Ricorso della regione Veneto, in persona del Presidente
pro-tempore della giunta regionale, on. dr. Giancarlo Galan,
autorizzato dalla giunta regionale del Veneto con deliberazione n.
2560 del 27 luglio 1999 che si allega in copia (all. 1) rappresentata
e difesa, in forza di mandato rilasciato dal Vicepresidente della
giunta regionale Bruno Canella in assenza del Presidente, dagli
avv.ti Alfredo Bianchini e Luigi Manzi, con domicilio eletto presso
lo studio del secondo in Roma, via Confalonieri n. 5, come da mandato
a margine;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
suo Presidente pro-tempore; per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale di alcuni articoli del d.lgs. 19 giugno 1999 n. 299
(recante norme per la razionalizzazione del servizio sanitario
nazionale a norma dell'art. 1 della legge 30 novembre 1988, n. 419)
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 165 del 16 luglio 1999, Serie
Generale.
La legge 30 novembre 1998, n. 419 ha delegato il Governo ad emanare
uno o piu' decreti legislativi per la razionalizzazione del servizio
sanitario nazionale, per l'adozione di un testo unico in materia di
organizzazione e funzionamento del S.N.N. e per modifiche al d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502.
Il Governo ha cosi' emanato il d.lgs. del 19 giugno 1999, n. 229,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 165 del 16 luglio 1999.
La regione Veneto, deducendo l'illegittimita' costituzionale di
alcuni articoli del predetto decreto, lo impugna per i seguenti
motivi:
D i r i t t o
1. - Violazione dell'art. 76 della Costituzione da parte dell'art.
1 del decreto 229 del 1999 e dei nuovi commi dell'art. 1 del d.lgs.
n. 502 del 1992 eccesso di delega. Violazione dei principi generali
concernenti l'autonomia statutaria, legislativa ed amministrativa
delle regioni con particolare riferimento agli artt. 3, 115, 117,
118, 119, 123 della Costituzione. L'art. 1 del d.lgs. in esame si
propone la modificazione dell'art. 1 del d.lgs. 30 dicembre 1992 n.
502 che aveva riordinato la disciplina in materia sanitaria a norma
dell'art. 1 della legge 421/1992. Dopo aver dichiarato che la tutela
della salute costituisce un diritto fondamentale dell'individuo ed un
interesse della collettivita', da garantire attraverso il servizio
sanitario nazionale, il decreto indica nel piano sanitario nazionale
lo strumento per individuare i livelli essenziali ed uniformi di
assistenza da assicurare in tutto il territorio e le relative risorse
finanziarie. Tale piano, la cui durata viene determinata in un
triennio, e' adottato dal Governo che deve stabilirne i contenuti
secondo principi e criteri indicati in dettaglio dal nuovo art. 1,
comma 10 del d.lgs. n. 502 del 1992: in particolare alla lettera e)
del citato comma 10, in relazione al successivo nuovo comma 11, si
prevede la adozione di progetti-obiettivo da parte del Ministero
della sanita' (con decreto di natura non regolamentare), da
realizzare anche con l'integrazione funzionale operativa dei Servizi
sanitari e dei Servizi socio assistenziali degli enti locali. Per
cosi' dire a valle del piano sanitario nazionale (e degli stessi
progetti-obiettivo), si colloca il piano sanitario regionale che
dovrebbe rappresentare, secondo quanto dice con qualche enfasi il
nuovo comma 13, il piano strategico degli interventi per gli
obiettivi di salute ed il funzionamento dei servizi per soddisfare le
esigenze specifiche della popolazione regionale anche in riferimento
agli obiettivi del piano sanitario nazionale. Sennonche', piu'
realisticamente, il seguito del comma 13 aggiunge che le regioni,
entro centocinquanta giorni dalla data di entrata in vigore del piano
sanitario nazionale "adottano o adeguano i Piani sanitari regionali"
cosi' comprendendosi che i Piani regionali stessi sono in concreto
connessi e dipendenti dal piano sanitario nazionale cui, appunto,
debbono adeguarsi. Di piu', per garantire questo adeguamento le
regioni (e le provincie autonome), secondo il successivo nuovo comma
14, debbono in via preventiva trasmettere al Ministero della sanita'
i relativi schemi o progetti di Piani sanitari allo scopo di
acquisire il parere dello stesso "per quanto attiene alla coerenza
dei medesimi con gli indirizzi del piano sanitario nazionale" il che,
ad evidenza, accentua attraverso una forma in qualche modo
certificativa della coerenza "regionale", la dipendenza del piano
sanitario regionale al piano sanitario nazionale, sminuendosi cosi'
quella funzione strategica che pure si era detto di voler attribuire
al piano regionale medesimo. Il nuovo comma 17 dell'art. 1 del
d.lgs. 502/1992 si preoccupa anche di considerare l'ipotesi che la
regione, trascorso un anno dalla entrata in vigore del piano
nazionale, non abbia adottato il relativo piano sanitario regionale
nel senso di stabilire un duplice ordine di sanzioni. La prima
sanzione consiste in un divieto alla regione di accreditare nuove
strutture. La seconda sanzione (dopo un complicato procedimento che
muove da una diffida del Ministero della sanita' per terminare con un
provvedimento del Consiglio dei Ministri) consiste nella adozione di
atti necessari per dare attuazione nella regione al piano sanitario
nazionale a prescindere da un piano regionale, ivi compresa la nomina
di commissari ad acta. In sintesi il sistema cosi' delineato vede,
dunque, il perno in un piano sanitario nazionale ed in
progetti-obiettivo adottati e gestiti, anche nel dettaglio, dal
Ministero della sanita', con obbligo della regione di adeguarvisi
mediante un piano regionale che deve acquisire un previo attestato di
coerenza al piano sanitario nazionale, rilasciato dallo stesso
Ministero della sanita', pena, in difetto di adozione (e fors'anche
di coerenza nel senso sopra inteso), di sanzioni che vanno
dall'impedimento dell'esercizio di una attivita' amministrativa
(quella di accreditamento), all'estremo della nomina di commissari ad
acta governativi. Lo statuto della regione Veneto in conformita' ai
principi costituzionali indicati in particolare dall'art. 123 della
Costituzione, disciplina la funzione amministrativa regionale (artt.
