IL GIUDICE DI PACE
Ricorso della regione Veneto in persona del vice presidente
pro-tempore della Giunta regionale, avv. Bruno Canella, in assenza
del Presidente, autorizzato con delibera della Giunta regionale n.
1312 del 27 aprile 1999, rappresentata e difesa, come da mandato a
margine del presente atto, dall'avv. prof. Mario Bertolissi di
Padova, con domicilio eletto in Roma, presso lo studio dell'avv.
Luigi Manzi, in via F.. Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale e'
domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale per violazione degli
artt. 3, 76, 115, 117, 118, 119, 121, 122, 123 Cost., e del principio
costituzionale di leale collaborazione tra Stato e regioni del d.lgs.
30 marzo 1999, n. 96, recante "Intervento sostitutivo del Governo per
la ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed enti locali
a norma dell'art. 4, comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e
successive modificazioni" (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie
generale, n. 90 del 19 aprile 1999).
F a t t o
In dichiarata attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59, con il
d.lgs. del 31 marzo 1998, n. 112, il Governo ha inteso operare una
serie di "conferimenti" di funzioni e compiti amministrativi alle
regioni ed agli enti locali. A giudizio del1a regione del Veneto, il
decreto n. 112 presenta diversi vizi di incostituzionalita', e per
tale motivo ha presentato contro di esso ricorso in via principale
innanzi a codesta Ecc.ma Corte.
Essendo rilevante anche ai fini del giudizio instaurato con il
presente atto, di quel decreto va qui ricordato in particolare l'art.
7, per il quale doveva essere il presidente del Consiglio dei
Ministri, con propri provvedimenti amministrativi (gia' contemplati
dall'art. 7 della legge n. 59/1997) a determinare: a) la decorrenza
degli effetti dei conferimenti; b) la decorrenza dell'abrogazione
delle corrispondenti norme stabilite dal decreto legislativo; c) il
trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie, umane,
strumentali ed organizzative.
Tale disposizione e' stata sospettata di incostituzionalita', in
quanto rende incerti i conferimenti, ed e' in violazione delle norme
della legge di delega n. 59 del 1997, che imponevano la
contestualita' tra la attribuizione (sia pur graduale) delle funzioni
e la attribuzione delle necessarie risorse, anche per garantire il
principio della copertura finanziaria dei nuovi compiti. E va pure
qui ricordato che la attribuzione delle risorse da parte dello Stato
- a tutt'oggi - non e' ancora avvenuta.
Secondo quanto dispone 1'art. 4 della legge n. 59, e 1'art. 3 del
d.lgs. n. 112/1998, la regione deve determinare le funzioni
amministrative che richiedono l'unitario esercizio a livello
regionale, provvedendo nello stesso tempo a conferire tutte le altre
agli enti locali, cui vanno - sempre contestualmente - attribuite le
necessarie risorse umane, finanziarie, organizzative e strumentali.
Il Veneto ha prontamente avviato il processo di recepimento, e cio'
si e' tradotto in una corposa iniziativa legislativa (p.d.l. 462),
della quale vanno qui evidenziati due aspetti.
Il primo e' che si sono individuate analiticamente le singole
funzioni amministrative: cio' era ed e' imposto dall'art. 4, comma 5,
della legge n. 59, anche in vista delle eventuale "soppressione delle
funzioni e dei compiti divenuti superflui" (come stabilito dall'art.
4, comma 3, lett. c).
E' evidente che questa operazione ha richiesto la previa
ricognizione delle funzioni amministrative, cosi' come disciplinate
dalla legislazione statale e regionale: compito arduo in se' stesso,
e reso ancora piu' difficoltoso dal fatto che il Governo -
contravvenendo a quanto ad esso imposto dall'art. 3, comma 1, lettere
a-b, legge n. 59 - con il d.lgs. n. 112 non ha affatto individuato le
funzioni amministrative in modo preciso, ma si e' quasi sempre
riferito a "blocchi innominati", di compiti attinenti ad intere
materie.
