IL PRETORE
F a t t o
Con ricorso al pretore di Milano, depositato in data 10 aprile
1998, la S.r.l. Duebi, con sede in Milano, via privata Maria Teresa,
6, ha chiesto l'annullamento di molteplici verbali di accertamento di
violazioni del regolamento comunale sulla pubblicita' del comune di
Milano.
A sostegno della introdotta domanda l'istante ha eccepito la
nullita' di una parte dei verbali impugnati in quanto notificati
oltre il termine prescrizionale di centocinquanta giorni dalla
violazione, sancito dall'art. 24, comma 2, del d.lgs. n. 507/1993;
l'istante ha inoltre eccepito la violazione dell'art. 3, comma 4,
della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonche' la sussistenza di
molteplici vizi giuridici, tra i quali:
erroneo richiamo della norma regolamentare violata;
mancanza di indicazione dell'autorita' cui proporre
l'impugnazione;
mancata indicazione del responsabile del procedimento;
mancata applicazione della normativa in materia di continuazione;
trattandosi di "piu' violazioni della stessa disposizione".
Costituitosi in giudizio il comune di Milano a mezzo
dell'avvocatura comunale, eccepiva preliminarmente che l'art. 22
della legge 16 ottobre 1981, n. 689, non ammette il ricorso al
pretore avverso i verbali di accertamento, bensi' soltanto avverso le
successive ordinanze-ingiunzioni: sicche' il ricorso doveva
dichiararsi inammissibile.
La ricorrente Duebi contrapponeva che, ove fosse ritenuta
applicabile l'obsoleta normativa di cui alla legge n. 689/1981, in
tale ipotesi era necessario rimettere la questione alla Corte
costituzionale, in quanto detta normativa appariva largamente viziata
per violazione di diversi principi costituzionali.
D i r i t t o
Al fine di puntualizzare e schematizzare la situazione giuridica
venutasi a creare, che ingenera anche una rilevante confusione ed
incertezza sul diritto applicabile, e' preliminarmente necessario
esaminare la successione della legislazione intervenuta in materia di
sanzioni amministrative:
A) in tema di sanzioni amministrative in generale, il
legislatore, in occasione della legge sulla cosiddetta
"depenalizzazione" (legge 24 novembre 1981, n. 689), regolamento'.
l'intera materia: si tratta peraltro di una legge vecchia di circa 18
anni, periodo nel quale molti e diversi principi sono stati sanciti
in modo inequivocabile dalla Corte costituzionale;
B) nei suddetti 18 anni inoltre, in tema sanzioni tributarie, ma
anche in altre materie - si pensi alle sanzioni in tema di
circolazione stradale, o a quelle in tema di inquinamenti - molta e
diversa legislazione e' intervenuta: ma mai riferita alla normativa
generale della citata legge n. 689/1981; soprattutto mai limitante o
comprimente il diritto di difesa giudiziale;
C) finalmente, con i tre d.lgs. nn. 471, 472 e 473, del 18
dicembre 1997, le "sanzioni amministrative per violazioni di norme
tributarie" sono state regolamentate in coerenza ai principi sanciti
dalla Corte costituzionale e comunque con tutte le dovute tutele del
diritto di difesa giudiziale.
I suddetti tre decreti legislativi sono entrati in vigore il 1
aprile 1998;
D) in particolare, l'art. 12, comma 1, lett. b), del d.lgs. n.
473/1997 (nel capo IV, titolato "Sanzioni in materia di tributi
locali") cosi' recitava:
al d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, sono apportate "le seguenti
modificazioni: ... (omissis) ...; b)nell'art. 24, comma 1, secondo
periodo, le parole "si osservano le norme contenute nelle sezioni I e
II del capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689" sono sostituite
dalle seguenti: "si osserva la disciplina generale delle sanzioni
amministrative per le violazioni delle norme tributarie": con cio' si
superavano - entrata in vigore prevista per il 1 aprile 1998 - (anche
per le sanzioni sulla pubblicita') le obsolete norme della legge n.
689/1981;
E) tuttavia inopinatamente, e peraltro senza alcuna logicita'
giuridica, l'art. 4, comma 3, del successivo d.lgs. 5 giugno 1998, n.
203 ("Disposizioni integrative e correttive"), cosi recitava:
al d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, sono apportate le seguenti
modificazioni: a) nell'art. 24, riguardante sanzioni amministrative
in materia di imposta comunale sulla pubblicita' ..., al comma 1,
secondo periodo, come modificato dall'art. 12, comma 1, lett. b), del
d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 473, le parole "si osserva la disciplina
generale delle sanzioni amministrative per le violazioni tributarie"
sono sostituite dalle seguenti: "si osservano le norme contenute
nelle sezioni I e II del capo I della legge 24 novembre 1981, n.