da 48 a 53) riservando alla legge regionale sia l'organizzazione
amministrativa sia, in particolare, al fine del buon andamento e
della imparzialita' della azione amministrativa, il procedimento di
formazione degli atti amministrativi regionali. Organizzazione e
procedimento sono, dunque, riservati nelle materie di competenza ex
117 della Costituzione alla legislazione regionale non solo in
conformita' ai principi costituzionali ma anche, in concreto, sulla
base di norme statutarie che hanno poi trovato via via attuazione
legislativa dal 1971 ad oggi. Il sistema introdotto (e sopra
delineato) dall'art. 1 del d.lgs. impone alle regioni uno schema
procedimentale della loro azione amministrativa che si deve
obbligatoriamente esprimere in un piano (sanitario regionale) con una
durata predeterminata (triennale, per l'obbligatorio adeguamento al
Piano, triennale, nazionale), con un risvolto sanzionatorio
nell'ipotesi di mancata adozione di quel modulo di azione
amministrativa ovvero di adozione di un modulo che non sia coerente
con quello nazionale. L'imposizione di uno schema di azione
obbligato sotto il profilo organizzatorio-procedimentale appare
sicuramente in contrasto con il principio della autonomia statutaria
regionale che, nelle materie di competenza legislativa regionale,
appunto, garantisce la liberta' delle forme organizzatorie e
procedimentali. Codesta Corte nella sentenza n. 461 del 19 novembre
1992 (espressa proprio in materia di Sanita' pubblica) nel dichiarare
costituzionalmente illegittima la norma contenuta nell'art. 5 della
legge n. 175/1992, ha fra l'altro puntualizzato che "esiste una
connessione naturale tra la disciplina del procedimento e la materia
della organizzazione: la regolamentazione, da parte della regione,
dei procedimenti amministrativi di propria spettanza e' un corollario
della competenza in materia di ordinamento degli uffici, quale
espressione della sua potesta' di autorganizzazione". Se gia' queste
considerazioni, autorevolmente confortate dall'insegnamento di
codesta Corte, persuadono della illegittimita' costituzionale del
sistema complessivamente introdotto dall'art. 1, che pretende di
imporre uno schema di procedimento e di organizzazione alle regioni
nella attuazione del servizio sanitario nazionale, e' subito da
aggiungere che questa illegittimita' appare accentuata da cio' che
non soltanto si impone uno strumento di Pianificazione senza
alternative, ma che lo si impone con una attribuzione (che per le
regioni diventa imposizione) di competenza che non trova
giustificazione alcuna. Si vuol dire che l'art. 1 (nell'introdurre i
nuovi commi dell'art. 1 del d.lgs. 502/1992) obbliga le regioni a
concorrere alla attuazione del servizio sanitario nazionale
attraverso uno strumento amministrativo, il, piano regionale
sanitario, inteso nel sistema del decreto come provvedimento
amministrativo a sua volta attuativo di altro provvedimento
amministrativo, il piano sanitario nazionale, adottato dal Governo (e
per i piani attuativi del Ministero della sanita'). Ora, secondo un
principio indiscusso (e d'altronde implicitamente confermato anche da
codesta Corte con sentenza n. 407 del 18 luglio 1989), compete alla
regione la scelta degli strumenti di intervento, a livello
legislativo o a livello amministrativo, e la conseguente ripartizione
delle competenze fra i vari organi regionali. Indendendosi cosi' che
la legislazione statale non puo' imporre alle regioni che
l'attuazione del piano sanitario nazionale avvenga a livello
amministrativo e non per ipotesi anche attraverso interventi
legislativi. Ne' si potrebbe obiettare che il testo dell'art. 1 non
esclude la possibilita' di interventi legislativi regionali in
materia. Non lo si potrebbe obiettare, non soltanto perche' la norma
addirittura pone delle sanzioni se il piano sanitario regionale non
venisse adottato (con cio' dimostrandosi che quello del piano
sanitario regionale diventa il modulo inderogabile), ma soprattutto
perche' anche se ammettesse interventi legislativi ne verrebbe
aggravata la censura di illegittimita' costituzionale per quanto si
pretenderebbe che un piano sanitario nazionale, avente natura
amministrativa, diventi norma quadro di principio della legislazione
regionale³ Il che, evidentemente, non e' consentito ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione che riserva esclusivamente alla
legge statale la funzione di normazione di principio della
legislazione regionale. D'altronde l'art. 1 in esame, vuoi nella
parte in cui indica i contenuti del piano sanitario nazionale, vuoi
nella parte in cui indica i contenuti della relazione annuale del
Ministero della sanita', finisce per dettare delle disposizioni di
estremo dettaglio alle regioni, indipendentemente dal piu' generale
problema dell'imposizione di uno schema organizzativo procedimentale
di azione amministrativa di cui si e' sopra detto. In effetti il
dettaglio del piano sanitario nazionale e della relativa relazione,
si traducono in altrettante disposizioni di dettaglio cui la regione
deve uniformarsi obbligatoriamente, pena le sanzioni di cui sopra,
nei piani regionali sanitari. Infatti il d.lgs. obbligando le
