ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi promossi con ricorsi delle Province di Trento e di
Bolzano notificati il 21 e il 24 novembre 1997, depositati in
Cancelleria il 27 novembre e il 9 dicembre 1997, per conflitti di
attribuzione sorti a seguito del decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri del 26 giugno 1997 (Istituzione degli organi del
coordinamento territoriale del Corpo forestale dello Stato per
l'ambiente), ed iscritti ai nn. 55 e 57 del registro conflitti 1997.
Udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 1999 il giudice relatore
Fernanda Contri;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Provincia di Trento e
Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Provincia
autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione al d.P.C.m. 26 giugno 1997
(Istituzione degli organi del coordinamento territoriale del Corpo
forestale dello Stato per l'ambiente), per chiedere a questa Corte di
dichiarare la non spettanza allo Stato del potere di istituire -
senza l'osservanza delle regole e delle procedure di cooperazione
stabilite d'intesa tra lo Stato e le Province autonome di Trento e
Bolzano recepite e disciplinate dall'art. 11 del d.P.C.m. 26 novembre
1993 (Costituzione del "Consorzio del Parco nazionale dello Stelvio"
in applicazione della legge quadro sulle aree protette 6 dicembre
1991, n. 394) e dall'art. 12 della legge della Provincia autonoma di
Trento 30 agosto 1993, n. 22 (Norme per la costituzione del consorzio
di gestione del Parco nazionale dello Stelvio. Modifiche e
integrazioni delle leggi provinciali in materia di ordinamento dei
parchi naturali e di salvaguardia dei biotipi di rilevante interesse
ambientale, culturale e scientifico) - il "Coordinamento territoriale
Stelvio" del Corpo forestale dello Stato. La Provincia ricorrente
chiede altresi' l'annullamento in parte qua del d.P.C.m. 26 giugno
1997, che senza previa intesa o convenzione con le amministrazioni
interessate affida al "Coordinamento territoriale Stelvio" i compiti
di sorveglianza in esso disciplinati.
Osserva la Provincia autonoma di Trento che l'art. 35 della legge 6
dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette) conferma il
regime gia' delineato dalle norme di attuazione dello statuto per il
Trentino-Alto Adige all'art. 3 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige in materia di minime proprieta' colturali, caccia
e pesca, agricoltura e foreste). In particolare, quest'ultima
disposizione - sul presupposto che tra le funzioni esercitate dalle
Province autonome in materia di agricoltura e foreste "sono comprese
quelle concernenti il Parco nazionale dello Stelvio" e
contestualmente ribadendo la "configurazione unitaria" del parco
stesso - prevede che la gestione unitaria del parco sia attuata
"mediante la costituzione di apposito consorzio fra lo Stato e le due
Province", le quali, per la parte di propria competenza, provvedono
con legge, previa intesa fra i tre enti.
Sia l'art. 12 della legge della Provincia autonoma di Trento 30
agosto 1993, n. 22, sia l'art. 11 del d.P.C.m. 26 novembre 1993,
adottato a se'guito di intesa tra lo Stato e la Provincia ricorrente,
prevedono che la sorveglianza sul territorio del parco sia
esercitata, previa convenzione con le amministrazioni interessate,
dal Corpo forestale dello Stato e, per la parte del parco inclusa
nelle Province autonome di Trento e di Bolzano, dal Corpo forestale
provinciale di ciascuna Provincia autonoma.
La ricorrente ricorda che il rapporto di specialita' intercorrente
tra il particolare regime del Parco dello Stelvio e la generale
disciplina delle aree protette viene riconosciuto dallo stesso
d.P.C.m. 26 novembre 1993, il quale all'art. 13 stabilisce che (solo)
"per quanto non espressamente disciplinato dalle precedenti norme" si
applicano le disposizioni di cui alla legge n. 394 del 1991.
Nel ricorso si osserva che i provvedimenti di attuazione di tale
speciale regime "non possono consistere in un atto statale
semplicemente attuativo di quanto disposto per tutte le aree protette
di rilievo nazionale ed internazionale dall'art. 21 (della legge n.
394 del 1991) ma devono consistere negli speciali provvedimenti di
attuazione del regime previsto dalle norme di attuazione dello
statuto, dall'art. 35 della legge quadro (n. 394 del 1991) e
dall'art. 11 del d.P.C.m. 26 novembre 1993 istitutivo del Consorzio
di gestione del Parco". In particolare, la ricorrente si duole che
l'impugnato d.P.C.m. 26 giugno 1997, in violazione della speciale
disciplina concernente il Parco dello Stelvio, faccia diretta
applicazione della disciplina generale delle aree protette,
disponendo l'istituzione del "Coordinamento territoriale Stelvio",
composto di sessanta unita', senza la previa e necessaria convenzione
con il Consorzio di gestione e le amministrazioni interessate, e
senza tener conto della ripartizione territoriale di competenze per
la sorveglianza del parco stabilita con il citato d.P.C.m. 26
novembre 1993. Il provvedimento statale impugnato, lamenta la
Provincia di Trento, viola sia le norme di attuazione statutaria, sia
il principio di leale cooperazione tra Stato, Regioni e Province
autonome.
La ricorrente aggiunge che la lesione della propria sfera di
attribuzioni risulterebbe meno grave, ma non insussistente, "se si
dovesse intendere che il Coordinamento territoriale Stelvio ed il
contingente di sessanta unita' che lo forma sono destinati ad operare
in relazione a quella parte del Parco per la quale il d.P.C.m. 26
novembre 1993 prevede la sorveglianza per il tramite di personale
statale. In questo caso, si legge nel ricorso, "il vizio si
ridurrebbe al difetto di una convenzione previa, nel cui ambito
valutare anche le necessita' di organico, in relazione ai compiti da
svolgere".
2. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, anche la
Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione al d.P.C.m. 26 giugno 1997,
chiedendo che questa Corte dichiari la non spettanza allo Stato del
potere di istituire, in diretta ed esclusiva attuazione dell'art. 21
della legge n. 394 del 1991, il "Coordinamento territoriale Stelvio"
del Corpo forestale dello Stato, ed annulli in parte qua il d.P.C.m.
26 giugno 1997.
La Provincia autonoma di Bolzano lamenta la violazione della
propria sfera di attribuzioni costituzionali, come definita dagli
artt. 8, nn. 5, 6, 16 e 21, e 16 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, e dalle relative norme di attuazione, tra le
quali, in particolare, l'art. 3 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279. La
ricorrente si duole altresi' della violazione - da parte dello Stato,
attraverso l'adozione dell'atto impugnato - del principio di leale
cooperazione, anche in relazione all'intesa del 27 marzo 1992 tra il
Ministero dell'ambiente, le Province autonome e la Regione Lombardia
(avente ad oggetto la costituzione del Consorzio del Parco nazionale
dello Stelvio) recepita con il d.P.C.m. 26 novembre 1993; ed in
relazione alla legge della Provincia autonoma di Bolzano 3 novembre
1993, n. 19 (Costituzione del Consorzio per la gestione del Parco
nazionale dello Stelvio).
La ricorrente, svolgendo argomentazioni non dissimili da quelle
contenute nel ricorso della Provincia autonoma di Trento, rileva che
l'estensione al Parco dello Stelvio della disciplina contenuta nel
decreto impugnato "non potrebbe ... ritenersi legalmente giustificata
od imposta dall'art. 21 della legge quadro n. 394 del 1991,
successiva al d.P.R. n. 279 del 1974, richiamato nel preambolo del
decreto in questione". Sottolinea la Provincia che l'art. 35, comma
1, della legge quadro, derogando alla disciplina generale introdotta
dalla stessa legge, stabilisce che "per il Parco nazionale dello
Stelvio si provvede in base a quanto stabilito dall'art. 3 del d.P.R.
22 marzo 1974, n. 279", cio' che confermerebbe - aggiunge la
ricorrente, richiamando la sentenza di questa Corte n. 366 del 1992 -
la prevalenza, sulla medesima legge n. 394 del 1991, delle norme di
attuazione dello statuto speciale contenute nell'art. 3 del d.P.R. n.
279 del 1974.
La Provincia autonoma di Bolzano, nell'ipotesi - avanzata in via
subordinata - che il decreto impugnato sia da interpretare come
diretto a disciplinare la sorveglianza nel Parco nazionale dello
Stelvio limitatamente al territorio non compreso nei confini delle
Province autonome, lamenta la violazione delle proprie, gia'
invocate, attribuzioni costituzionali e del principio di leale
cooperazione, anche in relazione agli artt. 11 della sopra menzionata
intesa del 27 marzo 1992 e 11 del gia' citato d.P.C.m. 26 novembre
1993.