Il secondo aspetto e' che - come meglio si precisera' in seguito -
la regione ha comunque dovuto prevedere che il concreto conferimento
dell'esercizio delle funzioni e' subordinato alla attuazione, da
parte dello Stato, del dovere che su di essa grava di trasferire le
risorse economiche necessarie.
Nel caso, il procedimento legislativo regionale si e' rivelato
necessariamente lungo: alle inadempienze dello Stato, si sono
aggiunti sia la "necessita'" di tutti i passaggi consiliari (come
insegna la Corte costituzionale, e a differenza del Governo, la
Giunta regionale non puo' farsi delegare dal Consiglio l'esercizio
della funzione legislativa), sia il vincolo a precise norme della
Statuto (art. 55), che impongono la consultazione degli enti locali
destinatari delle deleghe.
Nelle more del procedimento regionale, il Governo ha inteso
sostituirsi alla regione, attuando - con il d.lgs. 30 marzo 1999, n.
96 - la delega conferita dall'art. 4, comma 5, legge n. 59/1997; per
il vero, al 30 marzo 1999 la delega era abbondantemente scaduta, ma
il Governo aveva ben provveduto a far prorogare a se' stesso il
termine, con 1'art. 9, comma 7, legge 8 marzo 1999, n. 50.
Con riferimento ad interi blocchi di materie (ma non a tutte quelle
considerate dal precedente d.-lgs. n. 112/1998), il decreto n. 96
stabilisce quali funzioni "sono esercitate" (all'indicativo) dalla
regione o dai minori enti locali, prevedendo - all'art. 49 - che "le
disposizioni del presente decreto si applicano a decorrere dal 1
luglio 1999".
Ad avviso della regione del Veneto, il d.lgs. n. 96/1999 presenta
vizi di incostituzionalita', per i seguenti motivi di
D i r i t t o
Il d.lgs. n. 96 del 1999 risulta affetto sia da vizi propri, sia da
vizi che ad esso derivano dalla incostituzionalita' della legge di
delega (dei quali, per ragioni di chiarezza espositiva, si trattera'
sola dopo l'esame dei primi).
1. - Violazione del principio costituzionale di leale
collaborazione tra Stato e regioni. Violazione dell'art. 76 della
Costituzione per non essere stata sentita la regione Veneto
"inadempiente".
L'art. 4, comma 5, della legge n. 59 del 1997, prevede che il
decreto delegato "in sostituzione" sia adottato dal Governo "sentite
le regioni inadempienti".
Nel caso, quindi, il dovere di instaurare il contraddittorio con le
regioni, prima di "sanzionare" quelle che si reputano inadempienti,
rappresenta il contenuto di un "1imite ulteriore" della legge delega,
oltre che essere espressione del principio di leale collaborazione,
che secondo la nota e costante giurisprudenza costituzionale deve
informare i rapporti tra Stato e regioni (e per una applicazione
"forte" del principio cooperativo, estesa al procedimento legislativo
statale, si puo' richiamare la recentissima sent. n. 398/1998).
Trattandosi di un elemento del procedimento di formazione del
decreto delegato, alla regione Veneto doveva essere sottoposto, per
l'espressione di un parere, almeno uno schema dell'atto che il
Governo si accingeva ad adottare; inoltre, stante il carattere
"sanzionatorio" della sostituzione, la regione doveva essere posta in
grado di rappresentare le ragioni del "presunto" inadempimento.
Nulla di tutto questo e' avvenuto, nonostante il preambolo del
decreto affermi che sono state, "sentite le regioni inadempienti" (e
si chiede sin d'ora che la Corte utilizzi i propri poteri istruttori
per verificare in qual modo la regione sarebbe intervenuta).
Cio' vale senz'altro per quanto riguarda il Veneto come tale: alla
regione mai e' stato sottoposto un qualunque articolato governativo
(che del resto non risulta approvato in via preliminare dal Consiglio
dei Ministri), ed essa mai e' stata messa in condizione di assumere
una qualche deliberazione in ordine al procedimento di sostituzione
avviato dalla Stato.