regioni alla "coerenza" obbliga le stesse ad assumere pari pari i
contenuti del piano sanitario nazionale il che si traduce in un
obbligato recepimento di dettaglio dei contenuti stessi del piano
sanitario nazionale. Codesta Corte ha piu' volte affermato che le
disposizioni dirette a porre i principi concernenti l'organizzazione
regionale non puo' giungere al punto di estromettere di fatto le
regioni dalle materie di loro competenza. Si vuol dire cosi' che, per
quanto sia da riconoscersi una esigenza di uniformita', in vista di
una generale e comune tutela dell'interesse alla salute, non si puo'
giungere al punto di appiattire ogni relativa disciplina annullandosi
il potere di autonoma determinazione delle regioni costringendole ad
assumere integralmente i contenuti di un piano nazionale adottato per
di piu' a livello amministrativo, come limite addirittura di
un'eventuale attivita' legislativa regionale in materia. Sotto un
profilo piu' particolare, la lesione della autonomia regionale si
apprezza considerando che le disposizioni contenute nel nuovo comma
14 dell'art. 1 (che impone alle regioni di trasmettere al Ministro
della sanita' gli schemi o progetti di piani sanitari allo scopo di
acquisire il parere dello stesso per quanto attiene alla coerenza dei
medesimi con gli indirizzi del piano sanitario nazionale), non
soltanto sottomettono l'attivita' regionale al "giudizio" di un
Ministero (come si e' gia' evidenziato), ma rendono anche del tutto
svincolato e libero da regole, canoni o criteri tale giudizio.
Infatti non si rinviene nel testo legislativo alcun indirizzo ed
alcun principio che possano circoscrivere e delimitare i confini, i
contenuti e le modalita' del giudizio stesso. Si apre cosi' la
strada ad un procedimento che, per la sua indeterminatezza e per
l'assenza di regole, puo' condurre alla manifestazione di qualsiasi
arbitraria valutazione: il giudizio di coerenza viene percio' rimesso
ad una sorta di discrezionalita' incontrollabile che un organo dello
Stato puo' esercitare nei confronti della regione. La lesione della
autonomia regionale puo' essere apprezzata anche con riferimento al
terzo comma del nuovo art. 1 laddove si affida al piano sanitario
nazionale di individuare (con un effetto che diventa poi vincolante
per le regioni, per il gia' ricordato regime di coerenza") livelli
essenziali e uniformi di assistenza nell'ambito del servizio
sanitario nazionale. Naturalmente si condivide il principio,
ispirato ad un rilevante interesse pubblico, che sul territorio
nazionale siano assicurati i livelli essenziali di assistenza per
tutti i cittadini, ma perche' uniformi?. Se all'espressione in esame
si potesse attribuire un significato di endiadi, nessun problema. Ma
se, come sembra (considerato che tale espressione e' anche utilizzata
in successive disposizioni ed in contesti diversi) fosse da
attribuirsi un significato autonomo rispettivamente all'aggettivo
essenziale ed a quello uniforme, la domanda ritornerebbe in tutta la
sua rilevanza. Perche' una regione, una volta assicurato il servizio
essenziale, dovrebbe anche garantirlo come uniforme?. Non sussiste
una risposta logica se non quella di una imposizione di un modulo
unico che prescinde dalle connotazioni, dalle risorse, dalle
caratteristiche di ciascuna realta' regionale. E, poiche' in materia
sussiste l'autonomia legislativa e amministrativa delle regioni, non
puo' non considerarsi costituzionalmente illegittima, alla luce delle
disposizioni in rubrica indicate, una norma che lede tale autonomia e
che prescinde dal valutare le diversita' delle singole realta'
regionali. La lesione della autonomia regionale puo' essere
apprezzata, come si e' visto, considerando il sistema sanzionatorio
introdotto dal nuovo art. 1, comma 17 che si articola nella
possibilita' di impedire, da un lato, alla regione di accreditare
nuove strutture e di nominare, d'altro lato, commissari ad acta. La
legge delega n. 419/1998 all'art. 2, lett. oo), prevedeva a sua volta
un duplice sistema sanzionatorio. Da un lato penalizzazioni sul piano
finanziario consistenti in riduzioni o dilazioni dei flussi
finanziari in caso di inerzia o ritardo delle regioni nell'adozione o
nella attuazione di programmi; d'altro lato forme di intervento del
Governo volte a far fronte, nei casi piu' gravi, all'eventuale
inerzia delle amministrazioni. Come ben si vede il sistema
sanzionatorio delineato dalla legge delega contemplava due ipotesi
molto precise: la penalizzazione finanziaria ovvero interventi
sostitutivi del Governo. Non contemplava affatto (e non avrebbe
potuto contemplarlo) forme di congelamento del potere amministrativo
regionale in relazione all'accreditamento delle strutture, come
invece - e illegittimamente - prevede il decreto delegato. In questo
ordine di considerazioni, si rende evidente per un verso l'eccesso di
delega e quindi la violazione dell'art. 76 della Costituzione e, per
altro verso, la violazione degli artt. 115, 117 e 118 della
Costituzione per quanto si pretende con una legge dello Stato di
impedire il normale svolgimento di competenze e poteri regionali.
Quanto alla configurazione di interventi di commissari ad acta si
verifica ancora una volta un eccesso di delega censurabile ex art. 76
della Costituzione. Infatti il gia' citato art. 2 oo) collegava forme
di intervento del Governo all'inerzia o a ritardi nella attuazione e
adozione di programmi: programmi che, nell'ottica del legislatore
delegante, potevano differenziarsi dal piano sanitario regionale.
Ora, stabilire una sorta di automatismo fra mancanza di piano
sanitario regionale e nomina del commissario ad acta significa
trascurare l'eventualita' che la realizzazione delle finalita' dei
piano sanitario nazionale possa essere conseguita anche attraverso
diversi moduli organizzatori. La mancanza di un piano sanitario
regionale, si vuole cosi dire, non e' di per se' necessariamente
sintomo di non attuazione del piano sanitario nazionale, per cui
stabilire l'equazione "mancanza di piano sanitario regionale =
commissario ad acta", sembra eccessivo e, comunque, un eccesso
rispetto alla delega.
2. - Violazione dell'art. 76 della Costituzione da parte degli
artt. 1 e 2, d.lgs. n. 229/1999 e dei nuovi commi degli artt. 1 e 2
del d.lgs. n. 502 del 1992 eccesso di delega. Un non trascurabile
aspetto di illegittimita' del decreto delegato (e in particolare,
degli artt. 1 e 2) e' rinvenibile sotto il profilo dell'eccesso di
delega in relazione alla legge 23 ottobre 1992, n. 421. Ora, e'
vero che il d.lgs. di cui si lamenta l'incostituzionalita' e' stato
emanato in attuazione di una specifica legge delega (la legge 30
novembre 1998, n. 419) che, dunque, costituisce necessario e
imprescindibile parametro di verifica della congruita' della
normazione di dettaglio. E' altrettanto vero, pero', che tale
decreto non interviene a operare in una terra di nessuno, ma si
inserisce (o, meglio, tende dichiaratamente a coordinarsi) entro la
cornice normativa delineata dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502.
Anzi, lo stesso oggetto primario della delega (v. art. 1, comma 1,
legge n. 419/1998), consiste nel conferimento al Governo del potere
di emanare "uno o piu' decreti legislativi recanti disposizioni
modificative e integrative del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502":
cosicche' deve ragionevolmente ritenersi che il Governo,
nell'attivarsi, dovesse - quanto meno con riferimento alle
disposizioni integrative - disporsi lungo una linea normativa non
solo conforme ai principi e criteri direttivi di delega di cui
all'art. 2, legge n. 419/1998, ma altresi' rispettare i principi ed i
criteri direttivi di cui all'art. 1 della precedente legge delega (n.
421/1992), che vengono, dunque, per cosi' dire richiamati per
relationem e in via ricettizia nel momento stesso in cui il
delegante, manifestando la necessita' di integrare la normativa
pregressa, ne verifica anche i principi ispiratori. Ora, non pare
proprio che questo percorso integrativo sia stato rispettato
dall'"ultimo" legislatore delegato. E cio' perche' il Governo, lungi
dal conformarsi ai (peraltro difficilmente individuabili) principi di
cui alla legge n. 419/1998, ha sopravanzato gli stessi criteri
direttivi di cui alla legge n. 421/1992. Particolarmente
significativo in proposito e' l'art. 2, d.lgs. n. 229/1999: questa
norma dichiaratamente integra l'art. 2, d.lgs. n. 502/1992
(disposizione che ha un solo generico comma), aggiungendo ben sette
commi che regolamentano nel dettaglio la Conferenza permanente per la
programmazione sanitaria e socio sanitaria regionale, la formazione e
il contenuto del piano sanitario regionale, e cosi' via. Sembra,
dunque, che questa norma contribuisca a offrire un decisivo
contributo in materia di regionalizzazione sanitaria ... senonche'
essa si chiude, poi, con un comma (il nuovo 2-octies), che introduce
una peculiare procedura sanzionatoria (che puo' sfociare anche nella
nomina di un commissario ad acta) che ben rispecchia la filosofia del
decreto e che fa apparire la regione come ente "sotto tutela". E
cio' (ma e' scontato aggiungerlo) senza che precisa indicazione in
tal senso siano desumibili ne' dalla legge delega n. 421 del 1992,
ne' da quella del novembre dello scorso anno (419/1998). Ma gli
esempi potrebbero continuare, se solo si consideri che la stessa
filosofia dell'operazione di riforma sanitaria sembra essere (piu'
che integrata o modificata) addirittura stata stravolta. Valga per
tutte le osservazione relativa ai rapporti tra la programmazione
sanitaria regionale e nazionale: infatti, mentre la delega del 1992
(v. nuovo art. 1, comma 1, lett. c), ispirandosi dichiaratamente al
principio di sussidiarieta', costruiva come residuale la competenza
statale, ergendo le regioni al ruolo di protagoniste, al contrario il
decreto delegato del 1998 (la cui legge delega si dichiara
strumentalmente intenzionata a "completare il processo di
regionalizzazione" capovolge la prospettiva e antepone a ogni altra
l'iniziativa statale (v. nuovo art. 1, comma 3, nonche' l'intero
nuovo art. 2). In altre parole, sotto lo schermo della mera
integrazione del sistema sanitario in essere, l'odierno decreto
delegato rallenta il processo di regionalizzazione e, lungi dal
limitarsi a un'opera di razionale completamento, stravolge i principi
e i criteri direttivi della delega "madre" del 1992 (che, nella
prospettiva sopraindicata dovrebbe concorrere a reggere l'odierno
decreto delegato) senza provvedere a una loro adeguata sostituzione.
Esaminando nel dettaglio alcune disposizioni del nuovo art. 2 si puo'
maggiormente apprezzare la forte invasione del potere statale nei
confronti della regione. Il comma che diviene 2-bis nel decreto 502,
nel dichiarare che la legge regionale istituisce la conferenza
permanente per la programmazione sanitaria e socio-sanitaria
regionale, impone la partecipazione alla conferenza di alcuni
soggetti, condizionandone cosi', ab origine caratteristiche e
connotazioni. Tale disposizione appare in contrasto con i principi
costituzionali che assicurano l'autonomia regionale nella disciplina
del procedimento e dell'organizzazione nelle materie in cui la
regione ha competenza legislativa e, in corrispondenza,
amministrativa. D'altronde (come e' gia' stato chiarito da codesta
corte in sentenza n. 461/1992): "la regolamentazione, da parte della
regione dei procedimenti amministrativi di propria spettanza e' un
corollario della competenza in materia di ordinamento degli uffici,
quale espressione della sua potesta' di auto organizzazione". Ebbene,
nella specie, non soltanto si e' prevista da parte della legge
statale una conferenza regionale permanente, ma addirittura se ne
viene a disciplinare anche la composizione. La composizione di tale
conferenza e' rilevante anche perche', secondo il successivo nuovo
comma 2-ter inserito nel decreto 502/1992, il progetto del piano
sanitario regionale e' sottoposto alla conferenza stessa ed e' poi
approvato proprio dopo l'esame delle osservazioni eventualmente
formulate dalla conferenza, cosicche', secondo tale procedimento, la
conferenza funziona come organo per cosi' dire terzo rispetto alla
regione che deve approvare, non si dimentichi, il suo piano sanitario
regionale. In questo quadro il piano sanitario regionale si trova in
qualche modo fra due fuochi: tra un piano sanitario nazionale a cui
deve essere "coerente" ed un parere di una conferenza (in qualche
modo "terza" rispetto alla organizzazione regionale) al cui parere
deve uniformarsi. Anche in questa prospettiva, quindi, viene leso,
secondo una procedura abbastanza irrazionale, l'autonomo potere di
autorganizzazione delle regioni. Ancor piu' preoccupante, sotto il
profilo della lesione della autonomia regionale, e' il nuovo comma
2-sexies (inserito nel decreto 502/1992) che disciplina nel dettaglio
i contenuti dell'attivita' regionale (ed in buona sostanza,
indirettamente, i contenuti dello stesso piano sanitario regionale).
Infatti in una serie di punti (a loro volta articolati in sottopunti)
che vanno dalla lettera a) alla lettera h) vengono individuati i
contenuti sia per un'eventuale azione legislativa sia addirittura per
un'eventuale azione amministrativa concernenti la distribuzione,
l'organizzazione, la gestione, il controllo delle unita' sanitarie
locali in una visione di tale dettaglio da non consentire ulteriori
margini di autonomia alla regione: ne' sul piano legislativo, ne'
tantomeno sul piano amministrativo. Ora e' ben noto, secondo un
costante indirizzo di codesta Corte, che debbono considerarsi
costituzionalmente illegittime quelle norme della legislazione
statale che anziche' porre principi e criteri generali cui deve
ispirarsi l'attivita' legislativa della regione, impediscono alle
regioni l'esercizio delle loro legittime competenze attraverso
l'imposizione di norme di dettaglio. Tanto piu' grave appare nella
specie la portata delle modifiche introdotte dall'art. 2 in quanto
l'invasione statuale si rivolge addirittura all'esercizio della
attivita' amministrativa della regione.
3. - Ulteriore violazione degli artt. 76, 115, 117, 118, 119, 123
Cost., da parte di tutta la normativa del d.lgs. 229 del 1999 e, in
particolare, da parte degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7, 10, 13, 15, 16
dello stesso, in relazione ai principi di cui alla legge delega n.
419/1998. Il discorso muta di poco se, anziche' ipotizzare - come
corpus sovrano - una macro-delega, ai fini dell'individuazione dei
principi e dei criteri direttivi cui il legislatore delegato avrebbe
dovuto attenersi si opti per una micro-delega, sostanziata, appunto,
dai soli principi contenuti nella legge n. 419/1998. La semplice
panoramica dell'art. 2, infatti, consente di constatare che il
delegante, anziche' delegare per principi e criteri, si e' limitato a
delegare per "oggetti", elencando accuratamente un'interminabile
serie di ambiti di intervento del legislatore delegato, ma omettendo
di enunciare in concreto i principi-guida (si considerino, a titolo
esemplicativo, le lettere c), i), m), n), r), s), n), z), aa), bb),
dd), ff), gg), ii), pp), qq), dell'art. 2, comma 1). Ora, e' pur
vero che la genericita' della delega e', innanzitutto, vizio della
legge delega. Ma e' altrettanto vero che tale vizio, pur rilevante ex
se, non puo' certo farsi valere nei ristretti limiti dell'impugnativa
della legge delega. Se cosi' fosse, infatti, la genericita' della
delega diverrebbe garanzia di "impunita'" per l'atto delegato che,
non essendo vincolato ad alcun parametro (o essendo vincolato a
parametri estremamente labili proprio perche' generici) non potrebbe
mai venire "accusato" di eccesso di delega .... per il semplice fatto
che un "livello" corretto di delega non e' individuabile a causa del
vizio originario di genericita'. La paradossalita' dell'esito
interpretativo, dunque, non puo' non imporre una meditata cautela:
proprio perche' la delega e' generica, cioe', il decreto delegato non
e' legibus solutus ma e' doppiamente a rischio per vizi propri
(eccesso) e per vizi derivati. Del resto, anche codesta Corte, con
sentenza n. 32 del 10 maggio 1994, ha precisato (con principio
espresso in ipotesi di materia delegificata, ma comunque utilizzabile
a fini generali) che la determinazione di criteri e principi
direttivi deve essere espressamente e sufficientemente determinata (e
pure il Consiglio di Stato, con parere reso adununanza generale n.
1176/1995 del 11 aprile 1996 ha segnalato la sindacabilita' da parte
della Corte costituzionale degli atti legislativi adottati dal
Governo alla stregua dell'art. 76 Cost., trattandosi di atti
equiparati, quanto a forza e valore formale, alle leggi ordinarie).
Si vuol dire, in altre parole, che l'eccesso di delega che si e'
prospettato come vizio dell'art. 2 poco sopra considerato (e che si
e' prospettato anche in altri motivi del presente ricorso) va
altresi' ricondotto (ed in quest'ottica le argomentazioni qui
illustrate vanno estese non soltanto ai casi in cui si e' dedotto
l'eccesso di delega) alla genericita' della stessa legge delegante
che diviene essa medesima radice e causa dei profili di
illegittimita' non soltanto sotto l'aspetto appunto dell'eccesso di
delega.
4. - Violazione degli artt. 76, 115, 117, 118, 119, 123 Cost., da
parte di tutta la normativa del d.lgs. 229 del 1999 e, in
particolare, da parte degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7, 10, 13, 15, 16
dello stesso, anche in relazione all'art. 1, comma 3, legge n.
419/1998 nonche' in relazione alla parziale mancata acquisizione del
parere della competente conferenza e alla mancata considerazione del
parere medesimo espresso dalla conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome. L'individuazione della conferenza
competente puo' risultare paradossalmente problema di secondaria ma
non irrilevante importanza) se solo si consideri che il parere
concretamente reso (ed espresso, comunque, da commissione
incompetente) non e' stato tenuto in grande considerazione (e cosi'
e' stato sostanzialmente vanificato in sede di attuazione della
delega). La conferenza espressasi in proposito aveva, infatti,
subordinato la conferma del parere di massima favorevole alla bozza
di d.lgs., condizionando, pero', tale giudizio all'accoglimento di
osservazioni relative ed emendamenti ritenuti essenziali e al
positivo riscontro di osservazioni relative ed emendamenti ritenuti
rilevanti. L'accoglimento e questo positivo riscontro non sono
stati, pero' integrali. Per cui in buona sostanza si dovrebbe
considerare che non vi sia stato parere favorevole, non essendosi
affatto concretizzate le condizioni poste dalla conferenza. Infatti,
per quanto riguarda l'art. 1, comma 14, del d.lgs. n. 502 del 1992,
introdotto dall'art. 1 d.lgs. n. 229 del 1999, relativo al parere
sugli schemi o progetti di piani sanitari regionali il testo non e'
stato migliorato precisando che la "coerenza" verificata negli
aspetti generali. Relativamente all'art. 10 (che ha modificato
l'art. 9-bis del decreto n. 502/1992 sulle sperimentazioni
gestionali) si segnala che e' stata accolta la richiesta dei due
elementi ritenuti indispensabili (1. Partecipazione dei privati fino
al 49%; 2. limitazione dell'esclusione del subappalto alle sole
attivita' di assistenza diretta), ma non la richiesta piu' generale:
la conferenza Stato-regioni definisce i criteri e le regioni
autorizzano. Analogamente e' avvenuto per le osservazioni relative
ad emendamenti da apportare ritenuti rilevanti. Relativamente
all'art. 4 del decreto n. 229/1999 (che ha inserito il comma
1-quinquies all'art. 4 del d.lgs. n. 502/1992), non risulta
confermato nel testo il contenuto della risposta fornita, su questo
argomento, dai rappresentanti del Governo in sede di conferenza circa
l'inserimento di una norma che prevedesse il coinvolgimento della
conferenza nella valutazione di situazioni eventualmente
determinatesi per la conferma delle aziende ospedaliere, per
persistente carenza di requisiti. Relativamente all'art. 13 del
decreto n. 229 del 1999 che ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992
l'art. 15-ter, gia' indicato come 17-ter nella fase di elaborazione
del decreto, non si e' tenuto conto del parere contrario delle
regioni, al proliferare di dirigenze nei molteplici profili
professionali. Per quanto concerne l'art. 16 del d.lgs. n. 229 del
1999 che ha inserito l'art. 19-ter nel testo del decreto 502 del
1992, non si e' tenuto conto del fatto che le regioni avevano
ribadito che deve essere la singola regione a valutare la
possibilita' di utilizzare il Fondo del 3% per i processi correttivi
scaturenti dal patto di stabilita'. Ma ancor piu' censurabile e' il
fatto che alcuni punti dello schema di decreto non siano stati
sottoposti al parere di nessuna conferenza. Cio' vale per quanto
riguarda l'art. 3 del d.lgs. n. 229 del 1999 che ha inserito l'art.
3-bis, comma 15 nel d.lgs. n. 502 del 1992: la previsione normativa
di una procedura di prima applicazione per la nomina di direttori
generali non puo', infatti, limitarsi ad una facolta' delle regioni
di disporre un'eventuale proroga dei contratti in corso. Ancora, per
l'art. 4 del d.lgs. n. 229 del 1999 che ha introdotto il nuovo art.
4, comma 1-ter nel d.lgs. n. 502 del 1992: tale previsione normativa
relativa alla esclusione comunque di possibilita' di conferma per le
aziende ospedaliere che costituiscano il solo presidio ospedaliero
pubblico della U.S.L., non risulta essere stata mai sottoposta al
parere delle regioni (che, invano, ne hanno chiesto la soppressione).
Per il successivo comma 1-octies del nuovo art. 4 previsione
normativa in grado di condizionare negativamente la possibilita' di
utilizzo per le regioni del cosiddetto "Fondo 3%") non risulta anche
essa essere stata mai sottoposta al parere delle regioni (e invano le
regioni ne hanno chiesto la soppressione). Si consideri l'art. 5 del
d.lgs. n. 229 del 1999 che ha aggiunto un art. 5-bis nel decreto n.
502/1992 relativo ai casi di mancata attivazione degli accordi di
programma per l'art. 20 della legge n. 67/1988 che non risulta essere
stato mai sottoposto al parere delle regioni, e, in ogni caso appare
troppo drastica ed automatica. Anche qui le regioni inutilmente ne
hanno invano chiesto la modifica. Nemmeno la previsione normativa di
piu' aree dipartimentali all'interno del dipartimento di prevenzione
risulta essere stata mai sottoposta al parere delle regioni (art.
7-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, introdotto dall'art. 7 del
d.lgs. n. 229 del 1999). In altre parole, alla luce di tali rilievi
non si comprende proprio quale finalita' abbia la previsione
normativa che impone che lo schema di d.lgs. sia sottoposto al vaglio
di un organo partecipato dalle regioni. Perche' delle due l'una: o
la norma della legge delega che prevede quel parere e' superflua,
oppure e' illegittima quella norma delegata che e' nata senza essere
sottoposta previamente (e compiutamente) al vaglio dell'organo
deputato a esprimere il parere (o che e' sorta considerando quel
parere tamquam non esset). Ai sensi dell'art. 1, comma 3, legge n.
419/1998, sugli schemi di d.lgs. il Governo avrebbe dovuto acquisire
tra l'altro, il parere della "conferenza unificata" di cui all'art.
8, d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281: tale parere non e' stato acquisito.
Al contrario, il Governo risulta essersi rivolto alla conferenza dei
Presidenti delle regioni e delle province autonome, che e' - a tutta
evidenza - organo completamente distinto. Ne deriva
inequivocabilmente che il Governo ha omesso di acquisire un parere
essenziale e non surrogabile, con cio' violando l'art. 1, comma 3,
della legge delega n. 419/1998, risultando cosi' viziato il decreto
nel suo complesso.
5. - Violazione dei principi generali concernenti l'autonomia
statutaria, legislativa ed amministrativa delle regioni con
particolare riferimento agli artt. 115, 117, 118, 119, 123 della
Costituzione da parte dell'art. 7 del d.lgs. n. 229 del 1999.
Violazione dell'art. 76 Cost.: eccesso di delega. L'art. 7 del
decreto al secondo comma, modificando d.lgs. n. 502 del 1992 ha
introdotto, fra gli altri, gli artt. 7-bis, ter e quinques
configurando dipartimento di prevenzione quale struttura operativa
dell'unita' sanitaria locale con l'obiettivo di promuovere non solo
la salute ma anche la prevenzione delle malattie ed il miglioramento
della qualita' della vita. Qui si devono riproporre le
argomentazioni gia' illustrate a sostegno dei primi due motivi di
ricorso (ivi comprese quelle relative alla genericita' della legge
delega). Infatti il decreto non solo pone delle disposizioni di
dettaglio che praticamente non lasciano margini per una autonoma
azione legislativa o amministrativa della regione ma,. In sostanza,
introducono un assetto organizzatorio, con relativi moduli
procedimentali, che tolgono alle regioni ogni potere di auto
organizzazione nonche' di organizzazione degli enti assoggettati al
loro controllo. In quest'ordine di considerazioni si ripropongono
quindi le censure di cui ai predetti motivi 1 e 2 che debbono
ritenersi qui integralmente richiamate. Ma vi e' di piu' perche'
l'invasione del nuovo dipartimento nella sfera di organizzazione
della regione e nei relativi procedimenti si, coglie in tutta la sua
consistenza tenendosi presente che con legge regionale n. 32 del 18
ottobre 1996, la regione Veneto ha istituito proprio una Agenzia
regionale per la prevenzione e protezione ambientale (ARPAV) a cui
sono affidati i medesimi compiti di indagine, controllo, accertamento
ed intervento tecnico in relazione a cause di nocivita' di origine
ambientale. Codesta Corte piu' volte ha avuto occasione di insegnare
che laddove la legge regionale sia gia' stata emanata per organizzare
interventi e per delineare procedimenti, preordinati al
soddisfacimento di un particolare interesse pubblico nelle materie in
cui sussista una sua competenza appunto legislativa, l'intervento
dello Stato non puo' spingersi allo stravolgimento dei moduli
organizzatori e dei procedimenti gia' legislativamente disciplinati,
se non a condizione di configurare una illegittima invasione nella
sfera di autonomia legislativa ed amministrativa regionale.
6. - Violazione dei principi generali concernenti l'autonomia
statutaria, legislativa ed amministrativa delle regioni con
particolare riferimento agli artt. 115, 117, 118, 119, 123 della
Costituzione da parte dell'art. 10 del d.lgs. n. 229 del 1999.
Violazione dell'art. 76 Cost: eccesso di delega. L'art. 10 del
decreto, che si propone di modificare l'art. 9-bis del d.lgs n. 502
del 1992, attribuisce alla conferenza permanente per i rapporti fra
lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano dei
poteri di autorizzazione di programmi di sperimentazione aventi ad
oggetto nuovi modelli gestionali che prevedano forme di
collaborazione fra strutture del servizio sanitario nazionale, anche
attraverso la costituzione di societa' miste, a capitale pubblico e
privato. Non solo, tale Conferenza permanente, secondo la disciplina
introdotta dall'art. 10 (art. 9-bis del decreto n. 502 del 1992),
deve verificare annualmente i risultati conseguiti sia sul piano
economico sia su quello della qualita' dei servizi. Senonche' la
funzione essenziale ditale conferenza (v. d.lgs. 28 agosto 1997, n.
281) e' quella di garantire la partecipazione delle regioni (e delle
Province autonome di Trento e Bolzano) a tutti i processi decisionali
di interesse regionale e in questa ottica le sono conferiti relativi
poteri di promozione, coordinamento, informazione, valutazione, di
intesa e accordo. Non sono invece previsti, proprio perche' esulano
dalla sua essenziale funzione partecipativa, compiti di
amministrazione attiva, come sono quelli disegnati dall'art. 10 in
esame (9-bis nuovo testo del d.lgs. n. 502 del 1992) prevede appunto
un potere autorizzatorio ed un connesso potere di verifica e
controllo. Questi rilievi consentono la prospettazione di almeno due
censure sotto il profilo della legittimita' costituzionale. In
primo luogo, la violazione delle norme indicate in rubrica per quanto
alla regione vengono sottratti, con un'indebita formula
organizzatoria, poteri decisionali in materia di sua competenza. In
secondo luogo, l'eccesso di delega in quanto la legge n. 419/1998 non
ha mai conferito al legislatore delegato ne' il mandato di modificare
l'art. 9-bis del d.lgs. n. 502/1992 ne' tantomeno il compito di
modificare i poteri della conferenza permanente Stato e regione cosi'
come definiti e disciplinati dal d.lgs. n. 281/1997.
7. - Violazione dell'art. 76 della Costituzione: eccesso di delega.
Violazione degli artt. 3, 115, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione
da parte dell'art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999. Il nuovo testo
dell'art. 15 del d.lgs. n. 502 del 1992, come modificato dall'art. 13
del decreto n. 229 del 1999, si propone di disciplinare la dirigenza
medica e delle professioni sanitarie. Come premessa, il comma 2 del
nuovo art. 15 riconduce la dirigenza sanitaria alla disciplina del
d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29, mentre il successivo terzo comma, nel
proporsi di illustrare l'attivita' dei dirigenti sanitari, fra
l'altro afferma: "il dirigente, in relazione alla attivita' svolta,
ai programmi concordati da realizzare ed alle specifiche funzioni
allo stesso attribuite, e' responsabile del risultato...". Se con
tale espressione si voleva intendere che la responsabilita' del
risultato e' riferita ai momenti organizzativi, nessun problema. Se,
diversamente (e in quest'ottica tuzioristica viene dedotto il
presente motivo), il d.lgs., innovando rispetto ad una consolidata
tradizione legislativa, radicata in tutti gli ordinamenti europei ed
extraeuropei che ha sempre qualificato la prestazione d'opera
intellettuale (medica in questo caso) come connessa ad una
obbligazione di mezzi, avesse inteso definirla come obbligazione di
risultato: in tal caso se ne contesterebbe (e si contesta) la
legittimita' costituzionale. In altre parole se al sanitario
ospedaliero si dovesse richiedere non soltanto la correttezza
nell'adempimento della sua attivita' ma addi'rittura l'obbligo di un
risultato, si profilerebbe (e si profila) una questione di
costituzionalita'. Una siffatta rivoluzionaria impostazione appare
anzitutto illegittima perche' la legge n. 419/1998 non aveva
attribuito al legislatore delegato alcun compito o potere di
modificare in radice la struttura delle obbligazioni del sanitario.
E' anche illegittima sotto il profilo della violazione dell'art. 3
della Costituzione per quanto introduce una violenta quanto
ingiustificata ed immotivata discriminazione fra i sanitari e le
altre categorie professionali: non solo, fra gli stessi sanitari,
quelli dipendenti dalle strutture ospedaliere e quelli operanti in
altri ambiti. Gli uni risponderebbero in base all'attivita'; gli
altri risponderebbero in base al risultato. Codesta Corte (si ricorda
la decisione n. 192 dell'11 luglio 1984) ha indirettamente affrontato
il tema della disparita' di trattamento fra le categorie
professionali, mostrando di condividere il principio che fra le
categorie professionali non si puo' attuare una ingiustificata
discriminazione (che, peraltro, nella specie li' esaminata non fu
riscontrata, ma in questo caso la diversita' di trattamento e'
addirittura eclatante se si considera che il citato comma terzo non
teme di dire che il sanitario, rectius il dirigente, in relazione
all'attivita' svolta e' responsabile del risultato).