Anche interpretato in questo senso, il d.P.C.m. 26 giugno 1997
risulterebbe lesivo degli invocati parametri, giacche', disciplinando
l'organizzazione della sorveglianza nel parco, "incide su di un
aspetto fondamentale della sua gestione" senza il previo ricorso alle
necessarie intese e procedure di cooperazione.
3. - In entrambi i giudizi promossi dalle Province autonome di
Trento e Bolzano non si e' costituito lo Stato.
Considerato in diritto
1. - Con due distinti ricorsi, le Province autonome di Trento e
Bolzano hanno promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, in relazione al d.P.C.m. 26 giugno 1997 (Istituzione degli
organi del coordinamento territoriale del Corpo forestale dello Stato
per l'ambiente), che istituisce, per il Parco nazionale dello
Stelvio, il "Coordinamento territoriale Stelvio", dotato di 60 unita'
provenienti dai ruoli del Corpo forestale dello Stato, con il compito
di svolgere la sorveglianza sul territorio del Parco.
Il d.P.C.m. che ha dato origine ai conflitti, adottato
unilateralmente, senza previa intesa o convenzione ne' con le
Province ricorrenti ne' con il Consorzio per la gestione del Parco
nazionale dello Stelvio, e' stato emanato, come risulta anche dal
preambolo, sulla base dell'art. 21 della legge 6 dicembre 1991, n.
394 (Legge quadro sulle aree protette), il quale al comma 2 prevede
che "la sorveglianza sui territori delle aree naturali protette di
rilievo internazionale e nazionale e' esercitata ... dal Corpo
forestale dello Stato" e che "con d.P.C.m. ... sono individuate le
strutture ed il personale del Corpo da dislocare ... presso gli enti
parco".
Le ricorrenti lamentano la lesione della propria sfera di
attribuzioni, come definita dall'art. 8, nn. 5, 6, 16 e 21, e
dall'art. 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, che
conferiscono ad esse competenze legislative di tipo primario e
funzioni amministrative in materia di urbanistica, tutela del
paesaggio, alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della
fauna, agricoltura, foreste e corpo forestale, e dall'art. 3 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, che al primo comma assegna alle
Province autonome, ciascuna per il rispettivo territorio, le funzioni
concernenti il Parco nazionale dello Stelvio, al quale viene
conservata una configurazione unitaria, ed al quarto comma stabilisce
che "la gestione unitaria del parco e' attuata mediante la
costituzione di un consorzio fra lo Stato e le due Province, le
quali, per la parte di propria competenza, provvedono con legge,
previa intesa fra i tre enti".
Le procedure cooperative disciplinate dall'art. 3 del d.P.R. n.
279 del 1974 sono richiamate e fatte salve dall'art. 35 della legge 6
dicembre 1991, n. 394, a norma del quale, "per il Parco nazionale
dello Stelvio si provvede in base a quanto stabilito dall'art. 3 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279". Lo stesso art. 35 aggiunge che "le
intese ivi previste vanno assunte anche con la regione Lombardia e
devono essere informate ai princi'pi generali della presente legge".
Le Province autonome lamentano anche la violazione del principio di
leale cooperazione, giacche' i provvedimenti di attuazione dello
speciale regime del Parco nazionale dello Stelvio non possono - si
afferma nei ricorsi - coincidere con un atto statale applicativo di
quanto disposto per tutte le aree protette di rilievo nazionale ed
internazionale dall'art. 21 della legge n. 394 del 1991, "ma devono
consistere negli speciali provvedimenti di attuazione del regime
previsto dalle norme di attuazione dello Statuto, dall'art. 35 della
legge quadro n. 394 del 1991 e dall'art. 11 del d.P.C.m. 26 novembre
1993, adottato a se'guito di intesa tra lo Stato e le Province
ricorrenti".
Secondo l'art. 11 dell'intesa stipulata in attuazione dell'art. 3
del d.P.R. n. 279 del 1974 e l'art. 11 del d.P.C.m. 26 novembre 1993,
"la sorveglianza sul territorio del parco e' esercitata, previa
convenzione con le amministrazioni interessate, dal Corpo forestale
dello Stato e, per la parte del parco inclusa nelle Province autonome
di Trento e di Bolzano, dal Corpo forestale provinciale di ciascuna
Provincia autonoma".