Di certo non puo' essere considerato adempimento dell'obbligo di
consultazione la lettera che il Ministro per gli Affari regionali ha
inviato al Presidente della regione il pomeriggio del 24 marzo 1999
(e quindi solo due giorni prima della adozione del decreto, avvenuta
il 26 marzo): essa si limita a comunicare l'intendimento del Governo
di procedere alla sostituzione, senza sottoporre ad esame alcun
testo, e senza chiedere alcun parere in ordine ad alcunche'.
La consultazione della singola regione (supposta) inadempiente - e'
poi appena il caso di ricordare - non potrebbe comunque essere
sostituita da una qualche consultazione della conferenza
Stato-regioni (alla quale, ad ogni modo, non e' stato sottoposto
alcun testo): innanzitutto, perche' la legge n. 59 del 1997 e'
chiara nel distinguere - richiedendo il parere ora dell'una ora delle
altre - la conferenza permanente dalle singole regioni (v. ad esempio
l'art. 6 e l'art. 8, comma 1, oltre che lo stesso art. 4, comma 5,
che sta a fondamento del decreto impugnato); in secondo luogo,
perche' il d.lgs. n. 281 del 1997 non prevede affatto che la
conferenza sia chiamata a pronunciarsi nell'ambito del procedimento
di sostituzione delle regioni "inadempienti"; da ultimo, perche' la
necessita' di sentire la singola regione deriva proprio dalla natura
dell'intervento sostitutivo, che non riguarda la generalita' degli
enti autonomi, ma solamente quelli che si ritiene non abbiano attuato
i trasferimenti previsti dalla legge.
2. - Violazione dell'art. 76 della Costituzione, attraverso la
violazione dei principi e criteri direttivi stabiliti dalla
legge-delega; conseguente violazione degli artt. 3 e 119 della
Costituzione.
2.1. - Codesta Corte costituzionale, con la recente sentenza n.
408 del 1998, ha stabilito che la legge delega n. 59 del 1997 ha
fissato al Governo, in relazione ai decreti delegati in sostituzione,
sufficienti principi e criteri direttivi: "essi sono quegli stessi
che l'art. 4 indica al comma 2 per i conferimenti di funzioni operati
in via normale e definitiva dalla legge regionale, o, fuori delle
materie dell'art. 117, dai decreti legislativi delegati".
Si tratta - e' vero - in taluni casi di principi e criteri cosi'
indeterminati, che il disattenderli risulta quasi impossibile;
tuttavia, in relazione ad alcuni di essi, la violazione operata dal
d.lgs. n. 96 e' palese, in quanto il Governo ha operato
assolutamente al di fuori delle tante possibilita' lasciate aperte
dalla delega.
Cio' e' da dirsi anzitutto per il "principio di differenziazione
nell'allocazione delle funzioni, in considerazione delle diverse
caratteristiche anche associative, demografiche, territoriali e
strutturali degli enti riceventi": il principio e' fissato dalla
lett. h) dell'art. 4, legge n. 59/1997, ed e' confermato dalle
disposizioni recate dalla lett. a) per cui il conferimento deve
essere operato tenendo conto delle "rispettive dimensioni
territoriali" degli enti interessati, e dalla lett. g), a mente della
quale va rispettato il "principio di adeguatezza, in relazione
all'idoneita' organizzativa dell'amministrazione ricevente a
garantire ... l'esercizio delle funzioni".
Questo comprensivo "principio di differenziazione" - il cui valore
centrale nell'impianto della legge n. 59 e' stata sottolineata dalla
stessa Corte nella sent. n. 408/1998 - e' stato del tutto non
osservato dal d.lgs. n. 96: gli enti locali sono trattati tutti allo
stesso modo, sia all'interno della regione, sia tra regioni diverse;
a tutte le amministrazioni regionali permangono in capo gli identici
compiti.
Che in tal modo si violassero principi della legge di delega era
chiaro anche al Governo, il quale in varie sedi aveva dichiarato -
attraverso l'on. Bassanini - che, nel caso in cui si fossero
esercitati i poteri sostitutivi, sarebbero stati adottati decreti
legislativi differenziati da regione a regione, sostanzialmente
recependo le proposte di attuazione del d.lgs. n. 112/1998 elaborate
dalle singole regioni.
