ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 5, comma
1, lettera a) e 7 del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, recante
"Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile
a completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997",
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30,
promosso con ricorso della Regione Siciliana notificato il 27 marzo
1997, depositato in Cancelleria il 7 aprile 1997 ed iscritto al n.
32 del registro ricorsi 1997.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1999 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Francesco Torre e Giovanni Lo Bue per la Regione
Siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 27 marzo 1997 e depositato il 7
aprile 1997, la Regione Siciliana ha proposto giudizio di
legittimita' costituzionale nei riguardi dell'art. 5, comma 1,
lettera a) e dell'art. 7 del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669
(Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile
a completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997),
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30.
La prima delle disposizioni impugnate modifica l'art. 26, comma 1,
primo periodo, del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 (Istituzione del
Servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e
di altri enti pubblici, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge 4
ottobre 1986, n. 657), che prevede gli obblighi del commissario
governativo delegato provvisoriamente alla riscossione dei tributi,
nominato nei casi in cui in un ambito territoriale sia vacante la
concessione amministrativa per il servizio di riscossione. La
disposizione originaria prevedeva che il commissario "risponde del
non riscosso come riscosso": la disposizione modificativa, impugnata,
introduce la facolta' per il Ministro delle finanze, d'intesa con il
Ministro del tesoro e sentita l'amministrazione regionale
interessata, "di stabilire, in situazioni particolari, l'esonero da
tale obbligo".
Ad avviso della ricorrente, l'amministrazione regionale
"interessata" di cui e' parola nel comma in questione non potrebbe
che essere quella della Regione Siciliana, unica dotata di competenza
legislativa concorrente in materia di riscossione dei tributi alla
stessa spettanti. Poiche' la Regione Siciliana ha istituito e
disciplinato, con la legge regionale n. 35 del 1990, il servizio di
riscossione, prevedendo la nomina, da parte dell'assessore regionale,
del commissario governativo delegato provvisoriamente alla
riscossione, senza innovare, quanto agli obblighi di quest'ultimo,
l'art. 26 del d.P.R. n. 43 del 1988 nel suo testo originario, dalla
disposizione impugnata discenderebbe l'illogica conseguenza che
l'eventuale esonero dall'obbligo del non riscosso come riscosso,
anziche' essere inserito tra le clausole del provvedimento
assessorile di affidamento del servizio, verrebbe rimesso ad un atto
del Ministro pressoche' unilaterale (col solo parere della Regione),
incidente sulle casse regionali. Onde la norma impugnata limiterebbe
arbitrariamente la potesta' regionale di riscossione dei tributi,
contrastando con il combinato disposto degli artt. 17 e 36 dello
statuto speciale e con l'art. 2 delle norme di attuazione in materia
finanziaria di cui al d.P.R. n. 1074 del 1965.
In linea subordinata, per il caso non si ritenesse possibile
riconoscere il potere di esonero alla Regione, la ricorrente lamenta
la violazione del principio di leale collaborazione, in quanto si
prevede un semplice parere della Regione, anziche' l'intesa con la
medesima, che sarebbe lo strumento giuridico piu' idoneo a
disciplinare i rapporti fra Stato e Regione in materie
"interferenti".
2. - Una seconda censura investe l'art. 7 del decreto-legge, che
dispone la riserva a favore dell'erario delle entrate derivanti dal
decreto medesimo, destinandole a finalita' di copertura degli oneri
per il servizio del debito pubblico e di risanamento del bilancio
statale.
Secondo la ricorrente, varie disposizioni del capo I del
decreto-legge darebbero luogo a incrementi di entrata non conseguenti
a nuove imposizioni o ad aumenti di aliquote di tributi esistenti, ma
a semplici rimodulazioni della base imponibile di tributi il cui
gettito e' devoluto alla Regione. Essi non costituirebbero dunque
"nuove entrate tributarie", suscettibili, secondo la previsione
dell'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, di essere riservate con
legge all'erario per essere destinate "alla copertura di oneri
diretti a soddisfare particolari finalita' contingenti o continuative
dello Stato". Mancando ogni indicazione dei criteri di selezione fra
nuove entrate e cio' che non lo e', verrebbe meno la possibilita' di
controllare il corretto esercizio della deroga al principio della
devoluzione del gettito alla Regione, e verrebbe meno la
prevedibilita' delle decisioni ministeriali di applicazione della
norma impugnata, con violazione del principio di certezza del
diritto.
3. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,
chiedendo il rigetto del ricorso.
Secondo l'Avvocatura erariale, lo stabilire, in casi particolari,
l'esonero dall'obbligo del non riscosso come riscosso a beneficio del
commissario, che non e' un imprenditore come il concessionario, non
potrebbe essere lasciato al potere della Regione, specie se si
considera che la riscossione riguarda anche tributi che non sono di
spettanza della Regione. La previsione del parere della Regione
sarebbe poi in linea con il principio di leale collaborazione.
Quanto all'art. 7 del decreto, non si comprenderebbe quali siano le
norme che comporterebbero entrate senza influire sulle aliquote.
"Nuove entrate", comunque, sarebbero tutte quelle che, modificando il
meccanismo impositivo (base imponibile, aliquota o altro), producono
maggior gettito.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso della Regione Siciliana solleva due distinte
questioni, relative rispettivamente all'art. 5, comma 1, lettera a) e
all'art. 7 del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669 (Disposizioni
urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile a
completamento della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997),
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30.
In relazione alla seconda questione, concernente una norma che
riserva all'erario le entrate derivanti dal medesimo decreto-legge n.
669 del 1996, questa Corte ha disposto in via istruttoria, con
ordinanza del 22-31 marzo 1999, l'acquisizione di informazioni e
documenti.
2. - In questa sede resta dunque da decidere solo la prima
questione, concernente una disposizione la quale prevede la facolta'
del Ministro delle finanze, d'intesa con il Ministro del tesoro e
sentita l'amministrazione regionale interessata, di stabilire con
proprio decreto, in situazioni particolari, l'esonero del commissario
governativo delegato provvisoriamente alla riscossione dei tributi
dall'obbligo del "non riscosso come riscosso". Essa violerebbe,
secondo la ricorrente, il combinato disposto degli articoli 17 e 36
dello statuto speciale, relativi rispettivamente alla potesta'
legislativa concorrente e all'autonomia finanziaria della Regione
Siciliana, in quanto attribuirebbe al Ministro delle finanze un
potere di disporre che dovrebbe spettare all'assessore regionale cui
e' demandata la nomina del commissario governativo delegato
provvisoriamente alla riscossione dei tributi; in subordine, la
ricorrente lamenta la violazione del principio di leale
collaborazione, in quanto la disposizione impugnata si limiterebbe a
prevedere il parere della Regione interessata, anziche' l'intesa con
la medesima, come sarebbe necessario per disciplinare i rapporti fra
Stato e Regione in materie "interferenti".
3. - L'anzidetta questione non e' fondata.
La disposizione impugnata si limita ad apportare una modifica
all'art. 26 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, cioe' del decreto
legislativo che, sulla base della delega di cui all'art. 1 della
legge 4 ottobre 1986, n. 657, ha disciplinato la istituzione del
Servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e
di altri enti pubblici. Mentre il testo previgente prevedeva in ogni
caso l'obbligo del commissario governativo, delegato provvisoriamente
alla riscossione dei tributi, di rispondere del "non riscosso come
riscosso", secondo il principio tradizionalmente affermato dalla
legislazione in materia di riscossione di tributi demandata a
soggetti diversi dall'amministrazione finanziaria, e ribadito
dall'art. 1, comma 1, lettera f) n. 5, della legge n. 657 del 1986
(ancorche' oggi in via di superamento, dopo che la legge 28 settembre
1998, n. 337, contenente "delega al Governo per il riordino della
disciplina relativa alla riscossione", ha previsto l'eliminazione di
tale obbligo anche per i concessionari della riscossione: art. 1,
comma 1, lettera c), il nuovo testo prevede invece la facolta' del
Ministro delle finanze di stabilire, in situazioni particolari,
l'esonero da tale obbligo.