In conformita' a tale disciplina hanno legiferato le ricorrenti.
La legge della Provincia autonoma di Trento 30 agosto 1993, n. 22,
adottata in conformita' alla menzionata intesa, prevede all'art. 12
che "la sorveglianza sul territorio del Parco e' esercitata, previa
convenzione con le amministrazioni interessate, dal Corpo forestale
dello Stato e, per la parte del parco inclusa nelle Province autonome
di Trento e di Bolzano, dal Corpo forestale provinciale di ciascuna
Provincia autonoma". La legge della Provincia autonoma di Bolzano 3
novembre 1993, n. 19, anch'essa adottata in testuale conformita'
all'intesa raggiunta tra lo Stato, le Province autonome e la Regione
Lombardia (ai sensi dell'art. 3, quarto comma, del d.P.R. n. 279 del
1974 e dell'art. 35 della legge n. 394 del 1991), all'art. 13
contiene una previsione identica a quella, sopra riportata, della
legge della Provincia di Trento, mutuata anch'essa dall'art. 11 della
menzionata intesa e dall'art. 11 del d.P.C.m. del 26 novembre 1993.
Le Province ricorrenti avanzano in via subordinata una diversa
doglianza, nell'ipotesi in cui il d.P.C.m. 26 giugno 1997 dovesse
interpretarsi come diretto a disciplinare la sorveglianza nel Parco
nazionale dello Stelvio limitatamente al territorio non compreso nei
confini delle Province autonome.
Anche alla stregua di questa diversa interpretazione, che ne riduce
la portata circoscrivendola alla porzione del Parco dello Stelvio
compresa nel territorio della Regione Lombardia, il d.P.C.m. 26
giugno 1997 risulterebbe comunque lesivo della sfera di attribuzioni
delle Province autonome di Trento e Bolzano e del principio di leale
cooperazione. Pur se destinato a produrre effetti all'interno di un
ente territoriale diverso, le ricorrenti prospettano ugualmente un
conflitto di attribuzione in relazione a tale atto: disciplinando
l'organizzazione della sorveglianza nel parco, il provvedimento
governativo impugnato inciderebbe unilateralmente su un aspetto
fondamentale della gestione del parco, in contrasto, ad avviso delle
Province autonome, con il principio della sua gestione unitaria e
senza la convenzione di cui al citato art. 11 del d.P.C.m. 26
novembre 1993, che recepisce la piu' volte menzionata intesa del 27
marzo 1992.
2. - Con i ricorsi in epigrafe, le Province autonome lamentano la
lesione della propria sfera di attribuzioni ad opera del d.P.C.m. 26
giugno 1997, invocando i medesimi parametri e formulando doglianze
del tutto analoghe. I relativi giudizi possono pertanto essere
riuniti e decisi con unica sentenza.
3. - Entrambi i ricorsi devono essere accolti.
4. - Sullo speciale regime del Parco nazionale dello Stelvio questa
Corte si e' pronunciata in varie occasioni. Da ultimo, la sentenza n.
271 del 1997 ha ribadito che "l'adozione di provvedimenti legislativi
di tutela ambientale suscettibili di trovare applicazione anche
all'interno (di una porzione) del Parco nazionale dello Stelvio deve
essere preceduta dalle necessarie procedure di coordinamento e
cooperazione previste, a garanzia della 'configurazione unitaria' del
parco medesimo dall'art. 3 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279". E'
stato infatti ripetutamente chiarito che le prescritte intese
realizzano il principio di leale cooperazione tra lo Stato e gli enti
territoriali interessati rispetto all'esigenza di omogeneita' delle
discipline concernenti le modalita' della specifica tutela del Parco
dello Stelvio, coerentemente con la sua configurazione unitaria
(sentenze n. 302 del 1994; n. 366 del 1992; n. 210 del 1987).
Tale configurazione unitaria, d'altro canto, viene espressamente
riconosciuta e fatta salva dalla stessa legge quadro sulle aree
protette n. 394 del 1991, richiamata nel preambolo dell'impugnato
d.P.C.m. All'art. 35, la menzionata legge quadro ha sottratto alla
disciplina prevista per le altre aree protette di rilievo nazionale
ed internazionale il Parco nazionale dello Stelvio, confermando che
per esso si provvede in base a quanto stabilito dall'art. 3 del
d.P.R. n. 279 del 1974, e specificando che le intese ivi previste
devono essere assunte anche con la Regione Lombardia ed informarsi ai
princi'pi generali della stessa legge.