689, o, per la violazione delle norme tributarie, quelle sulla
disciplina generale delle relative sanzioni amministrative".
L'entrata in vigore di detto d.lgs. n. 203/1998 era retroattiva,
cioe' il 1 aprile 1998: e per di piu' rimetteva - pari pari - in
vigore le obsolete norme della vecchia legge n. 689/1981, le quali
appaiono incostituzionali sotto molteplici profili. La
contraddittorieta' intrinseca - icto oculi - del descritto iter
legislativo, nonche' la connessa confusione giuridica ingenerata,
sono poi aggravate, se possibile, da due ulteriori "abnormi
circostanze":
il suddetto d.lgs. n. 203/1998, che e' dei primi di giugno, viene
pubblicato soltanto un mese dopo sulla Gazzetta Ufficiale (il 1
luglio 1998), tuttavia con la declaratoria (art. 5) di efficacia
retroattiva al 1 aprile 1998;
per contro la circolare del Ministero delle finanze n. 180/E, pur
essendo datata 10 luglio 1998 - la quale analizza ed interpreta
l'articolato dell'intera normativa dei tre d.lgs. nn. 471, 472 e 473
-, non tiene minimamente conto del d.lgs n. 203, come se lo stesso
neppure esistesse.
Tutto cio' premesso, appaiono rilevanti e non manifestamente
infondate:
la questione di legittimita' costituzionale del d.lgs. n. 203 del
5 giugno 1998, sotto il profilo dell'illegittima irretroattivita';
la questione di legittimita' costituzionale del combinato
disposto di cui agli artt. 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n.
689 - che dal suddetto decreto vengono rimessi in vigore - per i
seguenti motivi:
1) la lesione dei diritti essenziali della difesa, e la
violazione del principio della immediata impugnabilita' degli atti
davanti alla magistratura, nonche' della certezza temporale
dell'esercizio di tale diritto costituzionale;
2) la violazione del principio del giudice naturale. La
situazione giuridica in essere, in applicazione della legge n.
689/1981. Il meccanismo di cui alla normativa della legge n.
689/1981 (comb. disp. degli artt. 16, 18 e 22 appare a giudizio del
pretore "perverso ed illegittimo": in violazione di diversi principi
costituzionali. La legge 24 novembre 1981, n. 689:
per un verso, ammette il pagamento della sanzione in misura
ridotta (pari alla terza parte del massimo) entro il termine
tassativo di sessanta giorni dalla contestazione (art. 16);
per altro verso, prevede solo la possibilita' di presentare
(peraltro alla stessa autorita' che ha emesso la sanzione) scritti
difensivi e documenti (art. 18) - al fine di contestare l'atto
notificato -, ma non prevede alcun termine finale entro cui il comune
deve rispondere a detti scritti difensivi.
Sicche', in pratica, al soggetto che riceve la notifica di una
sanzione amministrativa, la legge pone soltanto la seguente abnorme
alternativa:
o pagarla in misura ridotta, con cio' pero' rinunciando
definitivamente a qualsiasi possibilita' di eccezione o
contestazione, senza quindi alcuna possibilita' di difesa giudiziale
davanti al giudice ordinario;
ovvero presentare scritti difensivi ed attendere - e sperare -
che l'amministrazione li valuti, e di conseguenza annulli d'ufficio
la sanzione. Scelta tale seconda ipotesi, in carenza di risposta del
comune che non ha alcun termine e quindi in sostanza non vi e'
tenuto, il soggetto si ritrova a non potere piu' pagare la sanzione
in misura ridotta - essendo nel frattempo decorsi i suddetti sessanta
giorni -, e quindi potendo solo attendere la notifica della
successiva ordinanza-ingiunzione, che peraltro costituisce gia'
titolo esecutivo ad ogni effetto (art. 18, ultimo comma). Si deve
solo aggiungere che la citata ordinanza-ingiunzione - che costituisce
il primo atto dell'esecuzione -, portante il totale della sanzione
(con l'aggiunta di spese ed interessi) avverso la quale soltanto la
legge ammette finalmente il ricorso al giudice ordinario (art. 22),
interviene "normalmente" molti anni dopo la contestazione della
sanzione (in genere 4 o 5 anni dopo), cioe' in tempi non coerenti
alla convulsa vita moderna. L'illegittimita' costituzionale del
d.lgs. n. 203/1998. L'art. 25, secondo comma, della Costituzione,
come l'art. 11 delle preleggi, escludono che una legge possa avere
efficacia retroattiva rispetto alla data della sua pubblicazione:
data che, nella specie, e' il 1 luglio 1998.
