IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 380 del 1996
proposto da Cecconi Nadia, Coccioli Aldo, Davoli Vincenzo, De Martini
M. Luisa, De Petris Giancarlo e Polimeni Ivana, rappresentati e
difesi dall'avv. Sergio Boldrini, elettivamente domiciliati in
Ancona, al corso Mazzini n. 170;
Contro il Ministero delle finanze, in persona del Ministro
pro-tempore, non costituito in giudizio, per l'accertamento del
diritto dei ricorrenti a vedersi corrisposti gli interessi legali e
la rivalutazione monetaria sulle somme tardivamente erogate
dall'Amministrazione a seguito del loro disposto inquadramento, ai
sensi dell'art. 4, ottavo comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la memoria prodotta dai ricorrenti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 27 gennaio 1999, il consigliere
Galileo Omero Manzi;
Udito l'avv. Franco Boldrini, sostituto processuale dell'avv.
Sergio Boldrini, per i ricorrenti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con atto notificato il 2 aprile 1996, depositato l'11 aprile 1996,
la sig.ra Cecconi Nadia ed altri cinque consorti in lite, asserendo
di essere dipendenti del Ministero delle finanze, in servizio nella
provincia di Ancona, e di essere stati inquadrati in superiore
qualifica dal 1 luglio 1978, ai sensi dell'art. 4, ottavo comma,
della legge 11 luglio 1980, n. 312, hanno chiesto l'accertamento del
diritto al pagamento degli interessi legali e della rivalutazione
monetaria sulle maggiori retribuzioni tardivamente corrisposte
dall'Amministrazione datrice di lavoro, per effetto del loro
superiore inquadramento rispetto ai termini previsti dalla legge per
il perfezionamento del relativo procedimento di attribuzione della
nuova qualifica e del superiore livello retributivo.
L'Amministrazione, benche' ritualmente evocata in causa, non si e'
costituita in giudizio.
Con memoria depositata il 2 dicembre 1998, i ricorrenti hanno
insistito per l'accoglimento del ricorso.
D i r i t t o
1. - La questione posta con il ricorso e' stata gia' esaminata sia
da questo tribunale (v. sentenze 20 novembre 1997, n. 1172; 15
gennaio 1999, n. 6, decise nella camera di consiglio del 18 novembre
1998), che dal Consiglio di Stato (sez. IV, 27 settembre 1993, n.
799; 2 maggio 1995, n. 278; sez. VI, 26 maggio 1997, n. 747), nel
senso che interessi e rivalutazione monetaria sugli emolumenti
retributivi tardivamente corrisposti ai dipendenti statali, a seguito
del loro inquadramento ex art. 4, ottavo comma, della legge n. 312
del 1980, competono a decorrere dall'8 novembre 1988, allorche' e'
stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale la delibera 28 settembre
1988 della commissione paritetica di cui all'art. 10 della medesima
legge, con la quale e' stata determinata la corrispondenza tra le
precedenti qualifiche ed i nuovi profili professionali istituiti con
la sopravvenuta legge n. 312 del 1980.
Di conseguenza, secondo le conclusioni cui e' pervenuta la
richiamata giurisprudenza, ai fini del perfezionamento del complesso
procedimento di inquadramento dei dipendenti dello Stato, nel
contesto delle nuove qualifiche funzionali individuate in sede di
riassetto retributivo-funzionale disposto dalla richiamata legge n.
312 del 1980, le diverse Amministrazioni di appartenenza dei
dipendenti risultavano costituite in mora alla riferita data dell'8
novembre 1988, in quanto, a seguito della pubblicazione della tabella
di equiparazione tra le precedenti qualifiche ed i nuovi profili
professionali, non si frapponeva piu' alcuna preclusione od
impedimento procedimentale per la formalizzazione dei nuovi
inquadramenti sulla base delle diverse mansioni lavorative
effettivamente svolte, rispetto alla qualifica di effettiva
titolarita', ai sensi di quanto previsto dall'art. 3, ottavo comma,
della richiamata legge n. 312 del 1980.
Cio' comporta che il credito di lavoro del dipendente interessato a
tale operazione di reinquadramento e' venuto ad esistenza, ai fini
della decorrenza della rivalutazione monetaria e degli interessi
compensativi, alla data di pubblicazione della richiamata
deliberazione della commissione paritetica per l'inquadramento,
costituendo tale delibera l'atto conclusivo del procedimento
amministrativo devoluto dalla legge ai competenti organi, nel quale
si sono sostanziate le opzioni discrezionali e valutative in base
alle quali e' stato in concreto possibile il nuovo inquadramento.
In relazione a quanto precisato, il collegio non ha motivo di
discostarsi dall'orientamento fin qui seguito dal tribunale in
conformita' all'indirizzo della giurisprudenza del Consiglio di Stato
e, quindi, il ricorso andrebbe accolto, avendo i ricorrenti diritto
al pagamento della rivalutazione monetaria e degli interessi legali
sulle retribuzioni differenziali spettanti per effetto dell'accennato
inquadramento ex art. 4, ottavo comma della legge n. 312 del 1980 e
tardivamente corrisposte rispetto alla richiamata data dell'8
novembre 1988, a decorrere da tale termine fino al giorno
dell'effettivo pagamento delle stesse.
2. - Tuttavia l'accoglimento del ricorso risulta attualmente
precluso dalla sopravvenuta disposizione dell'art. 26, comma 4, della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, recante misure di finanza pubblica
collegate alla legge finanziaria per l'anno 1999 (legge 23 dicembre
1998, n. 449), il quale ha espressamente stabilito che "le somme
corrisposte al personale del comparto ministeriale per effetto
dell'inquadramento definitivo nelle qualifiche funzionali ai sensi
dell'art. 4, ottavo comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312 ... non
danno luogo ad interessi ne' a rivalutazione monetaria".
Cio' comporta, dunque, ai fini che qui interessa, la impossibilita'
per il giudice adito di acclarare la sussistenza di un diritto di
credito espressamente disconosciuto dal legislatore il quale, secondo
il collegio, con la previsione normativa richiamata non ha dato luogo
ad alcuna interpretazione delle norme vigenti, come sembrerebbe
desumersi dalla titolazione dell'art. 26 della legge n. 448 del 1998,
per cui deve escludersi qualsiasi efficacia retroattiva, propria
delle norme di interpretazione autentica, del disposto
disconoscimento del diritto alla rivalutazione monetaria dello
speciale credito retributivo di cui si controverte, attesa la
sostanziale precettivita' del divieto di pagamento di interessi, la
cui operativita' viene a concretizzarsi solo per crediti non ancora
riconosciuti in sede giudiziaria alla data del 1 gennaio 1999 di
efficacia del divieto suddetto.
Cio' posto, non vi e' dubbio che anche nella prospettiva della
affermata natura non interpretativa e, quindi, non retroattiva della
norma suddetta, per quanto riguarda il caso che occupa, secondo il
collegio, la innovativa previsione legislativa si rivela comunque di
ostacolo alla valorizzazione del richiamato orientamento della
giurisprudenza amministrativa, favorevole al riconoscimento del
diritto alla rivalutazione monetaria delle retribuzioni differenziali
tardivamente corrisposte ai ricorrenti, ai sensi dell'art. 4, ottavo
comma, della legge n. 312 del 1980, poiche' e' indubitabile che la
nuova norma che disconosce tale pretesa patrimoniale trovi piena
applicazione nei giudizi pendenti non ancora definiti con sentenza.
3. - In relazione a tale circostanza, in forza dei poteri
riconosciuti dall'art. 134 della Costituzione e dall'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dall'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87, il collegio ravvisa la necessita' di sollevare
d'ufficio eccezione di incostituzionalita' del citato art. 26, comma
4 della legge 23 dicembre 1998, n. 48, attesa la riconosciuta
rilevanza e non manifesta infondatezza dei dubbi di
incostituzionalita' dalla medesima ingenerati in rapporto ai principi
affermati dagli artt. 3, 24, 36, 97, 102, 103 e 113 della Corte
costituzionale.
Le sollevate questioni di possibile contrasto costituzionale sono
sicuramente rilevanti per la decisione della causa, se si considera
l'evidente nesso di strumentalita' esistente tra la norma sospettata
di incostituzionalita' e la risoluzione del giudizio de quo, per la
cui decisione si impone necessariamente l'applicazione di detta
disposizione normativa, la cui chiara enunciazione dispositiva e
precettiva non consente al collegio di privilegiare una diversa
soluzione interpretativa favorevole ai ricorrenti diretta a fugare il
sospetto di contrasto con le accennate norme della Corte
costituzionale.
Parimenti, la questione appare non manifestamente infondata,
considerato che il solo profilarsi di un dubbio di
incostituzionalita' impone al giudice, ex art. 23 della legge n. 87
del 1953, di provocare l'intervento della Corte.
3.A. - In particolare, secondo il collegio, la prevista esclusione
operata dall'art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998 della
corresponsione degli interessi e della rivalutazione monetaria sulle
somme dovute e tardivamente corrisposte a seguito del definitivo
inquadramento ai sensi dell'art. 4, ottavo comma, della legge n. 312
del 1980, si pone in primo luogo in contrasto con gli artt. 3 e 36
della Costituzione, poiche' in tal modo si sottopongono i crediti
considerati, in conseguenza dell'inadempimento dei rispettivi debiti,
ad un trattamento risarcitorio deteriore rispetto a quello previsto
per ogni altro credito di qualsiasi genere ed anche da lavoro
dipendente, senza la sussistenza di peculiarita' differenziatrici.
Non solo, ma la stessa norma, con l'esclusione del previsto ristoro
dell'inadempimento dei crediti retributivi suddetti, viene ad
ingenerare una ingiusta discriminazione tra i dipendenti statali che
vantano crediti identici nei confronti dell'Amministrazione, alcuni
dei quali hanno visto riconosciuto il diritto alla percezione della
rivalutazione monetaria e degli interessi legali per effetto di
pronunce giudiziarie e magari hanno anche ottenuto la liquidazione
delle relative spettanze, mentre altri, nonostante si siano parimenti
attivati in sede giudiziaria per ottenere il soddisfacimento delle
loro pretese patrimoniali, si sono tuttavia visti ingiustamente
pregiudicare le proprie aspettative per effetto dell'intervento del
legislatore sospettato di incostituzionalita', il quale, in tal modo,
si ritiene abbia violato il principio di uguaglianza di cui all'art.
3 della Costituzione, attesa la omogeneita' delle situazioni
giuridiche per le quali la legge in questione ha previsto una
regolamentazione differenziata.
3.B. - Secondo il collegio, la norma di cui si controverte si pone
sotto altro profilo ugualmente in contrasto con l'art. 36 della
Costituzione, poiche' viene a vulnerare il diritto alla giusta
retribuzione, mediante la sostanziale preclusione della operativita'
dei sistemi di garanzia della realita' della retribuzione stessa, dal
momento che, senza il riconoscimento della rivalutazione, si
determina un ingiustificato depauperamento del contenuto economico
dello stesso trattamento retributivo, a fronte del ritardo con cui il
medesimo viene materialmente corrisposto.
3.C. - Vi e' da rilevare inoltre che il sospetto di illegittimita'
dell'art. 26, comma 4 della legge n. 448 del 1998 si estende anche
alla violazione degli artt. 24, 102, 103 e 113 della Costituzione, in
quanto, di fatto, con l'accennato innovativo intervento di
disconoscimento del diritto alla rivalutazione dei crediti
retributivi, in contrasto con l'orientamento della giurisprudenza, il
legislatore ha di fatto vanificato il diritto costituzionale di
tutela giurisdizionale riconosciuto dall'art. 24 della Carta
fondamentale, attesa la evidente applicabilita' della nuova norma
anche in giudizi tuttora pendenti, quale e' quello di cui e' causa,
promosso proprio per il riconoscimento del suddetto beneficio
economico a titolo di sanzione patrimoniale del ritardo
nell'adempimento dell'obbligazione retributiva principale.
La lesione della suddetta posizione soggettiva costituzionalmente
garantita, si e' accompagnata con una illegittima interferenza nella
sfera di attribuzione del potere giurisdizionale riconosciuto
dall'art. 102 della Costituzione e, piu' in particolare, dagli artt.
103 e 113, per quanto riguarda le prerogative di tutela riservate al
giudice amministrativo nei confronti degli atti e dei comportamenti
della pubblica amministrazione.
Infatti, se e' vero che i precetti richiamati non vietano che il
legislatore ordinario possa variamente disciplinare il diritto di
difesa quale espressione della tutela giurisdizionale, in funzione di
superiori interessi di giustizia, subordinandone eventualmente
l'esercizio all'esperimento di una procedura ammnistrativa cio' non
toglie tuttavia che sussistono limiti ad una simile discrezionalita',
fra cui il principale e' rappresentato dalla condizione che
l'esercizio del diritto di difesa sia garantito in modo effettivo ed
adeguato alle circostanze.
Donde, in riferimento a tale principio, ritiene il collegio che il
limite anzidetto risulti ampiamente superato allorquando, come nel
caso di specie, il legislatore intervenga successivamente
all'esercizio dell'azione giudiziaria con disposizioni preclusive ed
innovative preordinate, in sostanza, a vanificare la tutela
giurisdizionale.
Peraltro, lo stesso insegnamento della Corte costituzionale e' nel
senso che violano l'art. 24 della Costituzione quelle norme che,
intervenendo nel corso di un giudizio, recano una nuova disciplina
sostanziale di segno opposto alle richieste degli attori di quel
processo ed alle interpretazioni giurisprudenziali ad essi favorevoli
(cfr.: Corte costituzionale, sentenza 10 aprile 1987, n. 123, in
riferimento all'art. 10, primo comma, della legge 6 agosto 1984, n.
425).
3.D. - Ad avviso del collegio, la norma in questione presenta un
ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale, in quanto il
sopravvenuto disconoscimento legislativo del diritto alla
rivalutazione del credito retributivo vantato dai ricorrenti nei
confronti dell'Amministrazione statale, si pone in contrasto anche
con il principio di buon andamento e di imparzialita' affermato
dall'art. 97 della Costituzione, a cui deve essere improntata
l'azione dal momento che in tal modo si introduce una ingiustificata
deroga a favore dello Stato al principio fondamentale di liquidazione
dei debiti liquidi ed esigibili.
4. - In conclusione, poiche' in relazione a quanto precisato tutte
le delineate questioni di incostituzionalita' dell'art 26, comma 4,
della legge n. 448 del 1998 sono rilevanti, nonche' non
manifestamente infondate, va disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la pronuncia sulla legittimita'
costituzionale della suindicata norma, rimanendo sospeso il presente
giudizio, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.