ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza
degli enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della legge 23
ottobre 1992, n. 421) e degli artt. 4, comma 1, lettera a), numero 3,
della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale) e 5 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504
(Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma
dell'articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), promosso con
ordinanza emessa il 22 maggio 1997 dalla Commissione tributaria
provinciale di Genova sul ricorso proposto da Valenza Rocco contro la
Direzione regionale per le entrate della Liguria - sezione Genova -
iscritta al n. 577 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale,
dell'anno 1997.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 10 marzo 1999 il giudice
relatore Annibale Marini.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio avente ad oggetto il rimborso
dell'imposta comunale sugli immobili (ICI) relativa all'anno 1993, la
Commissione tributaria provinciale di Genova, con ordinanza emessa il
22 maggio 1997, ha sollevato - in riferimento agli articoli 76 e 77
della Costituzione - questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 504 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma
dell'articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), per violazione
dei criteri direttivi fissati dall'art. 4, comma 1, lettera a),
numero 2, della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per
la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale).
Con la medesima ordinanza, e condizionatamente alla accertata
assoggettabilita' all'ICI del proprietario superficiario, e' stata
sollevata - in riferimento agli articoli 3 e 53 della Costituzione -
questione di legittimita' costituzionale degli articoli 4, comma 1,
lettera a), numero 3, della legge delega 23 ottobre 1992, n. 421 e 5
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504.
2. - Premette la Commissione rimettente che l'art. 4 della legge 23
ottobre 1992, n. 421, nel delegare il Governo ad emanare uno o piu'
decreti legislativi diretti, fra l'altro, all'istituzione dell'ICI,
ha individuato quale soggetto passivo di tale imposta il proprietario
dei fabbricati, terreni agricoli o aree fabbricabili ovvero il
titolare del diritto di usufrutto, uso o abitazione su gli stessi
(comma 1, lettera a), numero 2).
Mentre, dunque, il legislatore delegante avrebbe inteso
assoggettare all'ICI il proprietario dei fabbricati, il legislatore
delegato, nel disporre che per gli immobili concessi in superficie
soggetto passivo dell'imposta e' il concedente con diritto di rivalsa
sul superficiario (art. 3, comma 2, del decreto legislativo n. 504
del 1992), avrebbe introdotto un nuovo soggetto passivo del tributo,
il concedente (del diritto di superficie), esentando,
correlativamente, dall'imposta il proprietario superficiario del
fabbricato. Esenzione che violerebbe il criterio direttivo della
legge delega e, quindi, gli artt. 76 e 77 della Costituzione.
La questione viene ritenuta rilevante ai fini della decisione del
giudizio a quo in quanto dal suo accoglimento discenderebbe il
rigetto del ricorso presentato dal contribuente.
3. - La Commissione rimettente dubita altresi' della legittimita'
costituzionale delle disposizioni di cui agli artt. 4, comma 1,
lettera a), numero 3, della legge delega 23 ottobre 1992, n. 421, e 5
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, le quali
stabiliscono i criteri di determinazione del valore dei fabbricati da
assumere
quale base imponibile dell'ICI.
Siffatte norme, a giudizio della Commissione rimettente,
violerebbero i principi costituzionali di eguaglianza e di capacita'
contributiva di cui agli artt. 3 e 53 della Costituzione, in quanto
non discriminerebbero tra proprietario e titolare del diritto di
superficie a termine (che vede decurtato il valore del suo diritto in
misura proporzionale alla durata dello stesso), assoggettando
entrambi alla medesima base imponibile nonostante la diversita' della
valutazione economica dei rispettivi diritti.
Anche siffatta questione viene ritenuta rilevante nel giudizio a
quo poiche', ove il superficiario a termine fosse riconosciuto
soggetto passivo dell'ICI, verrebbe in considerazione l'entita' del
tributo dallo stesso dovuto e, quindi, la legittimita' dei parametri
fissati dalla normativa impugnata.
4. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilita' o comunque l'infondatezza
delle questioni sollevate.
4.1 - In particolare, secondo la Avvocatura generale, la denunciata
violazione del criterio direttivo fissato dalla legge delega n. 421
del 1992 si fonderebbe su una erronea interpretazione della norma
delegata che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice a quo
nell'ipotesi di immobili concessi in superficie, assoggetterebbe
all'ICI il concedente solo sino alla data di ultimazione del
fabbricato; mentre, per il periodo successivo, soggetto passivo
dell'ICI sarebbe il proprietario superficiario della costruzione.
4.2 - La questione relativa ai criteri di determinazione della base
imponibile dell'ICI sarebbe, poi, ad avviso della stessa Avvocatura,
priva di rilevanza nel giudizio a quo il cui oggetto, risultante
dalla domanda azionata dal contribuente, sarebbe limitato all'an del
tributo. Con esclusione del potere del giudice di sindacare ex
officio il quantum dell'imposta dovuta.
La questione sarebbe comunque infondata in quanto, ad avviso della
stessa difesa, l'ICI dovuta dal superficiario a termine sarebbe
inferiore a quella posta a carico del proprietario in corrispondenza
della diversita' della base imponibile fissata per le due ipotesi.