Tutela costituzionale particolarmente ribadita per la legge penale
ed in genere per la "normativa che attiene al quadro sanzionatorio"
(come nella specie): a fortiori ove la retroattivita' non trova
alcuna adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza,
ponendosi anche in contrasto con altri principi e valori
costituzionalmente protetti (cfr. Corte cost., sentt. n. 6, n. 153 e
n. 397 del 1994; sentt. n. 68 e n. 376 del 1995). In effetti, l'art.
5 del citato d.lgs. n. 203/1998 stabilisce che "le disposizioni del
presente decreto hanno effetto a decorrere dal 1 aprile 1998".
La retroattivita' della particolare norma di cui all'art. 4, comma
3 - che modica "nuovamente" l'art. 24 del d.lgs. n. 507/1993 sulla
pubblicita' -, appare dunque costituzionalmente illegittima e dovra'
esser annullata dalla Corte. Le illegittimita' costituzionali degli
artt. 18 e 22 della legge n. 689/1981.
Poiche' il citato d.lgs. n. 203/1998 riporta in vigore, per le
sanzioni, le norme di cui alla legge n. 689/1981, si evidenziano i
possibili vizi costituzionali della stessa, che - in una parola -
impediscono al cittadino di difendersi e di contestare, davanti al
giudice ed in termini certi, le sanzioni che la p.a. gli notifica.
Specificamente gli artt. 18 e 22 della legge n. 689/1981 appaiono
viziati, in quanto violano la Costituzione, ed in particolare
violano:
l'art. 3, comma primo, (uguaglianza dei cittadini davanti alla
legge);
l'art. 24 (tutela giurisdizionale di diritti ed interessi
legittimi): "tutti possono agire in giudizio per la tutela dei
propri diritti ed interessi legittimi". La difesa e' diritto
inviolabile in ogni stato e grado del "procedimento";
l'art. 25 (giudice naturale): "Nessuno puo' essere distolto dal
giudice naturale precostituito per legge)";
l'art. 113 (immediata impugnabilita' degli atti della pubblica
amministrazione davanti agli organi giurisdizionali): "Contro gli
atti della pubblica amministrazione e' sempre ammessa la tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi".
1. - Lesione dei diritti essenziali della difesa e violazione del
principio dell'immediata impugnabilita' degli atti davanti alla
magistratura.
La sanzione amministrativa per definizione e' l'atto conseguente
alla violazione - rectius "Contestata violazione" - di una norma
precettiva, che puo' avere natura sia legislativa che regolamentare.
Nella fattispecie, il comune di Milano ha contestato molteplici
violazioni di una norma del vigente regolamento sulla pubblicita', in
quanto le "targhe su palo" esposte dalla ricorrente non riportavano
tutte le indicazioni sulla previa autorizzazione amministrativa,
necessarie a norma di regolamento. La contestazione di detta
violazione e' avvenuta - come di norma - a mezzo di apposito verbale,
redatto dalla vigilanza urbana, che e' stato notificato all'esponente
insieme con l'atto che applicava la conseguente sanzione, indicata
nel totale, nonche' nella misura parziale, per l'ipotesi di oblazione
entro sessanta giorni (vedi docc. alleg., sub A), da 1) a 44); sub B
da 1) a 83)). Detto atto amministrativo notificato (Che corrisponde
in sede civilistica al decreto inguntivo) ha piena ed immediata
efficacia imponendo il pagamento delle relative somme a titolo di
sanzione: per cui contro il predetto atto - e connesso verbale - il
cittadino deve potere ricorrere al pretore competente per materia,
per fare valere ogni opportuna eccezione.
E' cio' che ha fatto l'esponente, presentando il ricorso in esame.
Ma e' con precisione cio' che espressamente esclude il combinato
disposto degli artt.18 e 22 della legge n. 689/1981 in quanto non
ammette ricorso all'autorita' giudiziaria se non in una fase
successiva e per di piu' del tutto indeterminata nei tempi - in
pratica di molti anni successiva -, che e' quella della esecuzione
coattiva della riscossione delle somme dovute da parte del comune:
fase che inizia appunto con l'ordinanza-ingiunzione (Che corrisponde
all'atto di precetto), finalmente ricorribile avanti il pretore,
anche se entro un termine (solo trenta gg. dalla notifica) diverso
dai normali termini processuali degli atti introduttivi, ormai
fissati per tutti in sessanta giorni.