La soluzione e' stata invece radicalmente diversa, ed e'
consistita, nell'adottare una disciplina uniforme, in qualche caso
ricalcata da leggi regionali (e segnatamente dalla legge reg. Umbria
2 marzo 1999, n. 3, e dalla legge reg. Basilicata 8 marzo 1999, n.
7).
L'uniforme trattamento che il d.lgs. riserva a tutti gli enti
autonomi di diverso livello, oltre alla violazione dell'art. 76 della
Costituzione, integra pure una violazione dell'art. 3 della
Costituzione, in quanto non tiene conto della diversita' delle
situazioni esistenti: basti riflettere sul fatto che le funzioni da
esercitare unitariamente a livello regionale non possono essere le
stesse in tutte le regioni interessate, assai diverse tra di loro per
popolazione, distribuzione geografica di essa; dimensione degli enti
locali e cosi' via.
2.2 - L'art. 4, comma 3, lett. i), 1egge n. 59/1997 fissa quale
criterio direttivo "ll principio della copertura finanziaria e
patrimoniale dei costi per l'esercizio delle funzioni amministrative
conferite": a ben vedere, il principio altro non e' che la
traduzione dell'art. 119, primo e secondo comma della Costituzione,
per il quale, come ha insegnato la giurisprudenza costituzionale, vi
deve essere corrispondenza tra funzioni assegnate e concreta
disponibilita' di mezzi materiali e finanziari.
Il d.lgs. impugnato attribuisce alla regione funzioni e compiti,
piu' o meno puntualmente indicati, e stabilisce, all'art. 49, che le
disposizioni di esso "si applicano a decorrere dal 1 luglio 1999":
se la decorrenza ha un senso, funzioni e compiti dovrebbero essere
svolti, appunto, dal prossimo 1 luglio.
Senonche', il decreto n. 96 non opera alcuna attribuzione di
risorse - di alcun tipo - ne' alla regione ne' agli enti locali
infraregionali; ne' queste risorse risultano comunque disponibili, in
quanto a tutt'oggi mancano i provvedimenti dell'Esecutivo previsti
dell'art. 7 della legge n. 59.
Il Governo - che con il provvedimento impugnato pretende di
sostituirsi alla regione "inadempiente", (... dopo aver chiesto ed
ottenuto dalla propria maggioranza parlamentare una proroga del
termine inizialmente previsto|) - e' esso inadempiente rispetto alla
attribuzione delle risorse, la quale, come stabilisce la legge di
delega, deve essere contestuale ai conferimenti, ed e' in ogni caso
necessaria per l'effettivo esercizio delle funzioni.
La violazione dell'art. 119 della Costituzione e dell'art. 76 della
Costituzione, attraverso la violazione dell'art. 4, terzo comma,
lettera i), legge n. 59, non potrebbe essere piu' macroscopica; ed
essa riguarda - anche questo e' palese - il d.lgs. n. 96 nella sua
interezza.
3. - Violazione degli articoli 76, 117 e 118 della Costituzione per
mancanza del presupposto della sostituzione. Il d.lgs. n. 96 del
1999, di cui qui si contesta la legittimita', interviene sul
presupposto dell'inadempimento da parte della regione del compito di
adottare, nel termine di sei mesi dal decreto n. 112 del 1998, la
legge regionale "di puntuale individuazione delle funzioni trasferite
o delegate agli enti locali e di quelle mantenute in capo alla
regione stessa".
A parte la congruita' del termine assegnato, e' pero' da chiedersi
se il dovere dell'attuazione sorga, per la regione, in presenza di un
qualunque d.lgs. statale di "conferimento", ovvero soltanto - come
qui sostiene la ricorrente - in presenza di un d.lgs. il quale, in
conformita' alla legge di delega, ponga tutte le condizioni per
essere tradotto nell'ordinamento regionale.