Nell'ambito della Regione Siciliana, pero', spettando alla Regione
medesima tutte le entrate tributarie erariali riscosse nel suo
territorio, ad eccezione di quelle enumerate (art. 2 del d.P.R. 26
luglio 1965, n. 1074, contenente "Norme di attuazione dello statuto
della Regione Siciliana in materia finanziaria"), ed essendo ad essa
riconosciuta una potesta' legislativa concorrente o sussidiaria in
materia tributaria, mentre, in assenza di disciplina regionale, si
applica nella Regione la legislazione tributaria dello Stato (art. 6
del citato d.P.R. n. 1074 del 1965), alla istituzione e alla
disciplina del servizio di riscossione dei tributi provvede la legge
della Regione, ferma restando l'applicazione anche a tale Regione dei
principi risultanti dalla legge statale n. 657 del 1986 e dal d.P.R.
n. 43 del 1988: in tal senso dispone espressamente l'art. 132 dello
stesso d.P.R. n. 43 del 1988.
In effetti la Regione ha disciplinato la materia con legge
regionale 5 settembre 1990, n. 35 (Istituzione e disciplina del
servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate), il cui
articolo 1 stabilisce espressamente che "le disposizioni del decreto
del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43 e successive
modifiche si applicano nel territorio della Regione, salvo quanto
previsto dalla presente legge e dalle altre norme regionali vigenti
in materia".
La stessa legge regionale, all'art. 18, prevede la nomina -
s'intende, da parte dell'Assessore regionale per il bilancio e le
finanze (cfr. art. 2, comma 2, della stessa legge) - del
"commissario governativo delegato provvisoriamente alla riscossione,
previsto dall'art. 24 del decreto del Presidente della Repubblica 28
gennaio 1988, n. 43 e successive modifiche". Il comma 3 del medesimo
art. 18 stabilisce poi - in perfetta corrispondenza con quanto
dispone l'art. 24, comma 3, del d.P.R. n. 43 del 1988 - che "al
commissario governativo si applicano le norme stabilite per il
concessionario, salvo quanto disposto dagli articoli 25, 26, 27 e 28
del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43 e
successive modifiche".
Come si vede, il rinvio "mobile" alle disposizioni del d.P.R. n.
43 del 1988 e alle "successive modifiche" dello stesso, stabilito in
via generale dall'art. 1 della legge regionale n. 35 del 1990, e'
ribadito espressamente a proposito dell'art. 26 dello stesso decreto,
su cui ha inciso la modifica recata dall'impugnato art. 5, comma 1,
lettera a) del decreto-legge n. 669 del 1996. Da un lato, dunque, il
d.P.R. n. 43 del 1988 (art. 132) riconosce pienamente la competenza
regionale a disciplinare la materia della riscossione, anche in
deroga alle singole disposizioni dello stesso decreto, purche' in
conformita' ai principi che si desumono da esso e dalla legge statale
di delega n. 657 del 1986. Dall'altro lato la legge regionale,
nell'esercitare tale competenza, espressamente ribadisce
l'applicabilita' nella Regione Siciliana del decreto legislativo
statale e delle sue successive modifiche, salve le deroghe recate
dalla legge regionale, e in particolare prevede che si applichino
nella Regione l'art. 26 del decreto governativo e le sue successive
modifiche, e pertanto anche la modifica ad esso recata dalla
disposizione qui contestata.
L'efficacia di quest'ultima nell'ambito della Regione - fino ad
eventuali nuovi interventi legislativi regionali - dipende dunque
proprio da cio' che ha disposto, in armonia con il sistema delle
norme di attuazione statutaria e con le stesse statuizioni del d.P.R.
n. 43 del 1988, il legislatore regionale.
La ricorrente non puo' avere percio' ragione di doglianza per il
solo fatto che trova applicazione anche nel suo territorio la nuova
disposizione, che prevede la facolta' di esonerare, in situazioni
particolari, il commissario governativo delegato provvisoriamente
alla riscossione dall'obbligo del "non riscosso come riscosso"; ne'
e' in alcun modo lesa la competenza legislativa, in materia di
riscossione dei tributi, della Regione Siciliana, la quale potra' se
del caso intervenire con proprie leggi, purche' sempre nel rispetto
dei principi derivanti dalla legislazione statale, a regolare anche
questo particolare aspetto della disciplina della riscossione.
4. - Nemmeno ha fondamento la censura secondo cui il Ministro delle
finanze, sulla base della disposizione impugnata, verrebbe ad
esercitare anche negli ambiti territoriali della Regione Siciliana, e
nei confronti dei commissari governativi nominati dall'Assessore
regionale, il potere di esonero in questione, in violazione della
competenza spettante alla Regione in materia.
Tale potere di esonero si esercita mediante un atto avente la
natura e i caratteri di provvedimento amministrativo, non normativo.
Infatti la norma statale configura una "facolta'" del Ministro, che
puo' esercitarsi "in situazioni particolari", cioe' in vista di
specifiche esigenze che si manifestino a riguardo di singoli
commissari governativi, e dunque con effetto limitato ai singoli
ambiti territoriali di riscossione affidati ai commissari governativi
destinatari del provvedimento di esonero, e alle situazioni prese in
considerazione.
In Sicilia, come si e' detto, il servizio di riscossione e'
istituito e disciplinato dalla Regione; e la legge regionale che lo
disciplina espressamente stabilisce - in conformita' al sistema
risultante dallo statuto (art. 20) e dalle norme di attuazione (art.
8 del d.P.R. n. 1074 del 1965) - che "le attribuzioni del Ministro
delle finanze e del Ministro del tesoro, nonche' quelle del Ministro
dell'interno e degli altri Ministri, previste dal decreto del
Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43 e successive
modifiche, di competenza regionale, in quanto non diversamente
disposto, sono svolte rispettivamente dall'Assessore regionale per il
bilancio e le finanze, nonche' dall'Assessore regionale per gli enti
locali e dagli altri Assessori regionali competenti" (art. 2, comma
1, della legge regionale n. 35 del 1990).
Se ne desume pianamente che anche la potesta' di esonerare il
commissario governativo, in situazioni particolari, dall'obbligo del
non riscosso come riscosso, attribuita al Ministro delle finanze
(d'intesa con quello del tesoro) dall'art. 26, comma 1, del d.P.R. n.
43 del 1988 come modificato dall'art. 5 del decreto-legge n. 669 del
1996, e' esercitata in Sicilia, cioe' con riguardo ai commissari
governativi nominati per gli ambiti di riscossione inclusi nel
territorio siciliano, dall'Assessore regionale per il bilancio e le
finanze, in forza del combinato disposto dell'art. 2, comma 1, e
dell'art. 18, comma 3, della legge regionale n. 35 del 1990. Non si
puo' dubitare, infatti, che si tratti di un provvedimento
amministrativo che, per il territorio siciliano, rientra nelle
competenze della Regione: e' quest'ultima, ai sensi dell'art. 132 del
d.P.R. n. 43 del 1988, che istituisce e disciplina il servizio di
riscossione dei tributi; in particolare, e' di spettanza
dell'Assessore regionale la nomina del commissario governativo,
delegato provvisoriamente alla riscossione (cfr., esplicitamente,
l'art. 18, comma 2, della legge regionale n. 35 del 1990). La
impugnata disposizione modificativa dell'art. 26 del d.P.R. n. 43 del
1988 non si propone, d'altra parte, di incidere sul particolare
riparto delle competenze in materia che vale per la Regione
Siciliana, ma semplicemente di consentire all'organo amministrativo
competente (il Ministro, in via generale; l'Assessore regionale,
nello speciale ordinamento del servizio di riscossione che trova
applicazione in Sicilia) la facolta' di esonerare, in casi
particolari, il commissario governativo dall'obbligo del non riscosso
come riscosso.