La conferma di quanto esposto e' nella stessa eccezione avanzata
dall'opposto comune di Milano: che infatti ha chiesto che sia
dichiarata l'inammissibilita' del ricorso ex art. 22, legge n.
689/1981: sicche', ove fosse accolta detta pregiudiziale, il
ricorrente non avrebbe avuto allo stato (ne' e' dato sapere se e
quando potra' avere), alcuna, difesa giudiziale dei propri diritti.
La conseguente compressione del diritto alla difesa giurisdizionale
immediata e' dunque palese: perche' il cittadino - in vigenza della
citata normativa - non puo' fare valere le proprie eccezioni, nonche'
i vizi da cui in ipotesi fossero indicati gli atti di contestazione
che gli sono stati notificati. La Corte costituzionale piu' volte
investita su varie norme che limitavano la possibilita' di difesa
giudiziale, si e' reiteratamente espressa per la illegittimita'
costituzionale delle stesse per violazione degli artt. 24 e 113 della
Costituzione: e cio' anche in casi in cui la compressione del diritto
alla difesa giudiziale era minore che non quella determinatasi nella
fattispecie, trattandosi solo di un differimento dell'azione ad un
successivo termine che peraltro era comunque certo. Si vedano le
sentenze della Corte costituzionale n. 233 del 1996, n. 56 del 1995,
n. 360 del 1994 e n. 406 del 1993, nelle quali "si e' sempre ritenuto
che l'assoggettamento dell'azione giudiziaria all'onere del previo
esperimento di rimedi amministrativi, con conseguente differimento
della proponibilita' dell'azione a un certo termine decorrente dalla
data di presentazione del ricorso, e' legittimo soltanto se
giustificato da esigenze di ordine generale o da superiori finalita'
di giustizia, fermo restando che, pur nel concorso di tali
circostanze, il legislatore deve contenere l'onere nella misura meno
gravosa possibile (...) L'ampiezza della copertura offerta dai
principi posti dai richiamati parametri costituzionali e' infatti
tale da colpire, non solo l'esclusione della tutela giurisdizionale,
soggettiva od oggettiva, ma anche qualsiasi limitazione che ne renda
impossibile o anche difficile l'esercizio. E cio' segnatamente
allorquando si tratti di controversie (...) che non implicano
accertamenti tecnici in funzione dei quali appaia necessario, o
quantomeno opportuno, che la fase giurisdizionale sia preceduta da un
esame in sede amministrativa".
Analogamente anche la sent. n. 507 del 1995, che ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 23, quinto comma, della
legge n. 689/1981, "nella parte in cui prevede che il pretore
convalidi il provvedimento opposto in caso di mancata presentazione
dell'opponente alla prima udienza".
Nello stesso senso si veda anche la sent. Cass. civ. sez. un. 1
luglio 1997, n. 5897, in cui e' precisato che "il ricorso al prefetto
(per violazioni al codice della strada) non costituisce presupposto
processuale per potere adire il giudice ordinario, che quindi e'
meramente facoltativo".
Nella fattispecie della citata normativa della legge n. 689/1981,
la situazione, e quindi la violazione, e' ancora piu' grave, perche'
l'azione giudiziale e' differita sine die, ad un tempo futuro del
tutto incerto e indeterminato; ne' peraltro vi sono ragionevolmente
motivi che giustificano tale dilazione; ne' sono da esperire
accertamenti tecnici particolari, visto che vi e' solo un verbale che
si limita ad accertare una certa situazione di fatto.
La lesione del diritto alla difesa appare dunque assai pregnante e
grave, perche', a fronte di somme dovute, che possono essere anche
rilevanti e che incidono immediatamente sulla posizione di diritto
soggettivo del cittadino, questi non ha alcuna possibilita' di
ricorrere alla normale via giudiziaria: sicche' il relativo debito
diviene esecutivo per l'intero, risultando impugnabile soltanto dopo
la notifica della ordinanza-ingiunzione: la quale interviene per di
piu' dopo molti anni dalla sanzione notificata.
Il sospetto di incostituzionalita' dell'art. 22, legge 24 novembre
1981, n. 689, che prevede la possibilita' esclusivamente di una
tutela giudiziale solo successiva ed in tempi del tutto incerti, pare
dunque non manifestamente infondato.