Qui e' necessario ricordare ancora una volta che il d.lgs. n. 112
del 1998 subordina l'effettivita' dei conferimenti di funzioni al
trasferimento delle risorse, da disporsi con provvedimenti
amministrativi statali, che mancavano al momento della emanazione del
decreto, e che continuano ancor oggi a mancare. Come si e' detto
nella parte in fatto, secondo la regione del Veneto, cio' determina
l'illegittimita' del decreto n. 112. Ma la mancanza delle risorse
determina anche l'illegittimita' dell'intervento sostitutivo, in
quanto la regione non era e non e' in condizione di poter adempiere
l'obbligo ad essa imposto dalla legge.
Come dispone espressamente 1'art. 4, comma 3, lett. i), legge n.
59/1997, la regione e' tenuta ad operare il conferimento di funzioni
agli enti locali rispettando "il principio della copertura
finanziaria e patrimoniale dei costi" relativi; in senso analogo - e
correttamente, da questo punto di vista - il d.lgs. n. 112/1998
dispone non solo che ciascuna Regione determini quali funzioni
trattenere a livello regionale, conferendo tutte le altre agli enti
locali (art. 3, comma 1), ma anche che - con la stessa legge di cui
al comma 1 (contestualmente, quindi, al conferimento delle funzioni)
- si attribuiscano agli enti locali le risorse umane, finanziarie,
organizzative e strumentali in misura tale da garantire la congrua
copertura degli oneri derivanti dall'esercizio delle funzioni e dei
compiti trasferiti (comma 3); la contestualita' fra trasferimento di
funzioni e attribuzione di risorse e' poi imposta alla regione del
Veneto dall'art. 55, comma 1, del proprio Statuto.
Tali principi - vincolanti per la regione - sono pero' di
impossibile osservanza, in quanto lo Stato non ha a sua volta
trasferito - e nemmeno addirittura indicato - le risorse necessarie.
Questo rilievo incontrovertibile non e' sminuito dal fatto che
anche la regione Veneto ha avviato il procedimento legislativo avente
ad oggetto il "Conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle
autonomie locali in attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112" (v.
il p.d.l. n. 462): il progetto di legge, infatti, non puo' non
condizionare "il termine di decorrenza dell'esercizio da parte della
regione e degli enti locali delle funzioni amministrative conferite"
alla individuazione delle risorse finanziarie necessarie (art. 13,
comma 1), la quale - a sua volta - sara' operata dalla regione
unicamente dopo gli "effettivi trasferimenti di risorse operate ai
sensi dell'art. 7, comma 1, della legge n. 59/1997 e dell'art. 7 del
d.lgs. n. 112/1998" (art. 8, comma 1); ed e' solo dalla decorrenza
dell'esercizio effettivo delle funzioni, che il progetto di legge
prevede "l'abrogazione di ogni disposizione in contrasto",
precedentemente regolante le materie interessate dai conferimenti
(art. 13, comma 2; dello stesso progetto di legge, si vedano anche
gli artt. 9 e 10).
A ben vedere, dunque, nemmeno l'approvazione definitiva della legge
regionale avrebbe potuto impedire il decreto sostitutivo, in quanto
con essa non si ripartono tra regione ed enti locali funzioni
attualmente esercitabili; cosi' come essa non riuscira' a sostituire
le disposizioni "cedevoli" del decreto n. 96 qui impugnato, se esso
e' da intendere come effettivo riparto di compiti.
Ma tale esito paradossale altro non fa che confermare che la
regione non e' in condizione di adempiere al dovere di conferimento
cosi' come esso risulta strutturato dalla legge di delega n. 59/1997,
in quanto lo Stato non ha provveduto - ne' con il decreto da attuare,
ne' successivamente - agli adempimenti di propria competenza. Da
cio', deriva allora che non si e' verificato il presupposto
dell'inadempimento, al quale l'art. 4, comma 5, legge n. 59/1997
subordina l'esercizio del potere sostitutivo: e di qui discende
l'incostituzionalita', per violazione indiretta dell'art. 76 Cost.,
dell'intero d.lgs. n. 96/1999. Mancando il presupposto della
sostituzione, del d.lgs. rimane la semplice invasione delle aree di
competenza legislativa ed amministrativa, con conseguente violazione
degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
4. - Violazione del carattere politico-rappresentativo
dell'autonomia della regione del Veneto, risultante dagli articoli
115, 117, 118, 121, 122, 123 della Costituzione.
E' indubbio che le disposizioni costituzionali appena citate
configurino la regione come ente datato di autonomia politica:
nonostante i numerosi e penetranti limiti, derivanti sia dalla
Costituzione, sia - sulla base di essa - da atti legislativi statali
ordinari, la regione e' chiamata ad operare scelte politiche in
ordine alla cura degli interessi dell'intera collettivita' locale, e
di tali scelte essa risponde direttamente innanzi al proprio corpo
elettorale.
Tale posizione costituzionale e' lesa dal d.lgs. impugnato.
Esso e' - come dicono titolo e fondamento - un provvedimento
sostitutivo: lo Stato cura direttamente interessi attribuiti in via
primaria alla regione, in quanto la stessa regione si e' rivelata
incapace di curarli; inoltre, esso presuppone una valutazione
"negativa" dell'operato della regione, la quale si e' dimostrata -
appunto - "inadempiente".
Non e' solo il carattere oggettivo dell'intervento ad essere
sanzionatorio: sanzionatoria, e' stata anche, in concreto, la
motivazione - che ha indotto il Governo ad agire. Nella relazione al
decreto si legge che il Governo ha varie volte sollecitato le regioni
a provvedere; che queste, "nonostante l'imminenza della scadenza del
termine", "non hanno ancora ripartito, con legge, le competenze"; che
"il Governo" pur potendo esercitare il potere sostitutivo gia' dalla
scorso settembre, ha voluto attendere" (bonta' sua|) le arrancanti
regioni; infine, che "l'intervento normativo del Governo si configura
come necessario strumento di garanzia per l'effettivo concorso di
tutte le autonomie locali alla riorganizzazione dell'amministrazione
centrale e periferica".
E' chiaro - dunque - che un intervento sostitutivo di cosi' ampia
portata e' idoneo ad incidere sul rapporto di rappresentanza
politica, inducendo nel corpo elettorale veneta la convinzione
dell'inadempimento della regione.
Senonche', come si e' sopra argomentato, la regione si e' trovata
nell'impossibilita' di operare conferimenti effettivi; ma allora, la
mancanza del presupposto giustificativo della sostituzione si traduce
- oltre che nella violazione dell'art. 76 della Costituzione - nella
lesione dell'autonomia politico-rappresentativa della regione.
Tale lesione, poi, sarebbe ancora piu' macroscopica se si dovesse
ritenere che il d.lgs. impugnato non opera alcuna attribuzione
concreta di compiti e funzioni, proprio perche' essi sono subordinati
all'effettiva operativita' del decreto n. 112 del 1998, a sua volta
condizionata dagli atti amministrativi statali di individuazione ed
attribuzione delle risorse: in tal caso, quale altro significato
avrebbe il decreto n. 96, se non quello di imputare alla regione - di
fronte agli enti locali ed al corpo elettorale - la responsabilita'
politica della mancata realizzazione del processo di decentramento
amministrativo?
5. - Violazione dell'art. 76 della Costituzione ad opera dell'art.
49 d.lgs. n. 96/1999.
Si e' gia' ricordato che l'art. 49 del decreto stabilisce che le
disposizioni da esso recate si applicano a decorrere dal 1 luglio
1999: cosi' disponendo, pero', il Governo ha ecceduto dai limiti
della delega, in quanto non spetta ad un decreto delegato stabilire
circa la propria entrata in vigore e circa la decorrenza dei propri
effetti, in assenza di una specifica norma abilitante.
A ritenere il contrario, si arriverebbe all'assurdo di consentire
al Governo di eludere il termine previsto: se il Parlamento ha
fissato (e deve costituzionalmente fissare) un termine per la delega,
cio' che vuole e' che entro quel termine (o comunque subito dopo il
tempo strettamente necessario per la pubblicazione e per la vacatio
legis ex art. 73, comma 3, della Costituzione), la normativa
delegata dispieghi i propri effetti. Certo il Parlamento puo'
stabilire diversamente, come in effetti talora e' accaduto: ad
esempio, nella legge 16 febbraio 1987, n. 81, di delega per
l'emanazione del nuovo codice di procedura penale, si era fissato sia
il termine per la adozione del d.lgs. (art. 8), sia il successivo
termine massimo, entro il quale il Governo era delegato a stabilire
la data di entrata in vigore del codice (art. 4).
Ma appunto - al di fuori di tale delega specifica - il Governo non
puo' procastinare gli effetti del decreto delegato.
L'art. 49 e' dunque illegittimo; e l'illegittimita' - eludendo il
termine costituzionalmente indicato per l'esercizio della delega - si
estende al decreto n. 96 nella sua interezza.
6. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione, per
illegittimita' della legge di delega.
La regione ricorrente ritiene che altri motivi di illegittimita'
del decreto n. 96 derivino dalla incostituzionalita' - da far valere
qui in via incidentale - della specifica norma delegante, contenuta
nell'art. 4, comma 5, legge n. 59/1997.
6.1. - Va premesso che, secondo 1'art. 118, primo comma della
Costituzione, alla regione spetta la titolarita' di tutte le funzioni
amministrative relative alle materie sulle quali essa ha competenza
legislativa; e' vero che tali funzioni sono "normalmente" esercitate
attraverso la delega ai minori enti locali (art. 118, terzo comma),
ma in ordine alla scelta sul modo di esercizio delle funzioni non
puo' non spettare alla regione un ampio potere discrezionale. Cio'
deriva dal fatto che lo stesso art. 118 prevede la delega - appunto -
come norma, lasciando aperta la possibilita' ad altre soluzioni;
dalla circostanza che numerose disposizioni costituzionali lasciano
supporre l'esistenza di consistenti apparati organizzativi regionali
(v. ad es. gli artt. 117, primo alinea, e 129, primo e secondo
comma, oltre che la VIII disp. trans.); dal rilievo che
l'individuazione del livello ottimale dell'esercizio delle funzioni
implica la ponderazione politica di fattori diversi (dal territorio
alla dimensione degli enti riceventi, dalla distribuzione del
personale al grado di uniformita'-eguaglianza che si vuole
garantire...).
Ora, in presenza di funzioni che spettano sicuramente alla regione
(qui infatti non vengono in rilievo funzioni che piu' o meno
legittimamente lo Stato si sia riservato), non puo'
costituzionalmente ammettersi una possibilita' di sostituzione
statale nella individuazione del modo di esercizio - diretto o
attraverso delega - dei singoli compiti amministrativi.
Il potere di sostituzione non puo' essere fondato sulla sola
previsione dell'art. 118, terzo comma, della Costituzione, sia per il
carattere elastico e politico della scelta che esso presuppone (come
si e' sopra detto), sia per il fatto che - a ritenere in contrario -
dovrebbe consentirsi sempre e comunque che lo Stato si possa
sostituire a qualunque compito regionale, di qualsiasi natura,
indipendentemente dalla ricorrenza di specifici, puntuali, dimostrati
titoli giustificativi risultanti dalla Costituzione.
Ammettere un tale potere di sostituzione significherebbe ledere la
posizione di autonomia politica della regione, ed il carattere
rappresentativo di essa: che senso avrebbe la norma per la quale i
consiglieri regionali non rispondono - se non al momento delle
elezioni - dei voti dati e delle opinioni espresse nell'esercizio
delle loro funzioni (e quindi anche delle omissioni che ne derivano)?
Qua1e significato si dovrebbe attribuire all'art. 126 della
Costituzione - ed alle relative garanzie procedimentali - se gli
"atti contrari alla Costituzione" o le "gravi violazioni di legge"
(ammesso, naturalmente, che di cio' si tratti|) consentissero sempre
e comunque la sostituzione statale nello svolgimento del singolo
compito?
