero conformi alla prescrizione dell'art. 81,
quarto comma, della Costituzione.
In particolare, ha ricordato l'ufficio di controllo che la Corte
costituzionale, dopo l'introduzione del bilancio pluriennale ad opera
delle leggi 5 agosto 1978, n. 468 e 23 agosto 1988, n. 362, ha
riaffermato la validita' del principio secondo cui relativamente alle
leggi pluriennali di spesa, l'obbligo di indicazione dei mezzi di
copertura riguarda anche gli esercizi successivi a quelli compresi
nel bilancio triennale. Ha peraltro precisato la stessa Corte che,
mentre per gli esercizi considerati nel bilancio e' necessaria una
puntuale indicazione delle risorse finanziarie disponibili, per
quelli successivi, e' sufficiente che la previsione delle risorse,
destinate a far fronte ai relativi oneri, risulti in modo ragionevole
e credibile. Tale credibilita' e ragionevolezza si realizza quando le
quote a carico degli esercizi successivi non assumono andamenti
marcatamente crescenti e richiedono percio' un fabbisogno ulteriore
rispetto a quello previsto per l'ultimo anno del triennio.
In sintesi l'elemento formale da prendersi a riferimento per
valutare la ragionevolezza della copertura e' costituito
dall'equilibrio tra onere coperto nell'anno di massima esposizione
compreso nel bilancio triennale ed onere a regime (sentenze n.
384/1991 e n. 24/1993).
Un tale equilibrio non e' stato rinvenuto dall'ufficio di
controllo, con riferimento al meccanismo di copertura recato dalla
legge in esame; viene osservato al riguardo che, a partire dal quarto
esercizio dovra' aversi un onere superiore a quello dell'ultimo
esercizio del triennio: per la prima tipologia di spesa residuano
infatti, dopo il triennio, 900 miliardi complessivi da ripartire in
sette esercizi con un onere medio annuo di 128,6 miliardi a fronte di
110 miliardi a carico dell'esercizio 2000, per la seconda tipologia,
residuano, sempre dopo il triennio, 2.240 miliardi complessivi da
ripartire anch'essi in sette esercizi con un onere medio annuo di 320
miliardi a fronte dei 250 a carico dell'esercizio 2000.
Conseguentemente, e' stato espresso l'avviso che il rilevato
scostamento sia tale da poter far ritenere non conformi all'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, le disposizioni che contemplano la
spesa ed i relativi mezzi di copertura (art. 1, commi 3 e 4 ed art.
3, commi 1 e 4 della legge 8 ottobre 1998, n. 354).
Ha ricordato infine l'ufficio, per quanto riguarda la rilevanza
della questione ai fini dell'ammissibilita' del giudizio di
costituzionalita', che non avrebbe valore l'obiezione secondo la
quale, il provvedimento di variazione di bilancio si riferisce al
solo esercizio 1998, in ordine al quale non vengono mossi rilievi
sulla effettivita' della copertura di spesa.
Si e' fatto notare al riguardo che analoghe obiezioni sono gia'
state disattese dalla Corte costituzionale nelle menzionate sentenze
n. 384 del 1991 e n. 25 del 1993; cio' in considerazione del
carattere unitario delle leggi di spesa pluriennali quando sono
riferite ad interventi per loro natura finanziariamente inscindibili,
per cui, anche se i decreti di variazione sottoposti al visto della
Corte dei conti riguardano il bilancio annuale o quello triennale in
corso, detta inscindibilita' determina la rilevanza delle questioni
pur se il difetto di copertura riguardi gli esercizi successivi.
Per un esame della questione cosi' delineata il consigliere
delegato al controllo sugli atti del Ministero del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica, con relazione in data 12
marzo 1999, ha segnalato il provvedimento al Presidente della Corte
dei conti, che, con ordinanza in data 17 marzo 1999, ne ha deferito
l'esame e la pronuncia sul visto e sulla conseguente registrazione
alla Sezione del controllo, convocandola per l'adunanza odierna.
Nel corso di questa, il rappresentante della Ragioneria generale
dello Stato, ha fatto presente di non avere motivi per dissentire, in
punto di fatto, dalla prospettazione effettuata dall'ufficio di
controllo, mentre nel merito ha rilevato che non spetta ad essa il
sindacato di legittimita' costituzionale delle disposizioni
concernenti la copertura finanziaria delle leggi di spesa, essendole
assegnato l'esclusivo compito della puntuale attuazione delle
disposizioni stesse.
Il rappresentante della Ragioneria generale dello Stato ha comunque
ritenuto di formulare una ipotesi per porre rimedio alla delineata
situazione che, in sostanza, si richiama alla facolta' di
rimodulazione annuale delle leggi pluriennali di spesa ai sensi
dell'art. 11-quater, primo comma, della legge n. 468/1978; in tale
sede, si sostiene, potrebbe essere dilazionata in piu' annualita' la
residua spesa per gli interventi in argomento.
Considerato in diritto
Nel corso dell'esame, da parte del competente ufficio di controllo
della Corte dei conti, del provvedimento di variazioni nel bilancio
dello Stato, adottato dal Ministro del tesoro ai sensi dell'art. 1,
commi 3 e 4, e dell'art. 3, commi 1 e 4, della legge 8 ottobre 1998,
n. 354, e' emersa una questione di legittimita' costituzionale delle
citate disposizioni della legge n. 354 del 1998 in relazione all'art.
81, quarto comma, della Costituzione, questione che e' stata rimessa
alle valutazioni di questa Sezione, legittimata a sollevarla ai sensi
dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e
dell'art. 23 della legge 1 marzo 1953, n. 87 (Corte cost. sentenza
12 novembre 1976, n. 226).
La sezione condivide i dubbi di costituzionalita' espressi
dall'ufficio di controllo sotto il duplice profilo della rilevanza e
della non manifesta infondatezza.
Preliminarmente, la sezione ritiene opportuno chiarire che
l'espediente prospettato dall'amministrazione in ordine ad un
possibile ricorso ad una rimodulazione delle leggi pluriennali di
spesa da parte della legge finanziaria, ai sensi dell'art. 11-quater,
primo comma, della legge n. 468/1978, non e' idoneo a dare una
soluzione giuridica della questione.
Al riguardo, e' appena il caso di rilevare che la disposizione di
cui all'art. 11-quater, inserita in un contesto normativo posto in
attuazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, non ha di
certo la finalita' di rinviare a manovre finanziarie future il
reperimento delle risorse occorrenti a far fronte a leggi pluriennali
di spesa, le quali debbono essere provviste, in origine, di adeguata
copertura finanziaria.
E' noto, invece, che la disposizione in parola ha la diversa
finalita' di adeguare, di anno in anno, gli stanziamenti contemplati
dalle leggi autorizzative delle spese pluriennali alle effettive
esigenze di spesa, calcolate in relazione allo stato di realizzazione
delle opere o degli interventi in generale.
Cio' premesso, si osserva, sotto l'aspetto della rilevanza della
questione, che la legge 8 ottobre 1998, n. 354, in vista della
realizzazione da parte della "Ferrovie dello Stato S.p.a." del piano
triennale per la soppressione dei passaggi a livello e degli
interventi di potenziamento ed ammodernamento degli itinerari
ferroviari, assume a carico dello Stato, attraverso l'apporto al
capitale sociale della predetta societa', l'onere per i due
interventi, da ripartire in dieci anni a partire dal 1998,
rispettivamente, di 1.100 miliardi di lire e di 2.500 miliardi di
lire (art. 1, comma 3, art. 3, comma1).
Ad avviso della Sezione la legge in argomento configura interventi
finanziari con caratteristiche di unitarieta' ed inscindibilita',
dato che sono preordinati rispettivamente alla realizzazione di un
unico obiettivo; pertanto la decisione di dare attuazione agli
interventi medesimi, determina a carico dell'esercizio in corso e di
quelli successivi oneri sostanzialmente inderogabili; cio' anche
perche' la societa' destinataria del finanziamento ha il diritto alle
scadenze stabilite dalla legge, agli apporti al proprio capitale
sociale necessari per far fronte all'esposizione finanziaria
derivante dalla realizzazione degli obiettivi indicati dalla legge.
Poiche' dunque gli interventi finanziari sono concepiti in modo
unitario, uno solo e' il problema della ragionevolezza della
copertura finanziaria che, per essere sufficiente non puo' limitarsi,
come nella fattispecie, agli esercizi compresi nel bilancio triennale
ma deve estendersi anche agli esercizi successivi.
Esattamente quindi l'ufficio di controllo, richiamandosi anche alle
sentenze n. 384 del 1991 e n. 25 del 1993 della Corte costituzionale,
ha sostenuto la rilevanza della questione anche se il decreto
sottoposto al proprio esame concerne variazioni relative
all'esercizio 1998, per il quale non vengono mossi rilievi, in
quanto, come si e' detto, l'indicazione della copertura, per essere
adeguata, deve riguardare l'operazione nella sua globalita', proprio
perche' concepita in modo unitario.
Passando alla fondatezza della questione, osserva la Sezione che la
legge n. 354 del 1998, per la copertura degli interventi finanziari
in argomento, da ripartire in dieci anni a decorrere dal 1998,
prevede il ricorso agli accantonamenti del "Fondo speciale" di parte
capitale, soltanto per gli esercizi compresi nel bilancio triennale
1998-2000, mentre nulla prevede in ordine agli oneri ricadenti sugli
esercizi successivi.
Peraltro, per questi ultimi esercizi, secondo l'orientamento della
Corte costituzionale, piu' diffusamente richiamato in narrativa, non
sarebbe necessaria una puntuale indicazione dei mezzi di copertura,
purche', in un'ottica di equilibrio tendenziale della finanza
pubblica, sussista una coerenza tra gli oneri ricadenti nel bilancio
pluriennale e quelli gravanti sugli esercizi successivi (sentenza n.
384 del 1991).
A tal proposito, come ha dettagliatamente rilevato l'ufficio di
controllo, pur a voler prescindere dal fatto che nel triennio
1998-2000 esiste un marcato sbilancio tra le quote poste a carico dei
primi due esercizi del bilancio triennale rispetto a quelle a carico
dell'ultimo esercizio, si osserva che, a partire dal quarto
esercizio, dovra' comunque aversi un onere superiore a quello
dell'ultimo esercizio di massima esposizione del triennio.
In sostanza per la copertura dell'intera spesa di 3.600 miliardi e'
richiesto un onere aggiuntivo di 620 miliardi che non si ritiene
assistito da adeguata copertura.
Peraltro la Sezione e' consapevole che la Corte costituzionale, ha
affermato che scostamenti tra previsioni di spesa gravanti nell'anno
di massima esposizione del triennio ed oneri posti a carico degli
esercizi successivi, debbano essere apprezzabili (sentenza n. 25 del
1993); pertanto si e' data carico di valutare la questione anche
sotto questo aspetto.
Al riguardo ed in linea piu' generale, e' sembrato che in presenza
di leggi pluriennali di spesa, la valutazione del grado di
sopportabilita' di squilibri tra onere coperto ed onere a regime,
nell'attuale contesto di grave disavanzo del bilancio dello Stato,
non possa non tenere conto della costante linea di tendenza della
finanza pubblica alla riduzione di tale disavanzo, anche in vista del
rispetto degli impegni comunitari assunti con il Trattato di
Maastrich; cio' trova puntuale conferma nelle annuali manovre
finanziarie e nei documenti governativi di programmazione
economico-finanziaria.
In tale contesto la sezione ritiene che tranne ipotesi di squilibri
oggettivamente trascurabili, il giudizio sulla copertura delle leggi
pluriennali di spesa debba attenersi alla verifica della sussistenza
dell'equilibrio contabile tra onere coperto ed onere a regime che,
secondo le indicazioni della stessa Corte costituzionale, "deve
costituire l'elemento formale da prendersi a riferimento per valutare
- senza invadere il campo dell'indirizzo politico in materia di
bilancio - la ragionevolezza della copertura ..." (sentenza n. 25 del
1993).
Tanto e' sufficiente per un giudizio di non manifesta infondatezza
della questione.
Merita di essere segnalato, infine, che analoghe perplessita' sono
state manifestate nel corso della discussione del disegno di legge,
divenuto poi legge n. 354 del 1998 (Camera dei deputati, 1
Commissione permanente - bilancio, tesoro e programmazione).
Per i motivi che precedono la questione di costituzionalita' sopra
esaminata e', ad avviso della sezione, rilevante e non manifestamente
infondata.