Sospetto e dubbio di incostituzionalita' avvalorati da tutta la
successiva evoluzione legislativa in tema di sanzioni su molte
materie:
si esamini, ad es., proprio il citato d.lgs. n. 472/1997 - che
tratta pur sempre di sanzioni amministrative, seppure di natura
tributaria -, il cui art. 18 offre ampie facolta' di immediata tutela
giurisdizionale, per di piu' nel termine di sessanta giorni, che e'
ormai termine consueto per le difese giudiziali;
si veda la normativa sull'inquinamento idrico (da ultimo, ad es.,
il d.lgs. 17 marzo 1995, n. 79, convertito in legge 17 maggio 1995,
n. 172) che nulla modifica rispetto ai principi generali in tema di
difesa giudiziale immediata a fronte delle relative sanzioni, ne' -
ovviamente - fa riferimento alla legge n. 689/1981;
si veda il codice della strada, che pure prevedendo il ricorso al
prefetto, ammette in ogni caso l'immediato ricorso al pretore avverso
le relative sanzioni notificate al trasgressore;
si veda la legge 14 novembre 1995, n. 481 (istituzione delle
autorita' di regolazione dei servizi di pubblica utilita'), nonche'
la legge 31 luglio 1997, n. 249 (istituzione dell'autorita' sulle
telecomunicazioni), le quali attribuiscono al giudice amministrativo
- cioe' ad una giurisdizione piena ed effettiva - la competenza sui
ricorsi immediati (nei canonici sessanta giorni) avverso atti,
provvedimenti e sanzioni delle predette autorita', senza ovviamente
prevedere alcuna dilazione e/o rinvio, ne' tanto meno citare la legge
n. 689/1981.
Il richiamo della piu' recente legislazione, nelle piu' svariate
materie, potrebbe continuare: e sempre costante resterebbe l'evidenza
di una sempre espressa previsione dei normali rimedi giurisdizionali
avverso alle relative emanande sanzioni amministrative, pure nelle
diverse fattispecie.
Circostanza questa che sottolinea altresi' una evidente disparita'
di trattamento, tra i cittadini colpiti da sanzioni nel settore
pubblicitario (quello del caso de quo), rispetto ai cittadini colpiti
da sanzioni amministrative, sempre notificate dalla p.a., ma in tutte
le altre e piu' diverse materie.
Opponendosi dunque l'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689
alla immediata difesa giudiziale ed a tempi certi della stessa, si
rende necessario sottoporre la relativa questione alla Corte
costituzionale, per conseguirne una pronuncia che sani l'evidenziato
vizio, annullando la citata norma.
2. - La violazione del principio del giudice naturale.
Analogamente appare palese che i citati artt. 18 e 22 della legge
n. 689/1981 distolgono il cittadino dal proprio giudice naturale -
che per legge generale e' costituito dalla magistratura ordinaria e
amministrativa -, prevedendo la possibilita' di presentare scritti
difensivi alla stessa autorita' che ha emesso la sanzione, e
dilazionando ad un tempo futuro ed indeterminato il ricorso al
giudice ordinario: giudice tanto piu' competente, nella specie, in
quanto si tratta di obbligazioni pecuniarie non aventi natura di
imposta o tassa.
Sul punto e' conforme e consolidata la giurisprudenza della Corte
costituzionale in applicazione dell'art. 25, primo comma, della
Costituzione.
Tanto e quanto altro premesso e ritenuto;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, il giudicante
rinvia le rilevate questioni di legittimita' alla Corte
costituzionale al fine di conoscere:
1) se la retroattiva applicazione (in forza dell'art. 5 del
d.lgs. 5 giugno 1998, n. 203, che stabilisce che "le disposizioni
del presente decreto hanno effetto a decorrere dal 1 aprile 1998)
dell'art. 4, comma 3, del citato d.lgs. n. 203/1998 (il quale
"attiene al quadro sanzionatorio", in quanto modifica "nuovamente"
l'art. 24 del d.lgs. n. 507/1993, sulla pubblicita') sia
costituzionalmente legittima, alla luce dell'art. 25, secondo comma,
della Costituzione, cosi' come dell'art. 11 delle preleggi: i quali
escludono che una legge possa avere efficacia retroattiva rispetto
alla data della sua pubblicazione: data che, nella specie del d.lgs.
n. 203/1998, e' il 1 luglio 1998;
2) se il combinato disposto degli artt. 18 e 22 della legge 24
novembre 1981, n. 689, nella parte in cui escludono la tutela
giudiziale immediata contro le sanzioni amministrative notificate,
rinviando la stessa al momento della notifica della
ordinanza-ingiunzione, quindi ad un tempo futuro indeterminato ed
incerto, sia costituzionalmente legittimo alla luce degli artt. 3,
24, 25 e 113 della Costituzione, avuto anche riguardo agli artt. 6 e
13 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali.