ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale del combinato disposto
degli artt. 12, comma 5, e 18, commi 3 e 4, del decreto legislativo
31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413), promosso con ordinanza emessa il
10 ottobre 1998 dalla Commissione tributaria provinciale di Novara
sui ricorsi riuniti proposti da Camporelli Luciano contro l'Ufficio
distrettuale delle imposte dirette di Novara, iscritta al n. 360 del
registro ordinanze 1999 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica - prima serie speciale - n. 25 dell'anno 1999.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 aprile 2000 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1. - La Commissione tributaria provinciale di Novara, con
ordinanza emessa in data 10 ottobre 1998 (pervenuta alla Corte
costituzionale il 4 giugno 1999), nel corso del giudizio su due
ricorsi riuniti proposti avverso altrettanti avvisi di accertamento
ai fini IRPEF e ILOR, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24,
primo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale del combinato disposto degli artt. 12, comma 5, e 18,
commi 3 e 4, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413).
Secondo la Commissione tributaria, in base a tale normativa, gli
atti di accertamento dovrebbero essere impugnati, a pena di
inammissibilita', dinanzi alle commissioni tributarie con
l'assistenza di un difensore abilitato, qualora l'importo della lite
sia superiore ai cinque milioni di lire.
Ad avviso del collegio rimettente, tale discriminazione, la quale
potrebbe determinare gravi conseguenze a carico del contribuente -
avuto riguardo alla circostanza che l'azione da proporre in sede di
giurisdizione tributaria, diversamente da quella ordinaria in sede
civile, ove dichiarata inammissibile, non potrebbe essere di nuovo
validamente proposta, stante la brevita' del termine di decadenza
entro il quale l'atto impositivo puo' essere impugnato - sarebbe del
tutto irrazionale e, come tale, si porrebbe in contrasto con il
principio di uguaglianza. Essa, inoltre, comporterebbe violazione
dell'art. 24, primo comma, della Costituzione, in quanto, rendendo
eccessivamente breve detto termine di decadenza, intralcerebbe in
modo ingiustificato la concreta possibilita' di ottenere tutela
giurisdizionale. La mancanza, nell'atto di accertamento, che,
peraltro, reca la indicazione di termini e modalita' del ricorso,
della specifica avvertenza che, ove il valore della lite ecceda la
predetta cifra, il ricorso stesso deve, a pena di inammissibilita',
essere sottoscritto da un difensore abilitato, come la stessa
denominazione dell'organo competente a decidere la impugnazione
dell'atto (commissione, e non giudice o tribunale), sarebbe idonea ad
indurre l'interessato a ritenere che, come, del resto, previsto dalla
normativa previgente, il ricorso possa essere validamente proposto
direttamente.
Il lamentato sacrificio del diritto di agire del contribuente
appare alla commissione rimettente ancora piu' ingiustificato ove si
considerino le modalita' di svolgimento del procedimento innanzi alle
commissioni tributarie, nel quale le decisioni sono adottate, tra
l'altro, da giudici non professionali, ordinariamente in camera di
consiglio, senza intervento delle parti, e sulla base, oltre che dei
documenti prodotti, delle istanze e delle memorie formulate per
iscritto, mentre sarebbe conforme ai principi costituzionali un
diverso sistema normativo in cui, in caso di mancata sottoscrizione
del ricorso da parte di un difensore abilitato, anziche' essere
stabilita, per liti di valore superiore ai cinque milioni di lire,
l'inammissibilita' dell'azione, fosse consentito al ricorrente, che
abbia agito personalmente, come avviene per le liti di valore
inferiore, di nominare il difensore anche successivamente alla
proposizione del ricorso stesso, eventualmente per ordine del
Presidente di commissione o di sezione, o del collegio.
2. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che
ha concluso per la infondatezza della questione sollevata, escludendo
anzitutto che l'onere imposto al ricorrente di farsi assistere in
giudizio renda l'esercizio del diritto di difesa estremamente
gravoso, costituendo, anzi, esso il presupposto fondamentale per la
sua effettiva tutela, dettato dalla esigenza di garantire una idonea
difesa alle parti piu' deboli attraverso l'assistenza da parte di
soggetti in possesso di una preparazione specialistica adeguata. Una
scelta, quella adottata dal legislatore nell'esercizio della sua
discrezionalita', che avrebbe potuto essere sostituita da altre,
quale quella di prevedere, anziche' la inammissibilita' del ricorso
non sottoscritto da difensore abilitato, la possibilita' di sanatoria
durante il procedimento, attraverso la costituzione del difensore,
scelta che avrebbe comportato una normativa complessa, che avrebbe
finito per vanificare il sistema dei termini perentori. Il valore di
cinque milioni indicato dalla normativa impugnata, si osserva,
costituisce il limite oltre il quale il legislatore ha ritenuto che
l'esigenza di una corretta difesa tecnica prevale sul risparmio delle
spese di lite.
Quanto alla ipotesi, adombrata dal giudice a quo di attribuire al
collegio giudicante la valutazione della complessita' della lite,
obbligando la parte a munirsi di difensore, l'Avvocatura generale
dello Stato sottolinea che, a parte la considerazione che tale
soluzione comporterebbe la necessita' di una ampia rimessione in
termini del contribuente per quanto non proposto con il ricorso, essa
e' comunque rimessa alla discrezionalita' del legislatore.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, proposta in via
incidentale, all'esame della Corte riguarda il combinato disposto
degli artt. 12, comma 5, e 18, commi 3 e 4, del decreto legislativo
31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413), nella parte in cui, nei giudizi innanzi
alle commissioni tributarie, il cui valore ecceda i cinque milioni di
lire, sanzionerebbe, con la inammissibilita', il ricorso sottoscritto
dal solo contribuente, senza prevedere che quest'ultimo possa
nominare un difensore in un momento successivo, eventualmente su
disposizione del presidente di commissione o di sezione, ovvero del
collegio.
Secondo il giudice a quo vi sarebbe violazione dell'art. 3 della
Costituzione, per il carattere ingiustificato della discriminazione,
fondata sull'importo della lite, nonche' dell'art. 24, primo comma,
della Costituzione, intralciandosi in modo egualmente ingiustificato
la concreta possibilita' dei singoli di ottenere tutela
giurisdizionale, in quanto l'azione da proporre in sede
giurisdizionale tributaria, diversamente da quella ordinaria in sede
civile, ove dichiarata inammissibile, non potrebbe essere validamente
proposta stante la brevita' del termine di decadenza entro il quale
l'atto impositivo puo' essere impugnato.
2. - La questione e' priva di fondamento, in quanto la norma
denunciata e' suscettibile di essere interpretata in modo da
escludere in radice i dubbi sollevati dal giudice a quo con
eliminazione dei paventati ostacoli all'esercizio del diritto di
difesa e all'esercizio dell'azione avanti al giudice tributario di
primo grado (commissione provinciale).
Infatti, la previsione dell'art. 18, commi 3 e 4, del d.lgs
31 dicembre 1992, n. 546 deve essere interpretata unitariamente
all'art. 14, comma 2, cui viene fatto espresso rinvio di salvezza,
alla fine del comma 3 dello stesso art. 18, e alla luce anche dei
criteri direttivi contenuti nella legge di delega.
La inammissibilita' del ricorso dinanzi alla commissione
tributaria provinciale e' prevista (art. 18, comma 4) quando il
ricorso stesso manca di uno degli elementi considerati essenziali dal
legislatore, ovvero quando non vi sia la sottoscrizione "a norma del
comma" 3: tuttavia il comma 3 prevede che "il ricorso deve essere
sottoscritto dal difensore del ricorrente e contenere l'indicazione
dell'incarico a norma dell'art. 12, comma 3" (con modalita' del
conferimento dell'incarico: atto pubblico, scrittura privata
autenticata, sottoscrizione autografa certificata in calce o a
margine dell'atto processuale, ovvero oralmente e verbalizzata
all'udienza pubblica), salvo che il ricorso non sia sottoscritto
personalmente. Nel quale caso vale quanto disposto dall'art. 12,
comma 6, cioe' la possibilita' di stare in giudizio personalmente per
chi e' in possesso dei requisiti richiesti.
Tuttavia, tale norma di rinvio, contenuta nell'art. 18, comma 3,
del d.lgs. n. 546 del 1992 e' stata modificata dall'art. 69, comma 2,
lettera c), del d.-l. 30 agosto 1993, n. 331 (convertito in legge
29 ottobre 1993, n. 427), che ha sostituito il richiamo al comma 6
con quello al comma 5 dell'art. 12 del d.lgs. n. 546 del 1992.
A seguito di tale modifica, il riferimento al disposto del comma
5 dell'art. 12 assume un significato logico (con interpretazione in
armonia con un sistema processuale che deve garantire la tutela delle
parti in posizione di parita', evitando irragionevoli sanzioni di
inammissibilita' che si risolvano a danno del soggetto che si intende
tutelare) di richiamo complessivo all'intero comma 5 e quindi anche
al meccanismo dell'ordine da parte del Presidente della commissione o
della sezione o del collegio di "munirsi di assistenza tecnica
fissando un termine entro il quale la stessa (parte) e' tenuta, a
pena di inammissibilita', a conferire l'incarico ad un difensore
abilitato".
La conseguenza e' che l'inammissibilita' scatta - per scelta del
legislatore tutt'altro che irragionevole - solo a seguito di ordine
ineseguito nei termini fissati e non per il semplice fatto della
mancata sottoscrizione del ricorso da parte di un professionista
abilitato.
Tale soluzione appare maggiormente in linea con il principio e
criterio direttivo della delega [art. 30, comma 1, lettera i), che
contempla il potere di disciplinare l'assistenza tecnica solo per le
parti diverse dall'Amministrazione, mentre prevede espressamente che
vi deve essere l'assistenza tecnica per i procedimenti ai sensi della
lettera b), del citato art. 30 della delega (procedimenti speciali
preventivi collegati a reati per i quali sia ammessa l'oblazione)].
D'altro canto, deve essere sottolineato che trattasi di semplice
assistenza tecnica (e non anche di rappresentanza), il cui incarico
puo' essere conferito anche in sede di udienza pubblica (art. 12,
comma 3, ultima parte). Il legislatore, nell'esercizio di una scelta
discrezionale, ha voluto introdurre l'assistenza tecnica
generalizzata per le parti diverse dall'amministrazione finanziaria
(art. 12, comma 1), ma ha anche previsto, in ipotesi di controversia
di valore inferiore a un milione, poi elevato a cinque milioni, e nei
casi di cui all'art. 10 del d.P.R. 28 novembre 1980, n. 787, la
proponibilita' diretta dei ricorsi ad opera delle parti interessate
senza esigenza di assistenza tecnica, non incidendo, di per se',
l'esercizio personale delle proprie ragioni, anche da parte del
contribuente non iscritto ad un albo, sul diritto di difesa (art. 24
della Costituzione, ordinanza n. 685 del 1988).
Rientra nella discrezionalita' del legislatore la disciplina del
diritto di difesa, non essendovi in via generale una scelta
costituzionalmente obbligata di assistenza di difensore abilitato,
soprattutto in relazione alla tenuita' del valore della lite o alla
natura della controversia.
3. - D'altra parte, non osta alla anzidetta interpretazione la
considerazione dell'Avvocatura generale dello Stato, secondo cui
questa soluzione comporterebbe la necessita' di un'ampia rimessione
in termini del contribuente, in quanto il tema del decidere resta
circoscritto dal ricorso introduttivo, mentre la possibilita' di
"motivi aggiunti" e' dal legislatore limitata alle sole ipotesi
tassative di integrazione dei motivi del ricorso, resa necessaria dal
deposito di documenti ad opera delle altre parti o per ordine della
commissione tributaria, ed entro termini tassativi dalla notizia del
deposito (art. 24 del d.lgs. n. 546 del 1992).