Il tenore testuale del provvedimento all'origine dei presenti
conflitti non consente di procedere a forme di interpretazione
adeguatrice analoghe a quelle che precedenti decisioni di questa
Corte hanno prefigurato affermando che, "sotto il profilo delle
procedure d'intesa previste dalle norme di attuazione relative al
Parco nazionale dello Stelvio ... il silenzio della legge, in
mancanza di una chiara e univoca volonta' diretta a modificare le
norme di attuazione, dev'essere interpretato nel senso di comportare
in ogni caso l'applicazione delle stesse" (sentenza n. 366 del 1992):
a fronte del disposto dell'art. 1 dell'impugnato d.P.C.m., secondo
il quale "presso ogni ente parco nazionale, costituito o adeguato ai
sensi della legge 6 dicembre 1991, n. 394, e' dislocato ... un
coordinamento territoriale del Corpo forestale dello Stato per
l'ambiente", la Tabella B allegata allo stesso d.P.C.m. 26 giugno
1997, che definisce il contingente da dislocare, assegna sessanta
unita' di personale al Coordinamento territoriale Stelvio,
precisando, in rubrica, trattarsi di Coordinamenti territoriali del
Corpo forestale dello Stato per l'ambiente "con circoscrizione
coincidente con il territorio nei parchi nazionali", con formulazione
che preclude all'interprete una lettura conforme alle norme di
attuazione statutaria.
La lettera del provvedimento, adottato unilateralmente dallo Stato
e ritenuto dalle ricorrenti lesivo delle proprie attribuzioni
statutarie, delinea un intervento destinato a spiegare diretta
efficacia sull'intero territorio del Parco nazionale dello Stelvio,
in contrasto con gli artt. 8 e 16 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, specie sotto il profilo delle attribuzioni in
materia di parchi e corpo forestale di cui, rispettivamente, ai
numeri 16) e 21) del citato art. 8. Realizzato senza seguire le
procedure di cooperazione richieste a tutela della configurazione
unitaria del parco dall'art. 3 delle norme di attuazione dello
statuto speciale, tale intervento si appalesa altresi' lesivo del
principio di leale cooperazione tra lo Stato e gli enti territoriali
vincolati dall'ordinamento alla gestione unitaria e coordinata del
Parco nazionale dello Stelvio.
Il d.P.C.m. 26 giugno 1997 risulterebbe lesivo delle competenze
provinciali costituzionalmente tutelate anche nell'ipotesi in cui si
dovesse intendere come avente efficacia limitata al territorio della
Regione Lombardia. Pur circoscritto in via interpretativa l'a'mbito
di applicazione del decreto, il contrasto con gli invocati parametri
infatti non verrebbe meno, richiedendo gli stessi, quanto meno, una
previa convenzione con il Consorzio per la gestione del Parco
nazionale dello Stelvio.
A quest'ultimo riguardo, non e' inutile ancora una volta ricordare
che, in attuazione dell'art. 3, quarto comma, del d.P.R. n. 279 del
1974 - a norma del quale "la gestione unitaria del parco e' attuata
mediante la costituzione di apposito consorzio fra lo Stato e le due
province" - e' stata stipulata in data 27 marzo 1992 l'intesa tra il
Ministero dell'ambiente, le Province autonome e la Regione Lombardia
avente ad oggetto la costituzione del Consorzio del Parco nazionale
dello Stelvio, recepita con d.P.C.m. 26 novembre 1993. Tale intesa,
all'art. 11, prevede che la sorveglianza sul territorio del parco
(affidata al Corpo forestale provinciale di ciascuna Provincia
autonoma per la parte del parco inclusa nel territorio delle
medesime) sia esercitata dal Corpo forestale dello Stato "previa
convenzione con le amministrazioni interessate" (v. anche l'art. 11
del d.P.C.m. 26 novembre 1993).
Il contrasto con lo statuto e le invocate norme di attuazione, da
un lato, e la contestuale violazione del principio di leale
cooperazione, dall'altro, rendono l'impugnato provvedimento statale
lesivo delle attribuzioni costituzionalmente garantite delle Province
autonome ricorrenti.
Rimane assorbita ogni ulteriore censura.