A quanto detto non puo' utilmente obiettarsi che l'art. 118, primo
comma, della Costituzione consente allo Stato di attribuire
direttamente funzioni "regionali", alle province, ai comuni o ad
altri enti locali. Dalla stessa disposizione costituzionale deriva
che tale potere e' limitato alle funzioni "di interesse
esclusivamente locale"; ed allora, si potrebbe consentire (come ha
rilevato la Corte nella recente sentenza n. 408 del 1998) che lo
Stato, dopo avere in prima battuta affidato alla regione il compito
di individuare tali funzioni esclusivamente locali, si "sostituisca"
a quella regione che non vi abbia provveduto: ma tale sostituzione
dovrebbe essere appunto limitata, per rispettare la norma
costituzionale, a quelle ben circoscritte funzioni.
La disposizione di delega (l'art. 4, comma 5, della legge n.
59/1997 che il Governo ha inteso attuare con il decreto impugnato,
consente invece la sostituzione alla Regione nel compito di
individuare le funzioni che "richiedono l'unitario esercizio a
livello regionale", per attribuire tutte le rimanenti agli altri enti
locali: ma e' chiaro che le funzioni di interesse esclusivamente
locale non sono tutte quelle che non richiedono di per se' stesse
l'unitario esercizio a livello regionale, e che tra i due insiemi ve
ne e' un terzo, riempito di funzioni sicuramente "regionali".
L'art. 4, comma 5, legge n. 59/1997 e' dunque, ad avviso della
ricorrente, costituzionalmente illegittimo, per violazione degli
artt. 117 e 118 Cost., nella parte in cui consente la sostituzione
della Regione nella individuazione e nel conferimento agli enti
locali di funzioni diverse da quelle di interesse esclusivamente
locale"; e da cio' deriva la illegittimita' del decreto delegato qui
impugnato.
E' appena da aggiungere che l'illegittimita' non deriva dal fatto
che il Governo ha conferito questa o quella singola funzione alle
province o ai comuni: non e' una questione di quantita';
l'illegittimita' deriva dal fatto che il Governo si e' sostituito
alla Regione nel compito politico di - individuare tolte le funzioni
di interesse esclusivamente locale - quali altre funzioni dovessero
per loro natura essere esercitate a livello regionale, e quali altre
invece andassero svolte per mezzo di delega. L'illegittimita'
riguarda dunque tutte le disposizioni del d.lgs. che toccano materie
regionali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione (con esclusione
degli artt. 4 e 10), e non puo' essere negata, per quanto si e' detto
e si dira', in considerazione della (presunta) cedevolezza delle
disposizioni adottate in via sostitutiva.
7. - Sull'esistenza dell' interesse regionale all'impugnazione.
Le norme recate dal decreto impugnato vogliono avere un carattere
cedevole, applicandosi "fino alla data di entrata in vigore di
ciascuna legge regionale" di recepimento del d.lgs. n. 112/1998 (art.
1).
In vista di cio', potrebbe sorgere il dubbio che la Regione del
Veneto non abbia interesse ad impugnare il decreto, potendo disporre
sin d'ora una diversa allocazione delle funzioni. L'insieme delle
considerazioni che precedono dimostra pero' che cosi' non e'.
Innanzitutto, il decreto n. 96 presuppone una omissione in realta'
insussistente; ed e' attualmente idoneo ad incidere - come gia' ha
inciso - sull'autonomia politico-rappresentativa della Regione.
In secondo luogo, la cedevolezza delle disposizioni e' solo
apparente: se il decreto ha, come dovrebbe avere, un contenuto
normativo (di attribuzione di funzioni), il contenuto e' illegittimo,
per i motivi che si sono esposti, e la Regione non e' in condizione
di rimuoverlo, ne' prima ne' dopo il l luglio 1999, perche' la
riallocazione reale ed efficace delle funzioni presuppone una
disponibilita' di risorse che a tutt'oggi - ed illegittimamente -
manca.
Ma cedevole il decreto non e', nemmeno se esso si considerasse non
attributivo di funzioni e compiti, ne' da ora, ne' dal 1 luglio (come
si sussurra in ambienti governativi: insomma, ... si tratterebbe di
uno scherzo): non sarebbe cedevole, perche' definitivo sarebbe
l'effetto gia' raggiunto, di avere "sanzionato" un illegittimo
comportamento omissivo della Regione.