Considerato in diritto
1. - La Commissione tributaria provinciale di Genova solleva - in
riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione - questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 3, comma 2, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli
enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della legge 23 ottobre
1992, n. 421).
Ad avviso della Commissione rimettente, la disposizione denunciata,
disponendo che per gli immobili concessi in superficie soggetto
passivo dell'imposta e' il concedente (del diritto di superficie) e
non il proprietario superficiario della costruzione, violerebbe il
criterio direttivo fissato dall'art. 4, comma 1, lettera a), numero
2, della 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale) e, conseguentemente, gli artt. 76 e 77 della
Costituzione.
2. - La Commissione rimettente dubita altresi' - in riferimento
agli artt. 3 e 53 della Costituzione - della legittimita'
costituzionale degli articoli 4, comma 1, lettera a), numero 3, della
legge delega 23 ottobre 1992, n. 421 e 5 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504, che assoggetterebbero alla medesima base
imponibile i fabbricati posseduti dal proprietario e quelli posseduti
dal proprietario superficiario a tempo determinato.
3. - La prima questione non e' fondata.
3.1 - Secondo l'interpretazione della Commissione rimettente, per
gli immobili concessi in superficie soggetto passivo dell'ICI sarebbe
il concedente (del diritto di superficie), restando,
correlativamente, escluso dal tributo il proprietario del fabbricato
insistente sul suolo altrui (c.d. proprietario superficiario). Ed e'
sotto tale aspetto che, sempre ad avviso del giudice a quo
risulterebbe violato il criterio direttivo fissato dalla legge di
delegazione che individua quale soggetto passivo dell'ICI il
proprietario in genere dei fabbricati e, quindi, anche il
proprietario superficiario.
4. - Ai fini della soluzione di siffatto dubbio di
costituzionalita', e' necessario muovere dall'affermazione, costante
nella giurisprudenza di questa Corte, secondo cui "in linea di
principio, le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime
perche' e' possibile darne interpretazioni incostituzionali (e
qualche giudice ritenga di darne), ma perche' e' impossibile darne
interpretazioni costituzionali" (cosi', ex plurimis, sentenze nn. 65
del 1999 e 356 del 1996).
Quel che occorre allora preliminarmente accertare e' la
possibilita' di una lettura della norma denunciata alternativa a
quella della Commissione rimettente e rispettosa del criterio
direttivo, fissato nella legge di delegazione, che impone
l'assoggettamento all'ICI del proprietario dei fabbricati (art. 4,
comma 1, numeri 1 e 2, legge n.421 del 1992).
5. - E' anzitutto indubbio, come concordemente osservato dalla
dottrina, che il legislatore con la norma denunciata, colmando una
lacuna della legge delega, abbia inteso assoggettare all'ICI, e non
gia' escludere dalla stessa, il titolare del diritto di superficie,
in analogia a quanto disposto dalla stessa norma per il titolare del
diritto di usufrutto, uso e abitazione.
Mancando nella legge delega un qualsiasi riferimento al
superficiario quale soggetto passivo dell'ICI, il legislatore
delegato ha ritenuto di individuare nel concedente il soggetto
passivo dell'imposta, accordandogli al tempo stesso un diritto di
rivalsa nei confronti del superficiario che in tal modo viene a
risultare il soggetto effettivamente inciso dal tributo.
Occorre, tuttavia, precisare che il diritto di superficie cui ha
riguardo il legislatore delegato e' una situazione diversa dalla
proprieta' superficiaria che nasce successivamente alla esecuzione
della costruzione.
In tale ipotesi, infatti, pur esistendo due beni, la costruzione ed
il suolo, oggetto di distinti diritti di proprieta', l'ICI,
contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione rimettente, sara'
dovuta, ai sensi di quanto disposto dal numero 1 del citato art. 3
del d.lgs. n. 504 del 1992, soltanto dal proprietario superficiario
del fabbricato, restandone, invece, escluso il concedente
proprietario del suolo.
E cio' per l'ovvia ragione che il suolo sul quale insiste il
fabbricato, non essendo qualificabile ne' come area edificabile, ne'
come terreno agricolo (cfr. lettere b) e c) dell'art. 2 del d.lgs. n.
504 del 30 dicembre 1992), non rientra nel novero di quei beni che
l'art.1 dello stesso decreto legislativo dichiara tassabili ai fini
ICI.
Conclusivamente, dovendo, in base alla interpretazione che precede,
affermarsi l'assoggettabilita' all'ICI del proprietario superficiario
del fabbricato, la norma denunciata si sottrae alla censura di
eccesso di delega formulata, sulla base di una differente lettura,
dalla Commissione rimettente.
6. - La seconda questione va dichiarata inammissibile per difetto
di rilevanza nel giudizio a quo.
Poiche' il dubbio di costituzionalita' investe l'entita' della
imposta dovuta dal contribuente, appare manifesta l'inesistenza,
nella specie, del necessario nesso di pregiudizialita' della sua
soluzione rispetto al giudizio di merito che, secondo quanto risulta
dall'ordinanza di rimessione, e' limitato all'an dell'imposizione.