5. - L'argomento che la ricorrente adduce per sostenere che al
Ministro sarebbe stato attribuito il potere di provvedere anche per
gli ambiti della riscossione compresi nel territorio siciliano,
tratto dalla menzione, nella disposizione impugnata, del parere
obbligatorio della "amministrazione regionale interessata", si fonda
in realta' su di un equivoco. La ricorrente ritiene che
l'amministrazione regionale di cui e' parola non possa che essere
quella della Regione Siciliana, unica dotata di competenza propria,
sia pure concorrente, in materia di riscossione dei tributi erariali
ad essa spettanti. In realta', il testo originario del decreto-legge
si limitava a prevedere che il Ministro delle finanze provvedesse
"sentito il Ministro del tesoro". L'attuale formulazione della norma
deriva da un emendamento introdotto in sede di conversione dalle
commissioni riunite V e VI del Senato, in cui si prevedeva che il
Ministro delle finanze agisse "d'intesa con il Ministro del tesoro e
sentito l'ente eventualmente interessato" (cfr. Atti Senato,
Assemblea, Commissioni 5a e 6a riunite, seduta del 22 gennaio 1997,
pag. 32, e seduta del 23 gennaio 1997, pag. 14), e da una ulteriore
proposta di modifica formulata dal Governo e accolta dall'assemblea
del Senato, tendente a sostituire la menzione dell' "amministrazione
regionale interessata" a quella dell' "ente eventualmente
interessato", al fine di evitare che la consultazione potesse
riguardare anche il comune (cfr. Atti Senato, sedute del 5 febbraio
1997, pagg. 29 e 43). L'aula invece respinse un emendamento tendente
a inserire la menzione dell'intesa con i Presidenti delle Regioni a
statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano
eventualmente interessate, senza che il Governo, pur interpellato, si
esprimesse sulla tesi secondo cui la facolta' del Ministro delle
finanze non dovrebbe trovare applicazione nelle Regioni a statuto
speciale (cfr. ivi, pagg. 39-40 e 49).
Il parere cui la norma fa riferimento e' dunque previsto in
funzione dell'interesse che la Regione (come l'ente locale minore)
puo' avere nella riscossione, la cui disciplina unitaria riguarda non
solo i tributi erariali, ma anche i tributi e le altre somme gia'
riscossi tramite le esattorie di spettanza di "altri enti pubblici
non economici", nonche' altri tributi ed entrate regionali e locali
(cfr. art. 2, comma 1, lettere a), c), d), f) del d.P.R. n. 43 del
1988): non ha a che fare, invece, con l'eventualita' di una potesta'
regionale concorrente in materia di riscossione, quale sussiste in
Sicilia, e che si traduce nell'esercizio da parte
dell'amministrazione regionale dei compiti, inerenti alla
riscossione, che la legge attribuisce, per il restante territorio
nazionale, all'amministrazione statale.
Piuttosto, come il parere regionale, previsto dalla norma statale
in relazione al provvedimento ministeriale in questione, e'
riconducibile all'interesse della Regione (o, piu' ampiamente,
dell'amministrazione territoriale specificamente coinvolta) in quanto
destinataria, insieme allo Stato, del gettito dei tributi riscossi,
cosi', simmetricamente, in Sicilia, ove il servizio di riscossione e'
istituito e disciplinato dalla Regione, ma opera anche con riguardo a
gettiti tributari riservati, sia pure in via eccezionale, allo Stato
(art. 36, secondo comma, dello statuto; art. 2, primo comma, seconda
parte, e secondo comma, del d.P.R. n. 1074 del 1965), si deve
ritenere, in forza del principio di leale collaborazione, che il
provvedimento regionale di esonero, in situazioni particolari, del
commissario governativo dall'obbligo del non riscosso come riscosso
presupponga a sua volta la preventiva consultazione
dell'amministrazione statale delle finanze.
Cosi' ricostruita la portata della disposizione impugnata, essa e'
immune dalle censure mosse dalla ricorrente.